台湾“家庭计划”实施的动因、过程和结果

台湾“家庭计划”实施的动因、过程和结果

 

          清政府1895年甲午战争战败割让台湾。日人接管台湾时，全岛人口约300万。

 

          台湾人口普查从日治时期开始实行。首次于1905年，之后于1915年再度进行，此后至1940年止，每5年普查一次，于日治时期共计7次。前两次称为临时台湾户口调查，后五次则称国势调查。 其结果如下图：

 

        抗战胜利后，1945年10月底中华民国政府接管台湾。此时的台湾人加上迁至台湾的日本人，共约600万。接管台湾后，当局遣返了至少49万日本人（包括琉球人）。台湾人口略为减少。但1949年国民党在内战中败北，政府迁台过程至少121万大陆人迁入台湾，加上战后约达十年的婴儿潮，台湾人口激增。此后原则上十年进行一次人口普查，分别于1956、1966、1980、1990、2000、2010年实行，至目前共计6次。1956称“户口普查”，此后称“户口及住宅普查”。其具体资料如下表：

        

         台湾面积只有3.6万平方公里，人口极其稠密（从1949到2019年，台湾人口密度始终都是大陆的4.3－4.5倍）。何况高耸的中央山脉山地就占全岛面积三分之二以上，海拔3000米以上的山峰有62座，基本上不适合人类居住。加之地震、台风频繁，人口暴增造成粮食、住房、社会服务和就业等等方面的压力比大陆严重得多。下面是我们在中央山脉远眺的照片：

 

         1956年9月16日台湾的第一次普查，总人口已达到922万5426人，呈现快速增长趋势，人口自然增长率长期保持在 36‰ 左右，并在 1951 年达到了 38.4‰ 的历史最高值。但此时国民党政权还一直坚持“反攻大陆”基本国策，强调民众必须“增产（壮丁）报国”，反对节制人口。此时台湾地区的农村经济在和平土改成功后正在迅速增长，社会刚刚开始向工业化转型。 全岛人口总数也从 1945 年的 600 万迅速增加到 1951 年的 800 多万，并在 1958 年突 破 1000 万。迅速膨胀的人口给台湾社会产生了巨大的压力。岛内部分有识之士（ 如台湾大学教授陈正祥）开始在媒体上发文主张节制生育、控制人口。岛内 “中国农村复兴委员会”（“农复会”）主任委员的蒋梦麟发表《让我们 面对日益迫切的台湾人口问题》一文，高调呼吁推行家庭计划及节制生育的必要性，激起各界热烈讨论。“农复会”也向社会发行《幸福家庭》小册子， 提倡生育安全期方法，推行“家庭计划”。一方面与美国合作开展人口研究工作，研究妇女生育率、婴儿死亡率等问题，为节制生育做理论准备； 另一方面，于 1954 年成立民间团体“中国家庭计划协会”（FPAC），在“农复会” 的支持下，率先在部分乡村地区作小规模节育宣传。

           在内外压力之下 ，尤其是1962年“反攻大陆”武装入侵尝试惨败后 ，台湾政府终于端正了认识，采纳了以建设可靠的中华复兴基地为主要目标的战略。从1964年开始当局开始全面推行“家庭计划”工作，专门成立“台湾省卫生处家庭卫生委员会”，负责策划、推动并执行“家庭计划”。第二年，台行政院首次将“家庭计划”列入“台湾经济建设四年计划”。至此，台湾“家庭计划”从民间呼吁正式成为政府行为，开始在岛内全面实施。
 
       “家庭计划”也就是大陆所谓的“计划生育”。虽然在不同的时期，台湾的“家庭计划”有过许多的修改和变化，但总体上，它包括了如下两大内容：

 

       一、深入农村和城市基层社区，向生育孩子多且经济条件差的家庭宣传现代医学知识，进行避孕指导，提供安全、方便且经济的避孕药物和工具，希望他们能接受并经常使用，限制甚至停止生育。 深入基层宣传“家庭计划”的人员主要是“台湾省卫生处家庭卫生委员会” 雇佣培训的“家庭卫生工作员”，其中绝大多数由护士、助产士担任。这种宣传必须遵守两个前提：1、夫妻双方都自愿同意；2、不影响性生活和婚姻关系。宣传先以 30 岁以上、已生育 3 个子女且其中至少 1 人为男孩的 妇女作为主要对象，以宣传孕前卫生为名义，上门家访传授节育观念和知识、 推广避孕工具，后期再逐步推广至青年夫妇和适龄未婚男女青年。“家庭计划”的宣传手段还包括给新婚夫妇发放《新婚家庭手册》、设立节育知识咨询电话专线、针对工人及在校学生等团体组织开展团体教育等多种 形式，并特别针对不同人群特点制定相应宣传策略，如针对农村不识字的女性， 根据她们下午两点到四点爱听戏曲广播的特点，购买广播时段进行宣传。

