财新《新世纪》看不见的水荒# China - 中国研究
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我真的觉得中国应该认真考虑迁都.
财新《新世纪》 2012年第4期 出版日期 2012年01月30日 记者 宫靖
在中国，一个城市正式提出“水资源储备”这个概念，可谓未雨绸缪。
这个城市，正是首都北京。
2011年末，《北京市“十二五”时期重大基础设施发展规划》发布。在这份规划中
，供水系统作为最重大基础设施之一，居于重要位置，而“水保障”“水储备”这两个
概念屡屡被强调。
北京勾画了宏伟的供水蓝图——建成10亿立方米“南水北调”水、10亿立方米再生
水两大稳定水源，以缓减北京水资源紧缺形势。
在水资源保障之外，规划还重申“水资源储备”——北京正式提出这个词是在2011
年初的《北京“十二五”规划》中——与粮食储备、石油储备等公众熟悉的词语不同，
水储备几乎是北京创造出的一个新概念。
由这两份规划清晰可见，北京并不满足于“南水北调”进京，还将开展海水淡化进
京、岩溶水开发，未来还将实施北引黄河工程。原本缺水的北京，在规划中却将成为一
个丰水的北京。
北京缺水由来已久。世界上大国的首都，无不有大江大河作为水源依托，但北京是
个例外；中国历史上其他古都也拥有大江大河，北京又是个例外。
这种例外，让北京付出了沉重的代价。1949年之后，北京已出现多次用水危机。为
北京找水，是每届北京市政府的头等大事，甚至也是国务院大事之一。在一定程度上，
一部现代北京史，就是一部找水史。
北京市水务局副局长潘安君认为，北京是全世界水源供给最复杂、最艰难的大城市
。自2011年5月以来，北京市人均水资源量已降至100立方米以下，不足国际公认的缺水
警戒线人均1000立方米的十分之一，成为中国最“渴”的城市。
近十年间，北京城以规划者难以想像的速度“长大”，常住人口由2000年的1360余
万人飙升至2000万人，且增势不减。一场水源与城市规模的博弈还在继续。
多位受访的资深水利、环境学家认为，这是一场没有尽头的竞赛。真正的问题是，
这种竞赛从一开始就不是正常的：一边是北京利用其首都的政治地位低成本发掘新水源
；另一边是北京脱离水源承载力超常规发展。
北京的水问题为何成为大国之都的头等大事？北京找水格局是如何一步步演进至今
？北京未来能否走出一边找水一边扩城的怪圈？厘清这些问题，关乎北京未来走向。
全新北京水格局
“十二五”期间，北京供水将出现两大新“主力军”：“南水北调”工程供水10亿立方
米、再生水供应10亿立方米。这两大“主力军”将为北京供应至少一半的水。理论上，
北京地下水可以休养生息了
至迟到2015年，北京的供水格局将发生巨大变化。《北京市“十二五”时期重大基
础设施发展规划》，为公众勾勒出一幅全新的北京水格局。
在水保障方面，规划提出：到2014年形成“南水北调”、密云水库、官厅水库以及
地下水、再生水联合调度的多元化水资源保障体系，缓解水资源紧缺形势。
北京市最近五年的年用水总量约为35亿立方米。密云水库只能供给不足6亿立方米
，再生水供4亿至6亿立方米，其余25亿立方米左右主要来自地下水。
一位接近北京水务局高层的水务人士向财新《新世纪》形象地解释说，北京“十二
五”（2011年至2015年）期间，供水将出现两大新“主力军”：第一支是外援——“南
水北调”工程供水10亿立方米；第二支是内援——再生水供应10亿立方米。这两大“主
力军”将为北京供应至少一半的水。
两大“主力军”将极大缓减北京“常规军”——地表水、地下水的压力。两大水库
——官厅水库和密云水库——未来每年可供5亿立方米的水，那么地下水只需供10亿立
方米，每年可以少采10亿至15亿立方米。北京地下水可以休养生息了。
这一新格局有着格外重要的意义。60余年来，北京城看不见的水战争一直在进行。
对地表水竭泽而用，对地下水大规模超采，欠下大笔环境债，时刻面临缺水的尴尬局面。
再生水是指污水经处理后的达标水，一般可用于厕所中水系统、城市绿化以及河流
生态用水等。受缺水现实逼迫，北京于2003年开始建设再生水厂，至2011年再生水利用
量已达6.8亿立方米。未来四年内，北京计划将再生水年利用量扩至10亿立方米。
上述水务人士还透露，“十二五”期间除了两大“主力军”、两支“常规军”，北
京还将打造至少三支“预备军”，即海水淡化、岩溶水开发以及北引黄河工程。
本次规划中的水保障，与上述人士的说法大体一致。规划具体表述为：“结合南水
北调通水，比照粮食安全储备模式，研究建立北京水资源安全储备制度。完善海水淡化
前期工作和岩溶水资源勘查评价，做好工程建设的前期储备。”
虽然未提到北引黄河水，但北京水务局高层近年已多次向外界吹风，称近两年将上
马北引黄河的相关工程，预计每年引水3亿立方米。
在北京供水将迎来新格局的背后，是城市规模与水资源竞赛升级。时间进入2012年
，北京常住人口已突破2000万大关。尽管北京通过外调水和再生水两条途径，新增供水
近20亿立方米，但新增水量也恐将被新增人口所吞噬。北京仍将是一个极端贫水城市。
没有迹象表明北京在未来数年会停止人口大幅增长。近十几年来，北京一直试图控
制人口规模，但目标屡设屡破。2003年，国务院批复《北京城市总体规划（2004-2020
）》，其中明确提出北京2020年人口控制在1800万。北京市政协的一份调研报告认为，
2006年起的四年内，北京人口年均增长54.3万人，70%是流动人口。调研组预测，按这
种态势增长，2020年北京常住人口预计将达2500万人。
北京水真相
北京并不高的水价能维系至今，在一定程度上是北京靠其政治地位，低成本甚至零成本
四处调水的结果
北京是一个缺水的城市。不过，这只是一个概念。现实生活中的北京居民，很少有
缺水的切身感受。
数十年间，北京市民拧开水龙头，很少有不出水的事。从水价看，北京每立方米水
4.6元已为全国最高，但在长三角二线城市宁波、无锡、常州等丰水城市也突破3元的背
景下，北京水价并不算高。几十年来，北京的多数企业也少有被限制用水的经历。
外地人来京，不仅感觉不到北京缺水，还会有北京丰水的错觉。近两年，干涸多年
的东郊潮白河以及西郊永定河，也恢复了荡漾碧波和众多与水相关的景观。以前、中、
后海为代表的数十个城市湖泊，总是水美景秀。
然而，“水北京”仅是一个美丽的假象。很少被官方提及的事实是，北京市内的自
有河流、湖泊，早在上世纪70年代就基本断流、干涸。之所以现在还成为景观，全系外
引水及再生水之功。
比如，以长安街为界，北部的圆明园、颐和园、前中后海等，用的主要是经京密引
水渠调来的密云水库的水，而这个水库的水主要来自河北省；长安街以南的河流、湖泊
，则都是再生水注入造景。如果细算这些景观成本，其造价高得惊人。
北京的母亲河永定河，近几十年来也被吃光榨尽。
上世纪50年代，官厅水库将北京母亲河永定河截断，致使北京石景山区三家店坝址
以下河段长年断流，河道干涸。如今的永定河盛景，是用170余亿元人民币堆起的再生
