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万润南:三中全会与人们期望的政治改革背道而驰

万润南:三中全会与人们期望的政治改革背道而驰

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图片:异议人士万润南。(资料图片)
Photo: RFA
 


海内外舆论普遍对中共十八届三中全会表示失望。中国著名政治异议人士万润南则批评三中全会与民众期望的政治改革背道而驰,国家安全委员会的设立等于建立了一个权力不受监督不受制衡的“军机处”。他对中国未来的政治前景感到担忧。

习近平一年前刚刚上台时,万润南和许多人一样,认为胡锦涛裸退,给了习近平很大的发挥空间。由于习近平的父亲习仲勋是中共党内改革派,习近平本人受其父亲牵连,下过基层,吃过苦,了解民情,有可能在政治改革上有所作为。但一年来习近平令人失望,尤其是三中全会开过,让人们更清楚的了解习近平宣称要实现的“中国梦”,是什么样的梦。

万润南说:“一开始觉得这个‘中国梦’有谱,是想老百姓所想。后来觉得不对,按照鲍彤的讲法,所谓‘中国梦’就是皇帝梦。习近平逐渐变成了权力超越一切的领导人,而且在组织架构上有了保证,就是所谓‘国家安全委员会’。实际上所谓国家安全,是他的权力的安全,是共产党执政的安全。”

谈到“国家安全委员会”,万润南表示,这使人想起满清雍正皇帝为加强其皇权,设立凌驾于内阁之上的“军机处”,“国安委”的设立保证习近平实现皇帝梦,但却完全与民众期望的政治改革背道而驰。他说:“民主政治、政治改革,希望是能够分权,使权力受制衡、权力受监督,不应该有不受监督、制衡的权力。现在我们看到,‘国家安全委员会’实际上是习近平集权的标记。这个事情当年江泽民想做,但是没有做成,这一回习近平可以说如愿了。‘安全委员会’是直接向习负责,那么习就有了凌驾于其他常委之上的更大的权力,所以有人讲这个‘国家安全委员会’相当于皇帝的‘军机处’。”

万润南指出:中共官员的贪污腐败已经世所罕有,杜绝贪腐的唯一办法就是实行政治改革,实现宪政民主,但是三中全会传出来的却是中共将一步实行集权专制的信息。他说:“任何权力都导致腐败,绝对的权力绝对的腐败。习近平一方面要反腐,一方面权力又这么集中,最后的结果应该是权力腐败更加不可收拾。”

不过对中国未来的政治前景感到担忧的万润南,却并不悲观。他指出:网络的出现,中国网络社会的形成,已经使任何统治者想为所欲为的时代结束了,他说:“实际上,与其说现在形成了一个公民社会,不如说形成了一个网络社会。中国共产党员有八千万,网民有好几亿,绝对的多数。在网络上我们可以看到,政治上向往普世价值是主流,共产党的那些网络水军‘五毛党’在网上是真正的少数。我相信共产党和网络的战争,它是不可能战胜的,习近平也看到了这个危险,共产党在整个网络大军面前,那就是螳臂挡车。”

话题又回到习近平的“中国梦”。万润南说:“当然他的梦是可以做的。但好梦都要符合历史潮流、符合历史进步的方向,做逆历史潮流这种梦,怎么可能美梦成真呢。”

目前居住在美国旧金山湾区的万润南,为上个世纪80年代中国改革开放之初,第一家民营高科技企业北京四通公司的创办人,因支持89民运,在“六四”镇压后流亡海外。万润南曾参与组建海外民运组织“民主中国阵线”,并当选第二任主席。

以上是特约记者CK发自旧金山的报道。





军机处:破解集权命题

作者:雪珥

43岁的怡亲王允祥、57岁的大学士张廷玉、60岁的大学士蒋廷锡,大概没有想到,当他们三人走进隆宗门边那几所极为简陋的小板屋时,将开启中华帝国中枢机构大变革的帷幕。

这是1729年,雍正七年的夏季。

中华帝国的庞大兵团,正向西北方的戈壁瀚海推进,讨伐准噶尔部。作为最高领导核心的雍正皇帝,需要时时与他的重要大臣们商议,但内阁设在太和门的文华殿前,离雍正居住的养心殿有相当距离,很不方便。何况,密集的军报要走公文途径层层转递,不仅效率低,保密性也差。