 

       二、致力于改变民众的生育观念。占台湾人口绝大多数的闽、粤移民的传统观念和我的家乡潮州人大体相同，就是“多子多福”和“重男轻女”。台湾的“家庭计划”的宣传恰恰就是针对这一点，重点是：1、改变“多子多福”的观念，倡导“适龄结婚，适量生育”，提倡“两个孩子恰恰好”，每个家庭最多不超过三个孩子，宣传“子女少、幸福多”；2、改变性别观念，特别是重男轻女的观念，倡导男女平等；3、培养民众生育要有间隔的观念，最具代表性的是67年提出“五个三”口号：婚后三年才生育、间隔三年再生育、最多不超过三个孩子、三十三岁后不要再生。这样对妇女和婴儿的健康以及对家庭经济情况都有好处。由于当局的这些措施都强调 "自愿 , 不带强制性" , 尊重民众的基本权利 ,  所以在推行过程中并不引起社会的反感和抵制。

 

         台湾的“家庭计划”最大的特点是：绝不依靠行政力量去粗暴实施，既没有行政强制的“一胎政策”或“二胎政策”，更不容许出现强制人流的惨剧，绝对不容许戮婴事件发生。在推行家庭计划工作时，台湾当局一直强调民众是否选择节育，想生几个孩子，完全取决于其自身意愿。政府的人口政策只能以宣传教育的手段进行，不能通过强制力量和暴力去落实，这是“家庭计划”的基本原则。

       1969年4月台湾公布的“人口政策纲领”中再次重申：“国民得依其自由意愿，实施家庭计划。”在实际执行中，台湾则完全不同，“家庭计划”的执行并非交给专门的“计生官员”，也不是当地最高行政长官的责任，而是卫生部门的职能之一，由其下属的家庭计划委员会负责。这是海峽兩岸最根本的不同。大陆推广计划生育政策主要是靠行政力量进行管控，同时将生育同个人前途、职位、户口、福利甚至基本生活资料的获得捆绑起来，逼人民就范。在大陆执行计划生育政策的是计生办的官员，而且将计划生育效果同当地最高行政官员的政绩（仕途）相挂钩，即所谓“一票否决制”。这就导致了当地党政头头强硬推行计划生育政策，否则其乌纱帽就没了。也因此，各地官员绞尽脑汁祭出种种极端手段来“完成任务”，包括抓孕妇及其丈夫、公婆强行流产、结扎、引产、甚至戮婴等等残忍手段。下面的照片和官方媒体报道来自大陆网络：

 

 

   
       度娘说：这条划蓝线的口号还是我们云南省楚雄州的首创。不过那时我们已经出国了，没机会见到它的落实。

 

       1983 年,  台湾当局修正了“人口政策纲领”, 公布“加强推行人口政策方案”。修正案中以多种措施直接抬升了夫妇生育多胎的经济成本，促使个体进一步调整生育行为。如对生育第三个及以上子女不给予生育补助和保险；生育第三个以上子女者自行负担生育医疗费用等。这是官方以经济手段辅助“家庭计划”实行的唯一 一次行政措施。不过这时台湾的人口节制已经将近达到目的了。在桃园当产科医生的表妹告诉我：80年代第三胎已非常少见。我的四个表弟妹，只有老大生了两胎。随着社会形态由农业社会向工业社会转变，女性受教育程度的提升及就业参与率的提高、养育子女成本的上涨、节育技术的扩散，加上人口政策的实施，台湾生育率快速下降，家庭计划获得高度的成功。 从 1984 年开始，台湾总和生育率降到2.16，在人口替代率之下（一般而言，一对夫妇平均生育稍多于两个孩子就能基本保证人群实现替代延续）。考虑到生育率过低将导致人口老化、劳动力不足，台当局认为不应再强调缓和人口增长，而应促进人口合理成长。1989 年, 台湾家庭计划的口号由“两个孩子恰恰好,一个不嫌少”转变为“两个孩子恰恰好,  一个嫌太少”。台“卫生署”在制定 1991～1994 年的新家庭计划时, 把“施行避孕 ,  计划生育 ,  优生保健”的方针调整为“建立和谐家庭,  认识家庭生活周期, 计划生育及优生保健”。家庭计划的工作重点开始发生转移，控制人口降到第二位。 

 