水人工大型湖泊景观。
北京人对密云水库感情深厚，都知道京城饮三杯水，其中有一杯来自密云水库。但
密云水库之下的潮白河段，数十年间已基本干涸。目前的潮白河水面，是用温榆河调来
的水，在几道橡胶坝间蓄起的景观湖泊。
如今的京城供水，三分之二依赖地下水。一个可悲的事实是，超采地下水数十年后
，北京已处于一个2000多平方公里的地下水大漏斗上，地面沉陷等生态问题随时威胁着
安全。
随着数十年来的不断膨胀，如今的北京已成为一只吸水巨兽。除了依赖官厅水库、
密云水库及超采地下水，北京历年来多次从河北、山西调水；当下正在实施的“南水北
调”工程，也让湖北、河南两省付出沉重的经济和生态代价。
未来，北京还要实施引黄工程。而黄河早已不堪重负，若不是人工调节，早已成为
断流之河。
此外，北京还打算开展海水淡化项目。这在巨大工程代价之外，还会引发渤海海水
咸化等生态问题。
由此可见，北京并不高的水价能维系至今，在一定程度上是北京靠其政治地位，低
成本甚至零成本四处调水的结果。
水荒初成
在历史上，北京城自有水源每年水量仅数千万立方米，对于古代不足百万的京城人口来
说，勉强够用。1949年之后，随着人口的膨胀，缺水与新都建立如影随形
放眼全球，大城市都依托大型河流而发展。如巴黎有塞纳河，伦敦有泰晤士河，首
尔有汉江。中国历史上的其他五大古都，也有自己的大型河流，如西安有渭河；南京有
长江；杭州有钱塘江；洛阳、开封也分别有洛水和黄河。
1949年，新中国将北京确定为首都。当时的北京区域，只有长河、莲花河、清河、
坝河等小型河流，全年地表水总量仅为5000万立方米左右。1975年左右，随着北京地下
水的开采，北京的地表径流基本断流。
当初没有想到，就是这样一个地方，却要在几十年之后向它的居民每年供水近40亿
立方米。
事实上，北京虽有3000余年的建城史，但直至最近1000年内的公元1153年，才第一
次有了像样的发展。是年，中国北方游牧民族在这里建立金朝，号为中都。水利学者和
历史地理学者研究发现，相比西安、南京等古都，历史上北京城市发展缓慢的根本原因
，是水源短缺。
中国著名历史地理学家侯仁之指出，北京其实也是逐水而建的城市。金中都建于今
日北京南城莲花池以东，依傍永定河支流莲花河。1260年，元朝在北京建大都，是依托
北部的高梁河。明清两朝，均建于高梁河区域。
莲花河是永定河支流，由于永定河改道北京西郊，至元朝时水流已较弱。高梁河是
潮白河支流，后经人工开挖，北京西北海淀台地上的玉泉诸水也汇入该流。因此，在历
史上，高梁河是北京城最重要的自有水源，但其每年水量仅有数千万立方米。虽然细小
，对于古代不足百万的京城人口来说，勉强够用。
千年历史过眼烟云，河流湖泊亘古不变。1949年后的都城，就在这样一个缺水地带
铺展开来。对于新中国来说，流淌了数千年的这点北京地表水，只够维持城市景观和少
量饮用水。
历史学者研究发现，清朝末年，北京仅有人口72.8万人左右；1949年新中国成立时
，北京人口发展至156万人左右。建都之后，短短数年之内，北京人口便骤然增至数百
万。至1958年，北京人口已达660万人。缺水与新都建立如影随形。
随着新中国首都建设展开，至上世纪70年代，北京人口更达八九百万之众，比清末
人口增了10多倍。上世纪60年代和70年代，北京多次发生大旱，其中1972年大旱后开始
大采地下水作饮用水源。
1975年前后，北京原先的地表径流基本断流，众多湖泊日渐干涸。为北京增水迫在
眉睫。
京城东西“二龙”——西郊的永定河、东郊的潮白河，刚一建国就被确定为北京新
水源。这是顺理成章的选择。历史上，多个朝代在解决北京水患（主要指漕运、农业灌
溉）时，都会在“二龙”上做文章。
史料显示，新中国在1950年至1958年间，曾五次扩界，市域由700多平方公里扩至
16000平方公里。一位熟悉北京水务的专家回忆称，扩界的一个重要原因就是要将永定
河和潮白河划入北京市境内。
永定河是北京的母亲河，也是海河五大河中最大的一条河流。这条上世纪五六十年
代依然有年径流量20余亿立方米的季节性河流，在久远的历史长河中一再改道。其故道
曾流经现今北京中心城区多个地方。北京小平原的形成也赖其功。
潮白河也是海河五河之一，历史上年径流量达10多亿立方米。
1951年，永定河上，位于河北怀来境内的官厅水库开建。这是新中国第一座水库，
设计总库容达41.6亿立方米。1954年前后，官厅水库建成。
1960年，密云水库在潮白河上建成，库容高达43.6亿立方米。至此，北京用两座水
库锁住“二龙”。
随后数十年，“二龙”之水通过永定河引水渠、京密引水渠，汩汩流向北京。当时
多数水利界人士都以为，“二龙”进京后，京城再无缺水之忧。
但事实上，北京水危机远未结束，甚至才刚刚开始。
竭泽官厅、密云
随着北京成为政治、经济中心，两库之水很快跟不上需要，而永定河和潮白河则付出了
断流的代价
然而，就在两座水库兴建的同时，北京城开始向工业化的方向发展。上世纪50年代
末，在前苏联援助下，北京工业快速发展，朝外棉纺区、东南郊机械化工区、酒仙桥电
子工业区等先后兴起。之后数十年，北京得首都之利，众多工业央企和相对优质的工业
企业纷纷落户。北京不仅成为中国的政治、文化中心，也成了全国经济中心。时至今日
，北京依然是北方惟一的经济中心。
以今日的眼光看，在北京这样的缺水之地建都，应当预见到北京不能上马耗水工业
，并应该考虑如何应对大量涌入的人口。在后来的发展中，这两者都被现实所验证。不
仅如此，上世纪70年代，在“抓革命促生产”风潮之下，北京还在郊区推行农业大发展
，甚至一度种植耗水作物水稻。
如此铺张之下，“二龙”之水很快就供不上北京城的需要。1980年、1981年，北京
连续干旱，地表水衰减严重，官厅、密云两水库来水量也大为下降。
一位北京水务专家回忆说，1981年，国务院曾召开京津用水紧急会议，相邻省份和
相关部委参加会议。会议决定，密云水库此后将不再为天津、河北供水，专供北京。
而北京自身，在之后的20年中，用水策略被迫改为“保生活、压工业、弃农业”。
上述措施，此后十几年间起到至关重要作用。两大水库蓄水有所增加，1994年密云水库
一度蓄水至30多亿立方米。
进入上个世纪80年代后，随着改革开放深入，中国北方各省工业、农业耗水日渐增
加，加之北方地下水过度采掘，永定河、潮白河的年入库水量逐年递减。官厅水库上世
纪五六十年代还有十几亿立方米的年来水量，至世纪之交已不足1亿立方米。水少又叠
加污染，该水库于1997年退出北京水源行列。而密云水库至2000年左右，年入库水量由
10多亿立方米降为三四亿立方米。
北京用水告急，国务院被再次惊动。2001年2月7日，时任国务院总理朱镕基主持召
开总理办公会，原则同意水利部和北京市政府提出的《21世纪初期（2001-2005年）首
都水资源可持续利用规划》。朱镕基指出：“解决首都水资源问题非常迫切，应将规划
期由原来的十年缩短为五年。”
在北京水务界，此规划的核心内容被形象地称为“保密云，救官厅”。规划对两库