因此,雍正下令,在隆宗门外设立一个专门的办公室,供允祥、张廷玉、蒋廷锡密办军事之用,组成了一个非正式的“中央军事领导小组”。

这个“中央军事领导小组”,就叫“军机处”,一个在今后的中国历史中权力最大的机构。

从“三无机构”到“权力核心”

尽管在1732年军机处成为正式机构,并且从未中断(除了乾隆元年中断1年),但军机处自始至终都是“三无”机构——无编制、无定员、无预算,所有的干部都是兼职,从法理上看是一个长期存在的临时咨询机构。无独有偶的是,1861年在英法联军炮口下成立的“总理各国实务衙门”(总理衙门),也是一个自始自终都是“三无”的机构,所有干部也都是兼职。

在中华帝国的行政序列中,军机处和总理衙门中的实质,相当于跨部门的临时委员会,这种委员会即便在如今的欧美等国也并不罕见,但能够如此长时期的存在,却独此一家。

尤其具有大清特色的是,作为“三无”机构的军机处,长期扮演实质上的最高行政当局角色,同样的总理衙门,也长期扮演着外交部和发改委的角色。

在一个讲求“名不正则言不顺”的国度,这种显然是“违宪”——如果将名正言顺当做立国之“宪”的话——的“潜规则”行为,体现的或许正是大清特色的摸着石头过河的改革模式:

一、在正规的行政机器难以有效施政的情况下,只能依靠这类临时机构,提高行政效率、至少提高最高当局的行政效率;

二、这种“三无”临时机构的设立和撤销,绕开了复杂的流程,不涉及对整个行政架构的高难度调整,便于进退;

三、这种“三无”临时机构不会过度增加行政成本;

四、这种“三无”临时机构便于最高领导人绕开固有的行政流程、实现其在人事组织上的各种意图。在需要的时候,既可以最大限度地减少对现有官僚体系的冲击,也可以最大限度地施加对现有官僚体系的打击,攻防兼备,矛、盾并举,相当趁手。

这种做法,在后世也颇有效仿者,比如蒋中正的侍从室及后来的中央文革小组之类。

开端于雍正皇帝的“军机处”,名义上只是个处理军务的机构,西方人也曾将此翻译为“Office of Military Secrets”(军事机密办公室)。但如此趁手的工具,当然不能仅仅用于战时。

西北战事结束后,雍正皇帝不仅没有撤销这个临时机构,反而进一步壮大,并迅速成为大清国的行政核心。西方人对大清国的观察是与时俱进的,不再是直译,而是译为“The Grand Council”(大议会),法、意、德等西方语言中均是如此。军机处的定位,迅速成为“威命所寄”的权力核心。

“威命所寄”与皇权强化

军机处的管辖范围,从政治到军事、从政府到宫廷,无所不包。

“军机处名不师古,而丝纶出纳,职居密勿。初只秉庙谟商戎略而已,厥后军国大计,罔不总揽。自雍、乾后百八十年,威命所寄,不于内阁而于军机处,盖隐然执政之府矣。”(《清史稿》)这段描写的确十分准确:一、军机处“名不师古”,的确是个独创,名为军机,实际上“罔不总揽”;二、“隐然执政之府”,是说其虽有执政之实,却无执政之名,它本身作为一个非常设的“三无”机构,完全依附于皇帝。这恰恰是军机处的生命力所在。

自从有了军机处,皇帝的权威得到了有史以来从未有过的强化。

清代独有的“议政王大臣会议”,在几任皇帝的持续努力下,在军机处的襄助下,终于在雍正朝名存实亡,被剥夺了实际的任何权力,连橡皮图章也不是,终于在1791年正式废除。

中国传统中对皇权最具制衡效果的相权,也在军机处的设立后受到史无前例的压制,内阁彻底演变为一个日常行政部门,而丧失了决策权——尽管它的重要成员往往是军机处成员,但他们参与决策的身份仅仅是军机大臣、皇帝的私人顾问。

