这项投入5700亿，持续25年的生态工程，效果到底如何？

“退耕还林”这个词大家都不陌生，其全称是退耕还林还草工程。作为一项重要的生态修复工程，退耕还林还草始于1999年，如今已经实施了20多个年头，涉及25个省和新疆生产建设兵团[1]。

据国家林草局2023年发布的数据，1999年以来，中央累计投入退耕还林还草工程5700多亿元[2]，是林草重点生态工程中投入最大的项目，这笔投入相当于2022年中央为公共服务、公共安全和粮油物资储备花的钱的总数[3]。

一个生态工程，执行期为什么长达20多年？在全球气候变化的大背景下，我们又该如何评估生态工程人为干预措施的实际效果？

1998特大洪水之后，退耕还林还草被正式提上日程

退耕还林还草的想法，早在1984年就有，但鉴于当时粮食紧缺，并没有立即实施。

我国是农业大国，在长期人口增长的压力下，大面积毁林开荒导致土壤侵蚀量增加，水土流失严重。此外，山地丘陵土地耕种率增加，耕种坡度越来越陡。90年代的第一次土地资源调查显示，全国19.5亿亩耕地中，坡耕地很多，其中15-25度坡耕地1.87亿亩，25度以上坡耕地9105万亩，主要分布在西部地区。当时的水土流失面积达到了367万平方公里，超过国土面积的1/3[4]。

水土流失也会与自然灾害叠加，带来严重次生灾害，在1998年几条主要江河干支流发生特大洪水之后，退耕还林还草被正式提上政策日程。1999年国务院提出了相应的政策措施，希望通过退耕还林还草改善和保护生态环境。

简单来说，退耕还林还草工程要求农牧民在不适宜耕种的耕地上改种林木，在此基础上给予粮食、种苗造林费和生活现金费补助，推动环境生态修复。初期补助金额根据区域有所区别，补助年限根据还林草种类也有不同：退耕还生态林补助8年、还经济林补助5年、还草补助2年[5]。补助金额在后续新政策推出后做了调整，补助期限也周期性延长。

永续全球环境研究所（GEI）生态保护与社区发展项目主任彭奎对《知识分子》说：退耕还林还草是分阶段发展起来的，早期的政策注重退耕面积，提得更多的是“还林”，也更注重种树的数量。在地方上，原来经济林、单一林种比较多，但树种适不适合当地、成活率等问题也逐步显现；到后期开始强调“还林还草”，更加注重林木质量，植被覆盖度、生物多样性等，有些地区不一定适合造林，也开始因地制宜提出还草指标。更加重视造林的质量，也开始关注退耕还林和产业经济发展如何链接起来，像是经济林的收益和野生动植物生态修复等问题都在发展中被逐步重视起来。

总结退耕还林20余年，发展历程可以大致分为几个阶段：

试点时期：退耕还林的试点首先在四川、陕西、甘肃3省开展，2000年从三省扩大到17个省(区、市)。2001年实施西部大开发战略被列入了第十个五年计划纲要[6]，而退耕还林还草工程被当作大开发过程中，改善西部地区生态环境的重要内容开始推广实施，在中西部地区20个省(区、市)开展[7]。试点三年，总共完成试点任务3455.1万亩，其中退耕地还林还草1809.1万亩、宜林荒山荒地造林1646万亩[8]。

全面实施时期：2002年退耕还林还草工程全面启动，由中西部地区扩大到有坡耕地需要退耕的25个省(区、市)，相关要求也逐步细化。2002年发布的《退耕还林条例》中规定了需要优先规划退耕的耕地种类，并要求各级政府每年制定退耕规划，对退耕范围、生态林和经济林比例等提出具体目标[9]。2002-2006年期间，完成任务面积达到3.3亿亩，其中退耕地还林还草1.21亿亩、宜林荒山荒地造林1.89亿亩、封山育林0.2亿亩[10]。

成果巩固时期：在前一阶段的大规模退耕之后，2007年“十一五”初期，国务院调整了退耕还林规划[11]，为了确保全国耕地不少于18亿亩，减少了退耕任务，林木种植的任务主要以宜林荒山造林和封山育林形式进行。退耕还林政策也逐渐与农村经济转型和可持续发展相结合，政府鼓励农民从传统农业转向现代农业，推动农村基本口粮田和能源建设，促进农村旅游、生态农业等新兴产业发展，并配合生态移民，改善了农民生活水平，巩固之前的退耕地还林成果。在“十一五”期间，退耕还林的各类补助预算达到了1377亿元[12]，基本相当于2005年林业的总产值[13]。