危机提出的解决办法是，五年内投资221.47亿元，在官厅水库、密云水库上游的河北、
山西等地推行工业、农业节水措施，增加水源林涵养，降低水污染；在北京市也推行类
似措施。
据知情业内人士称，上述投资后来基本完成，但收效不彰。
例如，规划计划在2005年，实现官厅水库正常年份入库3亿立方米水，特枯年份入
库0.6亿立方米以上。但是，财新《新世纪》记者获得的数据显示，从2006年到2009年
，连续四年，官厅水库入库水量均在1亿立方米以下，分别为0.96亿、0.67亿、0.80亿
和0.22亿立方米。而密云水库，规划计划在2005年实现年来水6亿立方米，但近年仅为3
亿立方米上下。
时至今日，两水库再也无法负担北京用水大任。两水库救京之举，却让“二龙”走
向逐渐断流的命运。
国际上通常认为，对一条河流水量的利用，不能超过30%，超过则影响其生态功能
。但北京对“二龙”几乎是“吃干榨尽”。由于潮白河、永定河的断流，加上天津引滦
工程对滦河水的榨取，今日的海河流域的生态基本陷入绝境。污染异常严重，年入海水
量比建国以前少100多亿立方米，在一定程度上使渤海变咸，诱发了渤海生态问题。
超采地下水
北京全市十多年来超采的地下水超过56亿立方米，相当于抽干了2800个颐和园昆明湖。
北京地下水水位已由1999年的平均12米左右，下降到2010年的平均24米左右，至当时已
形成了2650平方公里的沉降区，而现在北京建成区面积才1040平方公里
北京小规模开采地下水始于民国时期。1949年后，官厅、密云两水库一度缓解用水
紧张局面，所以直到1972年遭遇大旱，北京才开始大规模开采地下水。
此后，城区地下水开采与两库地表水利用呈此涨彼消态势。至2000年前后，北京市
共打生活井1万多眼，工业用井近5000眼。知情水务人士回忆说，至上世纪90年代，地
下水已超过地表水，成为北京主要水源。
据2008年北京地勘局《南水北调进京后地下水蓄养战略研究》报告，至当年，地下
水约占北京市用水量的65%。自上个世纪70年代以后，北京市每年地下水开采量维持在
25亿立方米以上，高峰时达到40亿立方米。
《人民日报》2010年12月下旬的一篇报道显示，至当时北京已经连续12年干旱，水
资源紧缺问题更加突出。北京市水务局局长程静说，全市十多年来超采的地下水超过56
亿立方米，相当于抽干了2800个颐和园昆明湖。
受多年连续超采影响，北京地下水水位已由1999年的平均12米左右，下降到2010年
的平均24米左右，至当时已形成了2650平方公里的沉降区。而现在北京建成区面积才
1040平方公里。
除常规的地下采水，自2003年以来，北京还先后在郊区建成至少五个地下应急水源
地。据称，应急水源地的初衷，是保证在2010年“南水北调”工程完成之前，避免超采
地下水、挤占农业和环境用水，缓解北京水资源紧缺。
原本，这些地下应急水源地的水源具有易采难补特性，应遵循“采二停三”原则。
但北京水务局副局长张寿全的一篇论文显示，怀柔应急水源工程于2003年8月30日建成
以来，因为北京持续缺水，在开采两年后并未停采，而是连续供水五年，累计供水5.4
亿立方米后才停采。该论文称：“连续供水五年后，该应急水源已接近极限，浅层地下
水位大幅度下降，一些浅层农业井暂时报废。”
另一个不为人知的事实是，尽管北京市最新规划称，在“十二五”期间才进行岩溶
地下水开发的前期工作，但事实上，2003年北京已借应急供水名义，开采数处岩溶水。
北京水务局潮白河管理处周嵘等人发表于2009年的一篇论文透露：“据不完全统计
，目前全市（岩溶水）的年均开采量已超过2.5亿立方米。”
如果此数据属实，则意味着北京在未完成岩溶水资源勘查评价、未做好工程建设前
期准备时，就开采了理论上年可开采量5亿立方米的一半。
岩溶水是指赋存于可溶性岩层的溶蚀裂隙和洞穴中的地下水，又称喀斯特水。其最
明显特点是分布极不均匀。北京地质勘探部门上世纪末作出结论认为，北京每年有5亿
立方米的岩溶水可开采量。
国内不少水利、环境专家对开发岩溶水持有异见，认为岩溶水并非额外的地下水库
。这些水就像地下河流一样，与地表水、普通地下水是相通的，存在一个自然的水平衡。
他们认为，普通地下水已超采，地表水日益减少，再采岩溶水，易引发“天坑”等
地面塌陷现象。而这些地方均为生态脆弱区，还易导致岩溶水被大面积污染，最终可能
得不偿失。
调水保京
由于长江水一时不能进京，为保京城水源无虞，北京从2008年以来已至少四次从河北、
山西调水。这些水源地基本得不到北京的水资源补贴，也没有生态补偿金，却必须承担
起保护京城水源供应的重任
种种迹象表明，2000年前后是北京水危机的一道大坎儿。
那一年，从地表水看，官厅水库无水可供，密云水库也不乐观；地下水方面，超采
已出现环境恶果。而北京常住人口更是达到空前1300余万人，且显示超速增长态势。
更加现实的考虑是，北京2008年将举办奥运会。而保证奥运会的安全供水，是当时
压倒一切的政治任务。
2001年初，国务院批准《21世纪初期（2001-2005年）首都水资源可持续利用规划
》后，北京水格局转向对外调水。
几个步骤同时展开：在要求永定河、潮白河上游更少用水支持首都，以及开建应急
水源地之外，2003年底，“南水北调”中线工程全面开工。
与本地挖潜根本不同，“南水北调”中线的开工，意味着北京水源开始进入对外调
水的阶段。
“南水北调”中线工程一度十分激进，计划2008年奥运会之前即向北京供水。但由
于该项工程涉及30多万水源地居民移民工作，格外复杂和困难，最终决策层不得不将中
线水进京时间推后至2014年。
目前，中线工程30多万移民的迁移工作基本结束。这是一场数量仅次于三峡工程的
大移民。在中国移民研究中心主任、河海大学公共管理学院院长施国庆看来，这些移民
在未来数年甚至数十年都将遭受迁移之痛，社会适应或社会融合均较难完成。浅层次是
适应新的气候、新的邻里关系，重构社会网络；深层次则是适应新的土地耕作方式，新
的文化和经济系统。新中国成立后，大中小型水利工程次第展开，共造成1600万上以人
口迁移。而约1000万以上移民生活水平下降，甚至陷于贫困。
中线调水可能造成的生态影响，近十年也一直被环境、水利专家所热议。学者认为
，作为中线源头的汉江在中线调水后，襄樊段水位下降严重，水污染将加重，水生鱼类
可能大幅减少。也有不少学者指出，“南水北调”后或可能导致长江入海口遭受更大程
度的咸潮倒灌，从而影响上海的饮用水质，造成水源危机。
由于“南水北调”水一时不能到达，北京从2008年以来，已至少四次接收了外调水。
为保京城用水，2008年，“南水北调”京石段率先竣工。当年9月，河北省所辖的
岗南、黄壁庄、王快、安格庄四座水库，开始输水进京。四年来，已向北京应急调水近
10亿立方米。
2010年10月，山西、河北两省数个水库，也在上游放水4000万立方米进入官厅水库。
一位水利专家对财新《新世纪》记者表示，事实上，上世纪80年代官厅、密云两水