台湾著名学者傅宗懋认为:“世宗(雍正)的集权很是巧妙的,并不是像以前的枝枝节节,他只设了一个军机处,于是就把以前内阁和八旗的权力,整个拿来。”(《清代军机处组织及职掌之研究》)

历史上困扰皇权的其他因素,比如外戚、宦官等问题,终清一朝,都受到严格的控制。实际上,自从建立了军机处,清帝国对于无序的权力斗争的唯一风险,就在于如何控制军机处本身。

解决的办法依然是对权力进行分解,防止出现无限的权力。内阁虽然蜕变为纯粹的行政机构,但依然与军机处形成了相互制衡的格局:军机处有实无名,内阁有名无实,一个动口而不动手,另一个动手而不动口,口与手的分离,有效地避免形成新的权力垄断。

此外,与军机处相互制衡的,还有“御前大臣”。御前大臣掌管了相当的财力、物力乃至军力,可算是真正的“内廷”,而军机处则相当于连接内廷与外廷的“中廷”。根据清制,“军机大臣及御前大臣彼此不令相兼,所以杜专擅而防雍蔽”(庆桂《国朝宫史续编》)。这种大清特色的分权机制,确保了军机处的权力不至于过度膨胀。

对军机处本身的钳制手段,还有其“三无”特性:军机大臣、军机章京都是兼差,无论人事关系还是工资奖金,都不在军机处,各有自己的本职工作和单位,相互之间也并无明确固定的上下级关系,所有人、包括章京的任免都由皇帝一人裁决,这导致其内部结党的难度大大增加。

军机处唯一的一次尾大不掉,是在和珅担任“领班”时期。之前,所有的奏折按规定都是直送皇帝拆阅,而后皇帝根据需要,将奏折发交军机处处理。接收和发放奏折的,是“奏事处”,这个部门并不隶属于军机处,而归御前大臣管辖。这也是雍正皇帝在顶层设计时考虑到的权力制衡,防止参与决策的军机处掌控信息通道。

但和珅掌权后,身兼军机大臣和御前大臣,打破了制衡的框架,要求“凡有奏折令具副本关会军机处”。如此以来,在制度设计上,就令军机处的地位大大提高,不仅参与决策,还实际掌控了信息渠道,皇帝被操纵的风险大大增加。

嘉庆皇帝在翦除和珅后,立即废除此条。此外,嘉庆皇帝还多次刻意地挫压朝臣中尊崇军机处的风气,并否决了一位官员提出的在奏折内将军机处抬写以示尊重的建议。

嘉庆皇帝对于军机处的一连串打压,主要是基于对和珅专权的拨乱反正,他本人对于军机处的作用并不否定。

嘉庆十年,有人提出取消军机处的建议时,遭到嘉庆皇帝的断然拒绝,他解释说,军机处并非仅仅办理军务,“一切承旨书谕及办理各件,皆关系机要,此与前代所称‘平章军国重事’相仿”(《枢桓纪略》)。

在嘉庆的这段话中,军机处被提高到了“平章军国重事”的宰辅地位,这当然只是口惠,军机处毕竟始终只是“三无”机构,可干宰辅的活,却无宰辅的权,在已有的制度制约下,断无坐大的风险。

在制度的多方约束下,军机处的确在成为一只有力的臂膀的同时,并不伤及政权肌体。光绪朝倡立宪政时,御史张瑞荫对军机处做出了相当中肯的总结:“自设军机处,名臣贤相不胜指屈,类皆小心敬慎,奉公守法。其弊不过有庸臣,断不至有权臣”。

勤、速、密

军机处的高效,不仅来自于结构上的扁平,而且还来自于迥异于常规官场的工作作风,那就是“勤、速、密”。

中国历朝历代中,清代皇帝最为勤政,在其职业生涯中,几乎每天都在上班,如雍正皇帝这般,还涉嫌死于“过劳死”。皇帝勤政,军机处就只好受苦,配合皇帝的作息时间,起早摸黑,经常两头见星星。