2014年新一轮退耕地还林还草开始，主要针对重点生态脆弱区和重要生态区位，重点治理25度以上坡耕地[14]。至今，2022年新发布的通知仍以继续巩固已有成果为主[15]，加强退耕地块的信息化精细化管理，延长补助期并将符合条件的地块纳入生态效益补偿机制等。退耕还林还草工程也在发展中被纳入了更广泛的政策框架，与一系列生态工程协同，共同为水土保持、荒漠化防治、生物多样性保护、低碳经济等绿色发展目标服务。

资料来源[16-19]

双重压力下，退耕还林工程的困境

退耕还林还草作为一项生态修复工程，实施过程理应遵循生态优先、经济效益次要的原则。但真正落到实际执行层面，要保证生态修复效果可持续，还需要在执行期间和之后，确保退耕农牧民的收入不减。尤其在贫困地区，实施退耕还林还草工程面临生态环境保护和经济可持续发展的双重压力。

退耕地域覆盖全国25个省以及新疆生产建设兵团，涉及到4100万农户，1.58亿农牧民[20]，如何避免一刀切，因地制宜地推进工程落地，在退耕完成之后又如何继续维持已经还林还草的土地，都是实际执行层面的挑战。总结来看，在退耕还林还草政策执行过程中主要有几类矛盾：退耕面积要求和耕地的界定，还林还是还草及植被树种选择，生态林还是经济林与农民的长期经济收益之间的矛盾。

耕地界定和退耕面积：退耕还林面积和种植覆盖率，作为退耕还林政策的两项硬性指标，会直接影响政府工作人员的绩效考核[21]。

因此在实际执行中，一些地方政府注重硬性指标的完成，为追求单一的退耕面积指标，也有花样百出的实际执行问题发生：有些地区重栽轻管，出现树苗有人栽、无人管的情况，导致树苗栽种后成活率低[22]；有些地区曾出现规定面积之外更多的退耕，超额完成任务；有些地方用行政命令，要求一律种植某一树种，甚至把价格昂贵的观赏花木也搬上了山[23]；有些地区为了退耕面积达标，退耕了本来不在政策范围内的缓坡地等地块；另有少数地区，为了退耕面积砍伐现有林木，人为造出退耕地；为了完成造林指标，在成熟庄稼地上强行“毁粮造林”的情况也偶有发生[24]。

这些操作一味追求退耕和造林面积，却无法为水土保持、生态环境改善等真正的工程期待的效果作出贡献。虽然目前退耕还林还草已经到了巩固成果的阶段，上述情况趋于少见，但这些问题的根源是不合理的硬性指标和“一刀切”的工作倾向带来的政策执行偏差。

林草之争以及还林树种的选择：植被类型的选择一直是生态建设工程中争议不断的焦点，是涉及技术、经济和管理等多个因素的复杂问题。

虽然国家规定需要因地制宜，合理配置乔木灌木和草的比例，但也有在南方适合营造乔木的地方种上了牧草，而在西部地区普遍更适合灌木或草的地方过多栽种乔木的情况发生。“一些地区为了追求林木的快速生长或绿化效果，还林选择了单一林种，北方以落叶松、杨树为例，南方大面积种植针叶林、桉树、杨树，这些树种虽然前期生长快，效果非常明显，但造成生物多样性的下降，也影响了生态系统的健康”，彭奎举例说明。

造成这些问题的主要原因有几大类，技术因素，例如工程的科技支撑不足、规划滞后，当地种苗供应结构单一，无法与当地实际情况匹配等[25]；经济因素，补助标准与种植情况无法对齐，当地政府资金不足，为降低成本选择更便宜的品种种植[26]；还有长期管理因素，首先，长期以来我国对草业没有予以足够重视，未能充分认识草地所具备的生态功能，导致草原科学研究的进展滞后，相应的草种供给、标准和保障制度等仍不够完善，是退耕还林不还草的一个原因[27]。

另外，在2018年国家林业和草原局组建之前，一块土地种了草之后受农业部门管辖，若种了林则属于林业部门管辖，退耕后种什么不仅涉及到了部门土地行政管辖权变更，影响未来部门的相关经济活动，也会由于土地用途变更影响到后期的土地开发等，因此也会导致一些超越生态考虑的结果，影响地块还林还草的决策[28]。