库专供北京，就可视为河北向北京调水。这些水源地基本得不到北京的水资源补贴，也
没有生态补偿金，却必须承担起保护京城水源供应的重任，只能自身承受经济和生态上
的代价。
2005年8月17日，亚洲开发银行与河北省政府公布《河北省经济发展战略研究》，
使环京津贫困带曝光于世。研究指出，河北省与京津接壤的6个设区市的32个贫困县、
3798个贫困村等地区形成了环京津贫困带，贫困人口达到272.6万。
该研究将贫困带的出现指向京津二市的用水。北京81%的用水、天津93%的用水都来
自河北。作为水源地的河北为保护水资源，只能对工农业生产进行限制，经济发展由此
受到极大制约。
八方找水
北京三大水源“储备军”——海水淡化、岩溶水、北引黄河，如今均已箭在弦上。此外
，北京还在规划第四支未来部队——雨洪水的利用
在计划中，2014年后“南水北调”水会进京担当供水主力。但北京并不放心。北京
三大水源“储备军”——海水淡化、岩溶水、北引黄河，如今均已箭在弦上。
2011年10月10日，位于河北省曹妃甸的海水淡化工程——曹妃甸北控阿科凌5万吨/
日海水淡化项目竣工投产。出席仪式的有国家发改委副主任解振华、河北省副省长张杰
辉，还有北京市委常委、常务副市长吉林。
次日《北京日报》报道称，吉林对项目竣工表示热烈祝贺。他说，北京市将与河北
省密切合作，积极推动淡化海水进京，为北京水资源持续利用提供保障。这是迄今北京
对海水进京最为明确的表态。在此之前2010年北京水务局相关文件中，曾提及将海水淡
化作为战略水源。
前述接近北京市水务局高层的人士分析称，北京肯定会上马海水淡化项目，而且未
来海水淡化会成为主力水源之一。原因是“南水北调”调水距离太远，付出的水代价远
高于100多公里外的海水淡化项目。
据介绍，海水进京之所以迟迟未实施，全因目前条件远未成熟。一则北京居民对渤
海污染状况有所担忧；二则海水淡化技术在国际上虽成熟，但引入国内还需检验；三则
除需要铺设近200公里海水输京管道，目前的北京自来水供水管网对淡化海水也可能“
水土不服”。
第二支“储备军”岩溶水方面，北京已开发可采水量的一半2.5亿立方米，目前开
始盯着另一半。据了解，该方面工作正在“紧锣密鼓”进行。
第三支“储备军”则是北引黄河水。北京市水务局近年多次对外表示，正在筹划实
施引黄工程，即从黄河的山西万家寨枢纽调水进桑干河，最终到达官厅水库。设计调水
规模可能达每年3亿立方米。
在三支“储备军”之外，北京还在规划第四支未来部队——雨洪水。在《北京市“
十二五”时期重大基础设施发展规划》中，特意提到雨洪利用：“把雨洪综合利用纳入
城市建设的各个领域。‘十二五’时期要规划建设地下蓄水池，推广透水铺装，建设低
洼草坪绿地，建设下沉式绿地及雨洪蓄滞区，利用砂石坑建设雨洪滞蓄区，把水留在地
下，留在绿地，留在坑塘……大幅提高雨水的集蓄利用水平。”
当然，北京还对“南水北调”二期工程寄予厚望，其市内配套水库、水厂等设施，
将在2020年前，具备每年接纳14亿立方米汉江水的能力（即二期新增4亿立方米水）。
多位水务专家用“上天（雨洪）、入地、南调、北引、出海，外加自产”，来打趣
北京的未来水战略。
僵局待解
2011年11月，“逐步建立以水控制居住人口规模的制度”的表述，正式进入《北京市“
十二五”时期重大基础设施发展规划》，即以包括水、交通在内的环境资源承载力，确
定城市规模
北京之所以不遗余力、付出巨大代价八方找水，根本原因是自身严重缺水。
“自己没水，虽然长途调来的水可能够了，但总觉得不安全，不保险，担心万一出
现各种事。最终挟着首都政治优势，上各种各样的找水项目。”前述接近北京市水务局
高层的人士说。
环保部南京环境科学研究所所长、中国环科院生态研究所前所长高吉喜，在接受财
新《新世纪》记者采访时认为，北京虽然独创了地表水、地下水、再生水、过境水、雨
洪水和外调水六水联调模式，充分挖掘了各种供水潜力，但从长远角度讲，“南水北调
”、北引黄河和海水淡化等外源性输水工程存在不确定因素。北京供水还是得尽量“自
力更生”。
高吉喜认为，北京自身首先要节水。虽然北京万元GDP耗水量由2001年的104.9立方
米下降到2010年的29.4立方米，用水效率国内领先，但最缺水的北京就应该匹配最严格
的用水制度。
中国水利水电科学研究院副总工程师程晓陶认为，北京有作为首都的政治地位，为
保证其供水而从外地调水，很多地方不愿意也得服从。这导致北京虽然缺水，北京人却
没尝到过一些中小城市每天限时供水的苦处，没有水荒的感受，用起水来大手大脚。北
京各种调水工程用的多是公共财政的钱，用水者没有分摊，就不会特别珍惜。
除建议使用经济手段，如提高水价，程晓陶认为还应通过教育、立法等手段来规范
用水者的行为。“在澳大利亚，大旱的时候如果洗车不是在绿地上洗，邻居看见了就可
以去告你，因为这样是违法的。”
高吉喜还建议，北京应该建立首都大水源涵养区，通过生态的方法让永定河、潮白
河以及北京地下水恢复水量，增强北京自身供水能力。
他的理论依据是，北京近年通过对周边郊区造林绿化，使市辖区内每平方公里的水
源涵养量达到了22.49万立方米，为辖区外的2.1倍。如果北京对上游河北、山西、内蒙
古等地也进行同样的水源涵养，整个上游流域的水源涵养能力就可增加到143.32亿立方
米。即使保守一些，这些地区能达到北京效果的三分之二，也可把水源涵养能力提高到
95.55亿立方米。果真如此，这些新增水尽管不会完全流至北京，但会在河流水量和地
下水补充方面显示出巨大效果。
高吉喜认为，北京在过去十几年间，已为“稻改旱”等项目对河北部分地区进行少
量补偿。如果真的正式搞大水源涵养区，北京未来就要科学测算，更大力度进行补偿。
而多位人口学家为北京开出的药方，是“削城”和“调人”。
时至今日，北京当初利用政治优势发展而成的经济中心地位已基本固化。与长三角
、珠三角有连片的较发达城市群不同，北京在中国北方一城独大，而邻近的从地缘上更
适合作北方经济中心的天津，经济总量远被北京甩下。河北石家庄等城市，经济则更为
落后。此外，北京的央企总部、金融企业总部的地位也仍然稳固。在北方，少有城市能
分担北京的人口。
因此，有人口学家呼吁，北京应剥离相当数量经济职能给周边城市。这样，就可以
通过“削城”以“调人”，北京也可由此跳出调水怪圈。
2011年7月14日上午，在北京市水务改革发展工作大会上，北京市委书记刘淇首次
提出“以水控人”。 2011年11月，“逐步建立以水控制居住人口规模的制度”的表述
，正式进入《北京市“十二五”时期重大基础设施发展规划》。
北京市政协委员、北京“十二五”规划人口问题顾问陆杰华曾向媒体解释称，“
以水控人”意在让水资源示警，让人口数量和水资源、人均用水量“对话”。
北京市人普办常务副主任顾兖州在做客“首都之窗”时指出，将来北京要发展科技
和技术密集型的产业，降低劳动密集型产业的比重。
以包括水、交通在内的环境资源承载力确定城市规模，正是不少发达国家城市所奉