军机处的工作要求,是当日事、当日毕,不管有多少公文,都必须在当天完成,颇有现代企业的严谨精神。有时,一天的奏折多达百余件,也不能过夜,必须连夜处理完毕,当然,皇帝本人也在熬夜。至于发生了重大或突发事件,更必须彻夜值班,一日之内皇帝或许会数次召见,工作压力和强度十分巨大。即便皇帝在出行途中,军机大臣也必须随伺,在路途之中也顾不上“看花”,工作不辍。

“勤”是工作强度,而“速”则是工作效率。除了“当日事当日毕”之外,军机处要求时刻有人值班,军机章京们分了班,三班倒上班。军机处所拟的谕旨,除“明发”要走内阁、部院等层层下达程序外,直接密封发给各地督抚的“廷寄”,都要由兵部限时专递。

这种“快递”的时限要求,都由军机章京们在公文信封上注明每日必须完成的里程数,所谓“四百里加急”“六百里加急”乃至最高等级的“八百里加急”之类。实行这样严格的“数字化管理”,在中国历史上前无古人,这既是对军机处的效率要求,也是对整个国家机器政令畅通程度的严峻考验。 “密”,则是军机处工作的最大特点。军机处的一切公文,都必须在办公室内完成,不得带回家。军机处的办公地点,戒备森严,外面有专门的护军把守,上至王公大臣,下至太监宫女,都严禁私入,甚至连洒扫庭除、端茶送水等服务,都规定必须由15岁以下、且不识字的小太监担任,称为“小么童”。一过15岁,“小么童”就必须立即换岗,不得继续留在军机处。

军机处的保密工作,在乾隆晚年倦勤时曾被破坏,俨然成了打探各种政治小道消息的集市。嘉庆整垮和珅后,立即重申了军机处的保密纪律:军机大臣不准在军机处办理部院稿案;各部司员不准至军机处回事;自王以下文武满汉大臣不准到军机处找军机大臣谈话;军机章京办事之处不准闲人窥视;留京王大臣不准要军机章京办理陈奏事件;军机章京不准将公事携回私寓办理等。他甚至派出御史,进驻军机处,这既是对军机处的监督,也是对其他官员违反军机处保密条例的监督,这开创了中国历史上纪检干部上门办公的先例。

军机处的成立,改变了中国长期以来的公文惯例。

皇帝对官员的批示,被分成了“明发”与“廷寄”两大类。明发,依然走的是传统的圣旨下达渠道,经内阁而各部,再发往相关地方。而“廷寄”,则由军机处直接密封发给相关官员,不经由内阁,而从内廷直接发出。

“廷寄”又分“字寄”和“传谕”两种:“行经略大将军、钦差大臣、将军、参赞大臣、都统、副都统、办事大臣、领队大臣、总督、巡抚、学政,曰军机大臣字寄;其行监政、关差、藩臬,曰军机大臣传谕。”(《枢桓纪略》)廷寄等于是一对一的密旨,只许本人拆阅,不许别人代拆。领旨以后,官员还必须将接旨的时间、办理情况等,向皇帝一一汇报。

与此对应的,上行文件也得到了巨大的改革。

清初文书制度,沿袭明代,上行文件一律用“本”,其中,公事用“题本”,要加盖公章,私事(涉及到任、升转、谢恩及其他私事)则用“奏本”,不得加盖公章哦。这些“题本”“奏本”按层级逐级上呈,层层登记,效率低,无法保密。

康熙年间,为了及时获得第一手信息,准许部分亲信大臣密折上奏,绕开行政机器,直送御前,这就是“奏折”的开始。“康熙五十一年正月壬子,命内外大臣具折陈事,折奏自此始。”(《清史稿》)虽然,在《大清会典事例》中记载:“顺治十三年谕,向来科道及满汉各官奏折,俱先送内院,今后悉照部例,径诣宫门陈奏。”

问题是,清宫档案中并无顺治年的奏折,因此,学界基本认为这可能是编撰《大清会典事例》时,“奏本”笔误为“奏折”了。奏折与题本奏本不同,是大臣向皇帝的点对点直接书面汇报,旁人不得查阅,也不需经过任何中间环节审核。 雍正皇帝建立了军机处后,大大扩大了有权上奏的官员的范围,奏折于是迅速成为机密文书的标准方式。非机密的日常政务,则依然通过“题本”和“奏本”上行,直到1784年明令废止奏本,上行文件就剩下奏折与题本两种。