补助激励措施和生态林种植比例：在退耕还林还草的过程中，相比生态效益，地方政府和农民在执行过程中更注重现实的经济利益[29]。

研究表示，在退耕初期因为粮食赋税高，还林更划算，因此农民参与意愿高[30]，但随着农业税调整和粮价上涨，经济迅速发展，种粮收入已远超国家补助，在一些地方又发生了复耕的现象[31]。虽然早期政策上有20%经济林的规定，但多地的退耕还林情况调研结果表明，退耕还林实际执行情况普遍存在经济林比重过大的倾向[32]。

一方面这是还林相关标准中对经济林作出的界定导致了人为的比重加大，另一方面，出于经济性的考虑，在地方执行时农民普遍更愿意种经济林。但在缺乏长期产业规划的指导下，如果大面积种植经济林并且产业结构趋同，农民难以获得预期收益，同样可能导致农民再次毁林复耕[33]。

虽然退耕还林还草工程已经实施了20余年，但与欧美澳等国家的生态保护政策相比，并不算长。从其他国家的经验来看，保持政策的连续性、稳定性和可持续性对生态项目的长期效果具有重要意义[36]。

此外，由于生态建设工程“投入高、周期长、范围广、见效慢”，借鉴国外经验，对农牧民的国家政府补贴应逐渐过渡到建立一套制度化、法律化的生态补偿机制，以确保农牧民收入、林木管护成本和地方政府的管理成本可以有持续的资金支持，从而真正让退耕还林还草工程的成果得到巩固[37]。目前生态补偿相关内容已成为巩固成果时期政策关注的方向之一。

应对荒漠化，还应考虑气候因素

20多年来，退耕还林还草工程涉及到全国大部分省市地区，全国共实施退耕还林还草5亿多亩，面积达到了同期全国重点工程造林总面积的 2/5[38]。根据林草局发布的《中国退耕还林还草二十年（1999– 2019）》，20年来，退耕还林还草工程的造林面积占同期全国林业重点生态工程造林总面积的40.5%，全国平均森林覆盖率提升了4个多百分点，起到了涵养水源、固土固碳、防风固沙等作用。

全国退耕还林工程植被恢复空间分布，图源：全国退耕还林还草综合效益监测评估报告（2020）

由于植被覆盖率提升，也相应带来了水土流失改善、荒漠化面积缩减、生物多样性增加等直接益处。

1.水土流失明显改善。根据2020年的水土流失监测成果[39]，2020年全国水土流失面积269.27万平方公里，与80年代的数字相比，减少了97.76万平方公里。

2.荒漠化沙土面积减少。中国是全球荒漠化面积最大、风沙危害最重的国家之一，根据第六次全国荒漠化和沙化调查结果，中国荒漠化和沙化土地面积在过去4个监测期连续缩减[40]。

3.生物多样性增加‍‍。例如，在甘肃陇东地区，生态系统得到恢复，金钱豹等消失的物种又重新出现‍‍[41]。

研究涉及的荒漠化地区，图源：Unintended consequences of combating desertification in China

上文的作者之一，中科院陆地水循环及地表过程重点实验室副主任王训明告诉《知识分子》：“根据国家林草局发布的相关报告来看，目前中国仍以区域绿植覆盖面积、风沙活动强度、和荒漠化/沙化土地面积等作为荒漠化防治相关政策执行效果的主要衡量标准，而没有独立评判自然环境变化在其中的关键影响。我们的研究是在中国潜在荒漠化地区荒漠化问题有所改善的事实基础上，进一步明确了自然环境和政府干预的独立贡献，从而更精准评估了相关政策措施的成本收益情况及其在生态、经济和民生等问题上的可持续性，为其在未来气候变化下的优化提供参考。

“大量研究表明，只有顺应气候变化的框架，荒漠化防治才更有效。荒漠化尽管同时受到人类活动和气候变化的共同影响，但本质上是区域水热失衡所导致的生态退化。然而，为荒漠化防治所建立的人工生态系统通常会产生额外的用水需求，依赖于生态系统自我修复能力的自然保护区建设同样需要稳定良好的水热条件支持。目前，中国荒漠化防治已投资不菲，其中多数用于植被种植和水热资源调配，然而，这些投资和努力通常会因为突然的干旱而毁于一旦。”王训明说。

他举例说，如一度作为中国治沙造绿典范的毛乌素沙地人工林，因其在湿润年份过度透支地下水和土壤水的储藏，却在干旱年份得不到及时补充，而经历了数次大规模的树木死亡。在气候变化的框架下衡量荒漠化措施的实施效果，实际上就是研究气候变化所引起区域水热平衡的自然变化，进而对其充分利用，因地制宜地优化和改良当前的政策措施。这不仅是评估相关工程可行性、降低区域生态和经济损失的关键手段，更是未来中国荒漠化全面防治的必要途径。

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