行的。然而，复杂性也许在于，北京的发展从来就不是单纯的经济问题，而是牵涉众多
复杂的政治考虑。在理念与实际操作之间，路途遥远。
财新《新世纪》 2012年第4期 出版日期 2012年01月30日 记者 宫靖
在中国，一个城市正式提出“水资源储备”这个概念，可谓未雨绸缪。
这个城市，正是首都北京。
2011年末，《北京市“十二五”时期重大基础设施发展规划》发布。在这份规划中
，供水系统作为最重大基础设施之一，居于重要位置，而“水保障”“水储备”这两个
概念屡屡被强调。
北京勾画了宏伟的供水蓝图——建成10亿立方米“南水北调”水、10亿立方米再生
水两大稳定水源，以缓减北京水资源紧缺形势。
在水资源保障之外，规划还重申“水资源储备”——北京正式提出这个词是在2011
年初的《北京“十二五”规划》中——与粮食储备、石油储备等公众熟悉的词语不同，
水储备几乎是北京创造出的一个新概念。
由这两份规划清晰可见，北京并不满足于“南水北调”进京，还将开展海水淡化进
京、岩溶水开发，未来还将实施北引黄河工程。原本缺水的北京，在规划中却将成为一
个丰水的北京。
北京缺水由来已久。世界上大国的首都，无不有大江大河作为水源依托，但北京是
个例外；中国历史上其他古都也拥有大江大河，北京又是个例外。
这种例外，让北京付出了沉重的代价。1949年之后，北京已出现多次用水危机。为
北京找水，是每届北京市政府的头等大事，甚至也是国务院大事之一。在一定程度上，
一部现代北京史，就是一部找水史。
北京市水务局副局长潘安君认为，北京是全世界水源供给最复杂、最艰难的大城市
。自2011年5月以来，北京市人均水资源量已降至100立方米以下，不足国际公认的缺水
警戒线人均1000立方米的十分之一，成为中国最“渴”的城市。
近十年间，北京城以规划者难以想像的速度“长大”，常住人口由2000年的1360余
万人飙升至2000万人，且增势不减。一场水源与城市规模的博弈还在继续。
多位受访的资深水利、环境学家认为，这是一场没有尽头的竞赛。真正的问题是，
这种竞赛从一开始就不是正常的：一边是北京利用其首都的政治地位低成本发掘新水源
；另一边是北京脱离水源承载力超常规发展。
北京的水问题为何成为大国之都的头等大事？北京找水格局是如何一步步演进至今
？北京未来能否走出一边找水一边扩城的怪圈？厘清这些问题，关乎北京未来走向。
全新北京水格局
“十二五”期间，北京供水将出现两大新“主力军”：“南水北调”工程供水10亿立方
米、再生水供应10亿立方米。这两大“主力军”将为北京供应至少一半的水。理论上，
北京地下水可以休养生息了
至迟到2015年，北京的供水格局将发生巨大变化。《北京市“十二五”时期重大基
础设施发展规划》，为公众勾勒出一幅全新的北京水格局。
在水保障方面，规划提出：到2014年形成“南水北调”、密云水库、官厅水库以及
地下水、再生水联合调度的多元化水资源保障体系，缓解水资源紧缺形势。
北京市最近五年的年用水总量约为35亿立方米。密云水库只能供给不足6亿立方米
，再生水供4亿至6亿立方米，其余25亿立方米左右主要来自地下水。
一位接近北京水务局高层的水务人士向财新《新世纪》形象地解释说，北京“十二
五”（2011年至2015年）期间，供水将出现两大新“主力军”：第一支是外援——“南
水北调”工程供水10亿立方米；第二支是内援——再生水供应10亿立方米。这两大“主
力军”将为北京供应至少一半的水。
两大“主力军”将极大缓减北京“常规军”——地表水、地下水的压力。两大水库
——官厅水库和密云水库——未来每年可供5亿立方米的水，那么地下水只需供10亿立
方米，每年可以少采10亿至15亿立方米。北京地下水可以休养生息了。
这一新格局有着格外重要的意义。60余年来，北京城看不见的水战争一直在进行。
对地表水竭泽而用，对地下水大规模超采，欠下大笔环境债，时刻面临缺水的尴尬局面。
再生水是指污水经处理后的达标水，一般可用于厕所中水系统、城市绿化以及河流
生态用水等。受缺水现实逼迫，北京于2003年开始建设再生水厂，至2011年再生水利用
量已达6.8亿立方米。未来四年内，北京计划将再生水年利用量扩至10亿立方米。
上述水务人士还透露，“十二五”期间除了两大“主力军”、两支“常规军”，北
京还将打造至少三支“预备军”，即海水淡化、岩溶水开发以及北引黄河工程。
本次规划中的水保障，与上述人士的说法大体一致。规划具体表述为：“结合南水
北调通水，比照粮食安全储备模式，研究建立北京水资源安全储备制度。完善海水淡化
前期工作和岩溶水资源勘查评价，做好工程建设的前期储备。”
虽然未提到北引黄河水，但北京水务局高层近年已多次向外界吹风，称近两年将上
马北引黄河的相关工程，预计每年引水3亿立方米。
在北京供水将迎来新格局的背后，是城市规模与水资源竞赛升级。时间进入2012年
，北京常住人口已突破2000万大关。尽管北京通过外调水和再生水两条途径，新增供水
近20亿立方米，但新增水量也恐将被新增人口所吞噬。北京仍将是一个极端贫水城市。
没有迹象表明北京在未来数年会停止人口大幅增长。近十几年来，北京一直试图控
制人口规模，但目标屡设屡破。2003年，国务院批复《北京城市总体规划（2004-2020
）》，其中明确提出北京2020年人口控制在1800万。北京市政协的一份调研报告认为，
2006年起的四年内，北京人口年均增长54.3万人，70%是流动人口。调研组预测，按这
种态势增长，2020年北京常住人口预计将达2500万人。
北京水真相
北京并不高的水价能维系至今，在一定程度上是北京靠其政治地位，低成本甚至零成本
四处调水的结果
北京是一个缺水的城市。不过，这只是一个概念。现实生活中的北京居民，很少有
缺水的切身感受。
数十年间，北京市民拧开水龙头，很少有不出水的事。从水价看，北京每立方米水
4.6元已为全国最高，但在长三角二线城市宁波、无锡、常州等丰水城市也突破3元的背
景下，北京水价并不算高。几十年来，北京的多数企业也少有被限制用水的经历。
外地人来京，不仅感觉不到北京缺水，还会有北京丰水的错觉。近两年，干涸多年
的东郊潮白河以及西郊永定河，也恢复了荡漾碧波和众多与水相关的景观。以前、中、
后海为代表的数十个城市湖泊，总是水美景秀。
然而，“水北京”仅是一个美丽的假象。很少被官方提及的事实是，北京市内的自
有河流、湖泊，早在上世纪70年代就基本断流、干涸。之所以现在还成为景观，全系外
引水及再生水之功。
比如，以长安街为界，北部的圆明园、颐和园、前中后海等，用的主要是经京密引
水渠调来的密云水库的水，而这个水库的水主要来自河北省；长安街以南的河流、湖泊
，则都是再生水注入造景。如果细算这些景观成本，其造价高得惊人。
北京的母亲河永定河，近几十年来也被吃光榨尽。
上世纪50年代，官厅水库将北京母亲河永定河截断，致使北京石景山区三家店坝址
以下河段长年断流，河道干涸。如今的永定河盛景，是用170余亿元人民币堆起的再生
水人工大型湖泊景观。
北京人对密云水库感情深厚，都知道京城饮三杯水，其中有一杯来自密云水库。但