奏折必须直送皇帝亲拆,即便军机大臣也不可先行拆阅,皇帝对奏折批示后,再发给军机处进行处置。皇帝的批示用朱笔,因此称为“朱批”。一旦奏折被朱批,军机处就必须抄录一份存档。皇帝的批示,再以廷寄的方式送达官员,同样也是保密文件。

朱批奏折,起初都留在相应的官员手上,但雍正一登基时就要求全部回缴: “所有皇考(即康熙)朱批谕旨,俱着敬谨封固进呈。若抄写、存留、隐匿、焚弃,日后发觉,断不宽恕,定行从重治罪。”不仅康熙的朱批奏折要收回,之后的所有朱批奏折都必须在当年缴还军机处,上奏人不得抄录或留存。

这样的目的,既是为了保密,也是为了防止大臣们留作某种证据,今后给皇帝带来被动或难堪。收回的朱批,都按规定保存在军机处档案中。严格的文件管理制度,是军机处档案至今仍保管完整的主要原因之一。

奏折-朱批的文件上下行制度,令机密性大大加强,实际上解除了官员们在与皇帝单线沟通时的顾虑,成为一种相当有效的权力制衡、相互监督的手段。为了防止被人告发,官员们只能谨慎从事,不敢过于妄为,清代的腐败始终不及明代严峻,这个制度应该是发挥了相当的威慑作用的。而更为海量的日常政务信息,依然通过明发-题本的常规渠道上下行,由内阁负责筛选和处置。军机处和内阁,分别成为处理机密、普通政务信息的CPU,这样的双CPU设置,提升了清帝国的行政处置能力。

对于军机处的设立,无论中外,大多数的学者都认为其加强了清代皇帝的独裁。对此,美国当代汉学家白彬菊(Beatrice Bartlett)似乎并不认同。她在大量研读分析了军机处的档案文献后,在其名著《君主与大臣:清中期的军机处》中,对军机处给予了极高的评价。

她认为,军机处实现了从“君主专政”向“大臣行政”、从“直接的帝国个人专制”向“君臣联合行政”的转变,这种变化令清政权在“中年”时走向昌盛,并最终延长了其寿命。

在她看来,军机处的设立并非加强了皇帝独裁,相反倒是对皇权独裁的 “和平演变”,她认为:大臣们融入了皇帝的最高决策过程,实际上削弱了这种独裁,自雍正之后,皇帝独裁的情况就比较少了。军机处的功绩,在于建立了一个高效运转的政府。当时的清帝国,其国土和人口皆类似如今的美国,这产生了海量的信息,对信息进行筛选和处理,成为最高决策层的关键。军机处协助皇帝抓大放小,将有限的资源投放到最根本和主要的地方,是决策者对海量信息的有效应对。

这样的评价,是中肯的。

不可否认,在5000年的中国历史及自秦帝国以来的2000多年历史中,清帝国的军机处,第一次有效地提供了一个管理大国的中性的、非政治化的行政工具,既大大提高了行政的效率,又避免了其本身成为权争主角的历史怪圈。这是近代政制上的一大创举,其在权力制衡与监督方面的诸多设计,迄今依然有着丰富的现实价值。

在国家机器的运作效率方面,清代的军机处或许创下了中国历史之最,成为中国五千年来最为精简、扁平的政府机构:只有军机大臣、军机章京两层,有官无吏,“其制无公署,大小无专官”,甚至连办公场所都不称衙署,只叫“值庐”或“公所”。

军机大臣,通称“大军机”,正式称谓“军机处行走”或“军机大臣上行走”,资格略浅者,称“军机大臣上学习行走”,基本从大学士、尚书、侍郎中特简亲任,为兼职,保留原职实缺,无定员,无固定任期。首席称“领班”,末席则俗称“打帘子军机”——进出时给同僚们掀开帘子,待大家都进出后自己才跟在最后。军机大臣人数很少,雍正刚建立军机处时,只有3~5人,后来多的时候也仅11人,成为一个精干的小团队。