      仅从 1964 到 1972 年 ,  粗出生率便由 34.5 ‰ 下降至 24.2 ‰  ，八年间下降了千分之十几 , 这是极为罕见的。更重要的是，台湾地区总和生育率的快速下降并没有产生严重的出生性别比失衡，这是殊为难得的，堪称一场静悄悄的生育革命。相比而言，大陆所实施的极端严厉计划生育政策，一方面确实促进了生育率的快速下降，但另一方面出现了严重的出生婴儿性别比失衡问题，将对未来产生一系列深远的影响。  台湾“家庭计划”成效显著，在国际上深受好评。1987 年、1992 及 1997 年美国人口危机委员会（后改为国际人口行动委员会）连续三次将台湾“家庭计 划”实施绩效评为全世界 95 个发展中国家的第一名。在 1970 年代，许多发展中 国家还纷纷派遣人员赴台观摩学习，甚至在岛内成立国际训练中心，将台湾“家庭计划”的相关经验向全世界推广。
 
 
        作为一位医务工作者 ,  我还想指出一点常常被大家忽视的：大陆在计划生育中最常用的强制避孕方式是结扎（男方或女方），和人工流产（避孕药和避孕套是要受者合作才能进行的），这两种手段确实对人体造成伤害，而且会破坏夫妻性生活的和谐满足 (尤其是男性结扎)，还会给成年人带来严重的精神伤害 (农村尤甚 )。台湾在选取避孕手段时非常慎重，因为家庭计划的推行是一种政府行为，其覆盖率和公信力决定了其所推行的避孕技术影响巨大。为了研究合理的避孕方式，台湾医学机构进行了各种各样的实验。最后的研究成果表明美國紐約人口局提供的子腔内避孕器－ 乐普 Lippes loop（也叫子宫弯，为一种多曲不透X光塑料条，一端连着一根细而短的尼龙丝）是最适合的避孕方法。至1970年，台湾节育妇女55%使用乐普避孕。全台湾累计使用乐普超过60万条。对一些体质不适应乐普的妇女，则推荐口服避孕药。

       另外我想说的是：台湾 ”家庭计划“成功的主要基础是那一段时期社会经济的高速发展，以及其带来的群体价值观的改变。1960－1980年代，是台湾工业化成功转型、经济起飞的年代。到1984年，台湾城市人口已占总人口的77.6 % ；而且在乡村劳动人口中，其收入的将近一半也来自于第二和第三产业。女性受教育程度、经济收入和社会地位大为提高，其追求经济独立、男女平等和高质素生活的意愿和不依赖"养儿防老"思想的确立已非常普遍。老一辈已经不能、也不愿干涉子女的生育计划。中产阶级的快节奏生活、房价及教育成本高昂、现代价值观意识深入人心，诸多因素使得人们主动或被动地减少生育下一代。今天的中国大陆同样地走上这条道路，这是改革开放的又一成就，是社会的巨大进步。潜移默化、水滴石穿才是真正改变社会的力量。激情燃烧、百战百胜只不过是等待戳穿的笑话。

        台湾家庭计划的结果也有其弊病和隐忧。一方面在较短的时间内有效控制了人口增长的势头，促使生育率迅速下降，推动台湾人口增长类型快速由“高出生低死 亡”模式向“低出生低死亡”模式转变。但台湾总和生育率下降至更替水平（ 2.16）后继续下探，过去十年间一直在 1 左右徘徊（意味着一对夫妇平均只生一个孩子）， 处于超低生育水平，即便采取各种鼓励生育的政策但依然难见起色。这导致台湾地区人口结构日趋失衡，老龄化现象日趋严重，甚至未来几年内就将出现人口负增长。这使研究者逐渐开始反思“家庭计划”政策是否对人口问题的复杂性及人口政策的前瞻性考虑不足。人口问题的复杂性首先就在于人口的增长规律极为特殊，包括积累性、周期性和惯性等特征。人口长期处于低生育状态具有极强的惯性，容易 陷入低生育水平陷阱。另一方面，人口问题的复杂性，还在于其广泛涉及社会生活的方方面面。因此制定人口政策，必须考虑方方面面的综合因素，必须权衡长期短期的利弊得失。因此，岛内有人批评台湾正是一直陶醉在“家庭计划”政策的成功当中，形成控制、减少人口的习惯性思维，对人口结构变动趋势认识不够深刻，对人口再生产的长期性和复杂性重视不够，人口政策调控前瞻性不足。

 

          他山之石，可以攻玉。大陆的总体生育生平虽然相比台湾地区还高出一截，但已长期低于更替水平，是否会陷入低生育水平甚至是超低 生育水平陷阱还不得而知。在重视控制人口数量的同时，注重人口结构的平衡， 重视人口问题的长期性、复杂性，认识到人口调控政策的局限性，及时、适度调 整人口政策是极为必要的。