密云水库之下的潮白河段，数十年间已基本干涸。目前的潮白河水面，是用温榆河调来
的水，在几道橡胶坝间蓄起的景观湖泊。
如今的京城供水，三分之二依赖地下水。一个可悲的事实是，超采地下水数十年后
，北京已处于一个2000多平方公里的地下水大漏斗上，地面沉陷等生态问题随时威胁着
安全。
随着数十年来的不断膨胀，如今的北京已成为一只吸水巨兽。除了依赖官厅水库、
密云水库及超采地下水，北京历年来多次从河北、山西调水；当下正在实施的“南水北
调”工程，也让湖北、河南两省付出沉重的经济和生态代价。
未来，北京还要实施引黄工程。而黄河早已不堪重负，若不是人工调节，早已成为
断流之河。
此外，北京还打算开展海水淡化项目。这在巨大工程代价之外，还会引发渤海海水
咸化等生态问题。
由此可见，北京并不高的水价能维系至今，在一定程度上是北京靠其政治地位，低
成本甚至零成本四处调水的结果。
水荒初成
在历史上，北京城自有水源每年水量仅数千万立方米，对于古代不足百万的京城人口来
说，勉强够用。1949年之后，随着人口的膨胀，缺水与新都建立如影随形
放眼全球，大城市都依托大型河流而发展。如巴黎有塞纳河，伦敦有泰晤士河，首
尔有汉江。中国历史上的其他五大古都，也有自己的大型河流，如西安有渭河；南京有
长江；杭州有钱塘江；洛阳、开封也分别有洛水和黄河。
1949年，新中国将北京确定为首都。当时的北京区域，只有长河、莲花河、清河、
坝河等小型河流，全年地表水总量仅为5000万立方米左右。1975年左右，随着北京地下
水的开采，北京的地表径流基本断流。
当初没有想到，就是这样一个地方，却要在几十年之后向它的居民每年供水近40亿
立方米。
事实上，北京虽有3000余年的建城史，但直至最近1000年内的公元1153年，才第一
次有了像样的发展。是年，中国北方游牧民族在这里建立金朝，号为中都。水利学者和
历史地理学者研究发现，相比西安、南京等古都，历史上北京城市发展缓慢的根本原因
，是水源短缺。
中国著名历史地理学家侯仁之指出，北京其实也是逐水而建的城市。金中都建于今
日北京南城莲花池以东，依傍永定河支流莲花河。1260年，元朝在北京建大都，是依托
北部的高梁河。明清两朝，均建于高梁河区域。
莲花河是永定河支流，由于永定河改道北京西郊，至元朝时水流已较弱。高梁河是
潮白河支流，后经人工开挖，北京西北海淀台地上的玉泉诸水也汇入该流。因此，在历
史上，高梁河是北京城最重要的自有水源，但其每年水量仅有数千万立方米。虽然细小
，对于古代不足百万的京城人口来说，勉强够用。
千年历史过眼烟云，河流湖泊亘古不变。1949年后的都城，就在这样一个缺水地带
铺展开来。对于新中国来说，流淌了数千年的这点北京地表水，只够维持城市景观和少
量饮用水。
历史学者研究发现，清朝末年，北京仅有人口72.8万人左右；1949年新中国成立时
，北京人口发展至156万人左右。建都之后，短短数年之内，北京人口便骤然增至数百
万。至1958年，北京人口已达660万人。缺水与新都建立如影随形。
随着新中国首都建设展开，至上世纪70年代，北京人口更达八九百万之众，比清末
人口增了10多倍。上世纪60年代和70年代，北京多次发生大旱，其中1972年大旱后开始
大采地下水作饮用水源。
1975年前后，北京原先的地表径流基本断流，众多湖泊日渐干涸。为北京增水迫在
眉睫。
京城东西“二龙”——西郊的永定河、东郊的潮白河，刚一建国就被确定为北京新
水源。这是顺理成章的选择。历史上，多个朝代在解决北京水患（主要指漕运、农业灌
溉）时，都会在“二龙”上做文章。
史料显示，新中国在1950年至1958年间，曾五次扩界，市域由700多平方公里扩至
16000平方公里。一位熟悉北京水务的专家回忆称，扩界的一个重要原因就是要将永定
河和潮白河划入北京市境内。
永定河是北京的母亲河，也是海河五大河中最大的一条河流。这条上世纪五六十年
代依然有年径流量20余亿立方米的季节性河流，在久远的历史长河中一再改道。其故道
曾流经现今北京中心城区多个地方。北京小平原的形成也赖其功。
潮白河也是海河五河之一，历史上年径流量达10多亿立方米。
1951年，永定河上，位于河北怀来境内的官厅水库开建。这是新中国第一座水库，
设计总库容达41.6亿立方米。1954年前后，官厅水库建成。
1960年，密云水库在潮白河上建成，库容高达43.6亿立方米。至此，北京用两座水
库锁住“二龙”。
随后数十年，“二龙”之水通过永定河引水渠、京密引水渠，汩汩流向北京。当时
多数水利界人士都以为，“二龙”进京后，京城再无缺水之忧。
但事实上，北京水危机远未结束，甚至才刚刚开始。
竭泽官厅、密云
随着北京成为政治、经济中心，两库之水很快跟不上需要，而永定河和潮白河则付出了
断流的代价
然而，就在两座水库兴建的同时，北京城开始向工业化的方向发展。上世纪50年代
末，在前苏联援助下，北京工业快速发展，朝外棉纺区、东南郊机械化工区、酒仙桥电
子工业区等先后兴起。之后数十年，北京得首都之利，众多工业央企和相对优质的工业
企业纷纷落户。北京不仅成为中国的政治、文化中心，也成了全国经济中心。时至今日
，北京依然是北方惟一的经济中心。
以今日的眼光看，在北京这样的缺水之地建都，应当预见到北京不能上马耗水工业
，并应该考虑如何应对大量涌入的人口。在后来的发展中，这两者都被现实所验证。不
仅如此，上世纪70年代，在“抓革命促生产”风潮之下，北京还在郊区推行农业大发展
，甚至一度种植耗水作物水稻。
如此铺张之下，“二龙”之水很快就供不上北京城的需要。1980年、1981年，北京
连续干旱，地表水衰减严重，官厅、密云两水库来水量也大为下降。
一位北京水务专家回忆说，1981年，国务院曾召开京津用水紧急会议，相邻省份和
相关部委参加会议。会议决定，密云水库此后将不再为天津、河北供水，专供北京。
而北京自身，在之后的20年中，用水策略被迫改为“保生活、压工业、弃农业”。
上述措施，此后十几年间起到至关重要作用。两大水库蓄水有所增加，1994年密云水库
一度蓄水至30多亿立方米。
进入上个世纪80年代后，随着改革开放深入，中国北方各省工业、农业耗水日渐增
加，加之北方地下水过度采掘，永定河、潮白河的年入库水量逐年递减。官厅水库上世
纪五六十年代还有十几亿立方米的年来水量，至世纪之交已不足1亿立方米。水少又叠
加污染，该水库于1997年退出北京水源行列。而密云水库至2000年左右，年入库水量由
10多亿立方米降为三四亿立方米。
北京用水告急，国务院被再次惊动。2001年2月7日，时任国务院总理朱镕基主持召
开总理办公会，原则同意水利部和北京市政府提出的《21世纪初期（2001-2005年）首
都水资源可持续利用规划》。朱镕基指出：“解决首都水资源问题非常迫切，应将规划
期由原来的十年缩短为五年。”
在北京水务界，此规划的核心内容被形象地称为“保密云，救官厅”。规划对两库
危机提出的解决办法是，五年内投资221.47亿元，在官厅水库、密云水库上游的河北、