领班军机大臣,常被人看作是大清宰相。根据军机处最初的工作流程,与皇帝商议政务、承旨起草谕旨等,一般都是领班军机大臣单独觐见,少数情况下才大家一起开会;从军机处转发出去的谕旨,也以“领班”个人署名,这的确是一人之下万人之上的宰辅,权大责也大。

到乾隆年间,名臣傅恒担任“领班”,这位国舅爷忧谗畏讥,请求乾隆皇帝今后不再单独召见“领班”,而改为召见全体军机大臣,以便集思广益,外发的谕旨也不再以“领班”个人署名,而用军机处的集体名义。这的确削弱了“领班”的权力,也减轻了他的压力,并发挥了军机处的集体智慧,在最高层实现了军机处“民主”、而后到皇帝那里“集中”的“民主集中制”。

军机大臣,一般不用亲王。最初的例外是军机处初创时的怡亲王允祥,其次是嘉庆中期的成亲王永  ,他入值军机处的时间很短,不到10个月,即被喊停,为的就是防止亲贵坐大。

咸丰年间,这一禁令被破坏,恭亲王奕忻被命“在军机大臣上行走”。这与奕忻的特殊地位有关。作为曾经比咸丰皇帝更有优势的皇位继承人选,奕忻虽然最终未能即位,但也开创了一个中国历史上空前绝后的例外:在道光皇帝传位咸丰的遗诏中,同时提及奕忻,将其封为“恭亲王”。这样特殊的封爵方式,显露道光对奕忻的爱重,咸丰自然必须考虑这一因素。

不久,奕忻就被咸丰打入政治冷宫,军机大臣自然被废,直到英法联军入侵才开始东山再起。咸丰死后,奕忻联手慈安、慈禧两宫太后,发动“辛酉政变”,一举掌握了国家的实际大权,出任议政王,领导军机处。

自此直到1911年裁撤军机处,由亲王担任领班军机大臣便成为清帝国的惯例,这看上去与亲王不兼军机的祖制相违背,但实质上并不矛盾——在晚清的50年间,主导帝国政制的,是“亲王辅政”与“垂帘听政”相辅相成的“一国两制”,亲王与太后相互制衡和监督,避免对方成为新的多尔衮或者武则天,亲王兼任军机而擅权的机会和空间都很小。(参阅雪珥著作《帝国政改》)

军机章京,通称“小军机”,即军机处的秘书。最初多由内阁中书中选调,乾隆年间改为由内阁及各部院衙门保举,军机大臣考核合格后,由皇帝亲自选用。

嘉庆四年(1799年)后,汉章京一律由内阁中书、六部郎中、员外郎、主事、七品京官,进士、举人出身者兼充;而满章京则在内阁中书、六部及理藩院郎中、员外郎、主事、笔贴士中选拔。在经过严格的政审和考试后,入选的军机章京往往是中央部委中最为优秀的青年干部,不仅思维敏锐、文字了得,并且具备相当的行政经验,对业务十分熟悉,工作作风严谨扎实,方能应对高淘汰率的筛选及军机处的高强度工作。

有意思的是,军机章京最初就规定一概不用高干子弟。应该说,军机处对“官二代”的拒绝,一方面有利于防止既得利益集团在最高权力中枢结党,另一方面也给普通家庭子弟参与国家大政提供了更多机会,这对政权的延年益寿是大有好处的。

军机章京虽然品阶并不高,但权力的大小很多时候与本身的职位并不一定相关,而与距离最高权力的远近成正比。军机章京有相当多的特殊待遇,即便只是七品的内阁中书,入选军机章京后就可以挂朝珠(文官五品、武官四品以上待遇)、穿貂褂(四品以上待遇)、戴全红雨帽(三品以上待遇),地位尊崇。作为天子脚下的“大秘”,参与机密,服务中枢,实际权力并不小。

扁平化的机构、精干的队伍、简捷的工作流程,这些都大大提高了军机处的工作效率。

来源: 中国经营报 | 来源日期:2012-10-20 | 责任编辑:凌绝岭

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来源: 文学城-万家述评
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