山西等地推行工业、农业节水措施，增加水源林涵养，降低水污染；在北京市也推行类
似措施。
据知情业内人士称，上述投资后来基本完成，但收效不彰。
例如，规划计划在2005年，实现官厅水库正常年份入库3亿立方米水，特枯年份入
库0.6亿立方米以上。但是，财新《新世纪》记者获得的数据显示，从2006年到2009年
，连续四年，官厅水库入库水量均在1亿立方米以下，分别为0.96亿、0.67亿、0.80亿
和0.22亿立方米。而密云水库，规划计划在2005年实现年来水6亿立方米，但近年仅为3
亿立方米上下。
时至今日，两水库再也无法负担北京用水大任。两水库救京之举，却让“二龙”走
向逐渐断流的命运。
国际上通常认为，对一条河流水量的利用，不能超过30%，超过则影响其生态功能
。但北京对“二龙”几乎是“吃干榨尽”。由于潮白河、永定河的断流，加上天津引滦
工程对滦河水的榨取，今日的海河流域的生态基本陷入绝境。污染异常严重，年入海水
量比建国以前少100多亿立方米，在一定程度上使渤海变咸，诱发了渤海生态问题。
超采地下水
北京全市十多年来超采的地下水超过56亿立方米，相当于抽干了2800个颐和园昆明湖。
北京地下水水位已由1999年的平均12米左右，下降到2010年的平均24米左右，至当时已
形成了2650平方公里的沉降区，而现在北京建成区面积才1040平方公里
北京小规模开采地下水始于民国时期。1949年后，官厅、密云两水库一度缓解用水
紧张局面，所以直到1972年遭遇大旱，北京才开始大规模开采地下水。
此后，城区地下水开采与两库地表水利用呈此涨彼消态势。至2000年前后，北京市
共打生活井1万多眼，工业用井近5000眼。知情水务人士回忆说，至上世纪90年代，地
下水已超过地表水，成为北京主要水源。
据2008年北京地勘局《南水北调进京后地下水蓄养战略研究》报告，至当年，地下
水约占北京市用水量的65%。自上个世纪70年代以后，北京市每年地下水开采量维持在
25亿立方米以上，高峰时达到40亿立方米。
《人民日报》2010年12月下旬的一篇报道显示，至当时北京已经连续12年干旱，水
资源紧缺问题更加突出。北京市水务局局长程静说，全市十多年来超采的地下水超过56
亿立方米，相当于抽干了2800个颐和园昆明湖。
受多年连续超采影响，北京地下水水位已由1999年的平均12米左右，下降到2010年
的平均24米左右，至当时已形成了2650平方公里的沉降区。而现在北京建成区面积才
1040平方公里。
除常规的地下采水，自2003年以来，北京还先后在郊区建成至少五个地下应急水源
地。据称，应急水源地的初衷，是保证在2010年“南水北调”工程完成之前，避免超采
地下水、挤占农业和环境用水，缓解北京水资源紧缺。
原本，这些地下应急水源地的水源具有易采难补特性，应遵循“采二停三”原则。
但北京水务局副局长张寿全的一篇论文显示，怀柔应急水源工程于2003年8月30日建成
以来，因为北京持续缺水，在开采两年后并未停采，而是连续供水五年，累计供水5.4
亿立方米后才停采。该论文称：“连续供水五年后，该应急水源已接近极限，浅层地下
水位大幅度下降，一些浅层农业井暂时报废。”
另一个不为人知的事实是，尽管北京市最新规划称，在“十二五”期间才进行岩溶
地下水开发的前期工作，但事实上，2003年北京已借应急供水名义，开采数处岩溶水。
北京水务局潮白河管理处周嵘等人发表于2009年的一篇论文透露：“据不完全统计
，目前全市（岩溶水）的年均开采量已超过2.5亿立方米。”
如果此数据属实，则意味着北京在未完成岩溶水资源勘查评价、未做好工程建设前
期准备时，就开采了理论上年可开采量5亿立方米的一半。
岩溶水是指赋存于可溶性岩层的溶蚀裂隙和洞穴中的地下水，又称喀斯特水。其最
明显特点是分布极不均匀。北京地质勘探部门上世纪末作出结论认为，北京每年有5亿
立方米的岩溶水可开采量。
国内不少水利、环境专家对开发岩溶水持有异见，认为岩溶水并非额外的地下水库
。这些水就像地下河流一样，与地表水、普通地下水是相通的，存在一个自然的水平衡。
他们认为，普通地下水已超采，地表水日益减少，再采岩溶水，易引发“天坑”等
地面塌陷现象。而这些地方均为生态脆弱区，还易导致岩溶水被大面积污染，最终可能
得不偿失。
调水保京
由于长江水一时不能进京，为保京城水源无虞，北京从2008年以来已至少四次从河北、
山西调水。这些水源地基本得不到北京的水资源补贴，也没有生态补偿金，却必须承担
起保护京城水源供应的重任
种种迹象表明，2000年前后是北京水危机的一道大坎儿。
那一年，从地表水看，官厅水库无水可供，密云水库也不乐观；地下水方面，超采
已出现环境恶果。而北京常住人口更是达到空前1300余万人，且显示超速增长态势。
更加现实的考虑是，北京2008年将举办奥运会。而保证奥运会的安全供水，是当时
压倒一切的政治任务。
2001年初，国务院批准《21世纪初期（2001-2005年）首都水资源可持续利用规划
》后，北京水格局转向对外调水。
几个步骤同时展开：在要求永定河、潮白河上游更少用水支持首都，以及开建应急
水源地之外，2003年底，“南水北调”中线工程全面开工。
与本地挖潜根本不同，“南水北调”中线的开工，意味着北京水源开始进入对外调
水的阶段。
“南水北调”中线工程一度十分激进，计划2008年奥运会之前即向北京供水。但由
于该项工程涉及30多万水源地居民移民工作，格外复杂和困难，最终决策层不得不将中
线水进京时间推后至2014年。
目前，中线工程30多万移民的迁移工作基本结束。这是一场数量仅次于三峡工程的
大移民。在中国移民研究中心主任、河海大学公共管理学院院长施国庆看来，这些移民
在未来数年甚至数十年都将遭受迁移之痛，社会适应或社会融合均较难完成。浅层次是
适应新的气候、新的邻里关系，重构社会网络；深层次则是适应新的土地耕作方式，新
的文化和经济系统。新中国成立后，大中小型水利工程次第展开，共造成1600万上以人
口迁移。而约1000万以上移民生活水平下降，甚至陷于贫困。
中线调水可能造成的生态影响，近十年也一直被环境、水利专家所热议。学者认为
，作为中线源头的汉江在中线调水后，襄樊段水位下降严重，水污染将加重，水生鱼类
可能大幅减少。也有不少学者指出，“南水北调”后或可能导致长江入海口遭受更大程
度的咸潮倒灌，从而影响上海的饮用水质，造成水源危机。
由于“南水北调”水一时不能到达，北京从2008年以来，已至少四次接收了外调水。
为保京城用水，2008年，“南水北调”京石段率先竣工。当年9月，河北省所辖的
岗南、黄壁庄、王快、安格庄四座水库，开始输水进京。四年来，已向北京应急调水近
10亿立方米。
2010年10月，山西、河北两省数个水库，也在上游放水4000万立方米进入官厅水库。
一位水利专家对财新《新世纪》记者表示，事实上，上世纪80年代官厅、密云两水
库专供北京，就可视为河北向北京调水。这些水源地基本得不到北京的水资源补贴，也
没有生态补偿金，却必须承担起保护京城水源供应的重任，只能自身承受经济和生态上
的代价。
2005年8月17日，亚洲开发银行与河北省政府公布《河北省经济发展战略研究》，
使环京津贫困带曝光于世。研究指出，河北省与京津接壤的6个设区市的32个贫困县、
3798个贫困村等地区形成了环京津贫困带，贫困人口达到272.6万。
该研究将贫困带的出现指向京津二市的用水。北京81%的用水、天津93%的用水都来
自河北。作为水源地的河北为保护水资源，只能对工农业生产进行限制，经济发展由此
受到极大制约。
八方找水
北京三大水源“储备军”——海水淡化、岩溶水、北引黄河，如今均已箭在弦上。此外
，北京还在规划第四支未来部队——雨洪水的利用
在计划中，2014年后“南水北调”水会进京担当供水主力。但北京并不放心。北京
三大水源“储备军”——海水淡化、岩溶水、北引黄河，如今均已箭在弦上。
2011年10月10日，位于河北省曹妃甸的海水淡化工程——曹妃甸北控阿科凌5万吨/
日海水淡化项目竣工投产。出席仪式的有国家发改委副主任解振华、河北省副省长张杰
辉，还有北京市委常委、常务副市长吉林。
次日《北京日报》报道称，吉林对项目竣工表示热烈祝贺。他说，北京市将与河北
省密切合作，积极推动淡化海水进京，为北京水资源持续利用提供保障。这是迄今北京
对海水进京最为明确的表态。在此之前2010年北京水务局相关文件中，曾提及将海水淡
化作为战略水源。
前述接近北京市水务局高层的人士分析称，北京肯定会上马海水淡化项目，而且未
来海水淡化会成为主力水源之一。原因是“南水北调”调水距离太远，付出的水代价远
高于100多公里外的海水淡化项目。
据介绍，海水进京之所以迟迟未实施，全因目前条件远未成熟。一则北京居民对渤
海污染状况有所担忧；二则海水淡化技术在国际上虽成熟，但引入国内还需检验；三则
除需要铺设近200公里海水输京管道，目前的北京自来水供水管网对淡化海水也可能“
水土不服”。
第二支“储备军”岩溶水方面，北京已开发可采水量的一半2.5亿立方米，目前开
始盯着另一半。据了解，该方面工作正在“紧锣密鼓”进行。
第三支“储备军”则是北引黄河水。北京市水务局近年多次对外表示，正在筹划实
施引黄工程，即从黄河的山西万家寨枢纽调水进桑干河，最终到达官厅水库。设计调水
规模可能达每年3亿立方米。
在三支“储备军”之外，北京还在规划第四支未来部队——雨洪水。在《北京市“
十二五”时期重大基础设施发展规划》中，特意提到雨洪利用：“把雨洪综合利用纳入
城市建设的各个领域。‘十二五’时期要规划建设地下蓄水池，推广透水铺装，建设低
洼草坪绿地，建设下沉式绿地及雨洪蓄滞区，利用砂石坑建设雨洪滞蓄区，把水留在地
下，留在绿地，留在坑塘……大幅提高雨水的集蓄利用水平。”
当然，北京还对“南水北调”二期工程寄予厚望，其市内配套水库、水厂等设施，
将在2020年前，具备每年接纳14亿立方米汉江水的能力（即二期新增4亿立方米水）。
多位水务专家用“上天（雨洪）、入地、南调、北引、出海，外加自产”，来打趣
北京的未来水战略。
僵局待解
2011年11月，“逐步建立以水控制居住人口规模的制度”的表述，正式进入《北京市“
十二五”时期重大基础设施发展规划》，即以包括水、交通在内的环境资源承载力，确
定城市规模
北京之所以不遗余力、付出巨大代价八方找水，根本原因是自身严重缺水。
“自己没水，虽然长途调来的水可能够了，但总觉得不安全，不保险，担心万一出
现各种事。最终挟着首都政治优势，上各种各样的找水项目。”前述接近北京市水务局
高层的人士说。
环保部南京环境科学研究所所长、中国环科院生态研究所前所长高吉喜，在接受财
新《新世纪》记者采访时认为，北京虽然独创了地表水、地下水、再生水、过境水、雨
洪水和外调水六水联调模式，充分挖掘了各种供水潜力，但从长远角度讲，“南水北调
”、北引黄河和海水淡化等外源性输水工程存在不确定因素。北京供水还是得尽量“自
力更生”。
高吉喜认为，北京自身首先要节水。虽然北京万元GDP耗水量由2001年的104.9立方
米下降到2010年的29.4立方米，用水效率国内领先，但最缺水的北京就应该匹配最严格
的用水制度。
中国水利水电科学研究院副总工程师程晓陶认为，北京有作为首都的政治地位，为
保证其供水而从外地调水，很多地方不愿意也得服从。这导致北京虽然缺水，北京人却
没尝到过一些中小城市每天限时供水的苦处，没有水荒的感受，用起水来大手大脚。北
京各种调水工程用的多是公共财政的钱，用水者没有分摊，就不会特别珍惜。
除建议使用经济手段，如提高水价，程晓陶认为还应通过教育、立法等手段来规范
用水者的行为。“在澳大利亚，大旱的时候如果洗车不是在绿地上洗，邻居看见了就可
以去告你，因为这样是违法的。”
高吉喜还建议，北京应该建立首都大水源涵养区，通过生态的方法让永定河、潮白
河以及北京地下水恢复水量，增强北京自身供水能力。
他的理论依据是，北京近年通过对周边郊区造林绿化，使市辖区内每平方公里的水
源涵养量达到了22.49万立方米，为辖区外的2.1倍。如果北京对上游河北、山西、内蒙
古等地也进行同样的水源涵养，整个上游流域的水源涵养能力就可增加到143.32亿立方
米。即使保守一些，这些地区能达到北京效果的三分之二，也可把水源涵养能力提高到
95.55亿立方米。果真如此，这些新增水尽管不会完全流至北京，但会在河流水量和地
下水补充方面显示出巨大效果。
高吉喜认为，北京在过去十几年间，已为“稻改旱”等项目对河北部分地区进行少
量补偿。如果真的正式搞大水源涵养区，北京未来就要科学测算，更大力度进行补偿。
而多位人口学家为北京开出的药方，是“削城”和“调人”。
时至今日，北京当初利用政治优势发展而成的经济中心地位已基本固化。与长三角
、珠三角有连片的较发达城市群不同，北京在中国北方一城独大，而邻近的从地缘上更
适合作北方经济中心的天津，经济总量远被北京甩下。河北石家庄等城市，经济则更为
落后。此外，北京的央企总部、金融企业总部的地位也仍然稳固。在北方，少有城市能
分担北京的人口。
因此，有人口学家呼吁，北京应剥离相当数量经济职能给周边城市。这样，就可以
通过“削城”以“调人”，北京也可由此跳出调水怪圈。
2011年7月14日上午，在北京市水务改革发展工作大会上，北京市委书记刘淇首次
提出“以水控人”。 2011年11月，“逐步建立以水控制居住人口规模的制度”的表述
，正式进入《北京市“十二五”时期重大基础设施发展规划》。
北京市政协委员、北京“十二五”规划人口问题顾问陆杰华曾向媒体解释称，“
以水控人”意在让水资源示警，让人口数量和水资源、人均用水量“对话”。
北京市人普办常务副主任顾兖州在做客“首都之窗”时指出，将来北京要发展科技
和技术密集型的产业，降低劳动密集型产业的比重。
以包括水、交通在内的环境资源承载力确定城市规模，正是不少发达国家城市所奉
行的。然而，复杂性也许在于，北京的发展从来就不是单纯的经济问题，而是牵涉众多
复杂的政治考虑。在理念与实际操作之间，路途遥远。