新泽西成功的保释金司法改革可为其它州提供借鉴

【作者按：美国犯罪率自上世纪70年代开始上升，到90年代开始下降，随后一直维持下降趋势。但是，2020年这个趋势被打破，犯罪率开始上升了。各种场合的抢劫、盗窃、劫车和凶杀等暴力犯罪都明显增加。

到底是什么原因造成美国犯罪率发生这样的变化，我们有没有一个清晰的答案？怎样的应对措施才是治标又治本？本专栏将发表系列文章探讨这些问题。本文为第一篇。】

美国监狱人满为患已经是一个普遍问题。就监禁人口的比例而言，也是一个不合理的现象。

近年来，美国许多州都在摸索一条能既不增加犯罪率又减低监狱人口的途径。有不少州已经开始推出一些措施，但被诟病的不少。更有人将现在飘升的犯罪率怪罪于司法改革。

这样的责怪是不是合理，以后再专文探讨。本文只局限于讨论保释金司法改革，特别是介绍新泽西州这样一个成功的例子。

美国审前拘留，人数之众时间之久极不合理

审前拘留，即在审判前将被指控犯罪的人关在监狱里，是一种常见的做法。它被视为既能确保公共安全又能保证嫌犯出庭的一种方式。

维拉司法研究所（Vera Institute of Justice）2019年5月发布的一份关于审前拘留的报告显示，1970年至2015年期间，美国审前被拘留的人数增加高达433%。报告发布时全国各地监狱中的74万人中，约有三分之二是正在候审的人。

汉密尔顿项目（Hamilton Project）2018年的一份报告发现，一个无力支付保释金的人等待出庭期间在监狱中度过的时间，平均少则5天，多则200天。 

要知道，无论是过度监禁还是长久的审前拘留，都有极大的负面作用。本来只是轻罪、偶犯的人，经历过监禁，特别是留下不良记录，就很难再找到工作，很难重新走入社会，结果是，有些本来是有心改邪归正的人，却因为没有出路，走向了犯罪的更深处。

长期的审前拘留，造成很多人哪怕最后什么罪也没有，却已经为此丢了工作，丢了房子，丢了车，丢了驾照，丢了对孩子的护养权......而承受了这样重创的人，本来是守法公民的，很可能因为无路可走而真的成了罪犯。不可否认的是，他们监禁时接触到的一些有严重犯罪史的人也对他们有不良影响。

注意，这里不是在做假设，而是在陈述事实。这样的事例大量存在，举不胜举。

我们尤其不能忽视的是，一个人是不是在狱中等待审判，完全取决于这个人所获有的资源或财富，这样的系统没有道德逻辑可言。

研究还证明，在审判前被拘留的人，即使他们并不真的承认自己有罪，也更有可能认罪，因为他们无法承担被关起来的所有负面后果。这里有一个公平与否的问题。这样的现金保释制度显然是对穷人的歧视，是一件极不公平的事情。

总之，这样的系统运作，有很多不容忽视而且严重的直接或间接负面效果。所以，这方面不做司法改革不是一个选项。

问题是，如何改？

一份报告把新泽西州“逼”上司法改革之路

毒品政策联盟（Drug Policy Alliance）2013年的一份报告显示，在新泽西州监狱的15,000人中，近75%的人不是因为被定罪而被关在那里，他们只是在等待审判或判刑。而且他们不是只等几天，审前拘留的平均监禁时间超过10个月。他们中的很多人仅仅是因为他们没有能力支付2500美元或更少的保释金。而其他人一些对公共安全有更大风险的人却因为有钱付保释金获释放。

改革前法官唯一能够扣留高风险嫌犯的手段就是高得惊人的保释金。但如果嫌犯有办法付出这样一笔钱的话，法官只能看着这样的人走出监狱。这样的现金保释制度非但是对穷人的歧视，同时还无法避免一些风险。

金钱保释被吹捧为确保一个人出现在法庭上的一种方式。如果他们不出庭，就会没收他们的保释金。但没有证据可以支持这一理论。也没有证据表明，保释金行业实际上是在监控那些被保释的人，以确保他们出庭，同时还避免犯下其他罪行。

新泽西州法院代理行政主任格伦·格兰特（Glenn Grant）法官说：“这都是基于他们的经济状况。而这是有悖这个国家的价值观的。”

毒品政策联盟的报告震撼了新泽西州政界。结果是，新泽西司法系统中的每一个利益相关者都同意必须改革，哪怕是出于不同的原因。法官、检察官、公设辩护人、私人律师和法院管理人员与立法机构和州长办公室的代表坐在一起，寻找解决方案。议会中对立的两个党派和法庭中对立的双方都专注于解决这个本州刑事司法系统的问题。大家的共识是，必须降低监禁人口。

于是，在罕见的各方面高度团结合作下，产生了2017年的《新泽西州保释金改革法》（NJ bail Reform Act）。

新泽西的司法改革以科学为指导，强大的技术基础设施为支撑

从2013年的报告，到各界达成改革共识，到立法机构通过多项法案，到州长签署，到选民投票批准，到一项项准备工作的落实，2017年正式实施，新泽西走出了司法改革上重大的一步。

现在只有在证明有危险的情况下才可以拘留一个人，而且将被拒绝保释。除了多项新法律和措施外，非常关键的一步是，新泽西州开发了一个新的工具：公共安全评估（PSA），它用一个人的犯罪历史中的九个因素来预测他们在未来的听证会上返回法庭的可能性，以及在审前释放期间保持无犯罪的可能性。PSA中收集了新泽西州40年的犯罪历史记录。

PSA在逮捕时就被使用，以帮助执法人员决定是否有必要发出投诉令（这意味着将该人收监）或是否可以接受投诉传票（该人在等待审判时被释放）。法官在确定首次出庭听证的释放决定时也使用PSA。

格兰特法官说：“我们已经创建了这个强大的技术基础设施，使刑事司法程序从逮捕一直到个人的判决和其他方面都自动化。这是新泽西州系统的一个非凡的力量，我认为它没有被注意到。准确的数据是成功利用该算法的基础。你需要对你所拥有的数据感到自信。”PSA系统也保证了改革质量的统一，避免死角。

格兰特法官不仅在新泽西的这个司法改革中担当了至关重要的角色，他还每年都向立法机构和州长提交一份状况报告，阐述该州的改革努力以及进展情况。同时也有第三方的独立调查研究报告。

新泽西的实践初见成效

这一改革所触及的最关键的两个指标是：社会安全有没有变糟？嫌犯出庭率有没有降低？早期的报告，无论是州里自己产生的还是来自第三方独立机构的，都对这两个问题做了否定的回答。

上图是2014年（蓝色）被保释的嫌犯和2017年（黄色）狱外候审嫌犯新的犯罪率比较。左边为可起诉的罪，增长了一个百分点；右边是其他扰乱治安罪，增长了1.7个百分点。就是说，新的犯罪率略有增加，但增加幅度很小，特别是可起诉罪犯罪率非常接近。这样小的变化很可能不代表有意义的差异。

上图比较了2014年和2017年的出庭率。2014年被告的平均出庭率是92.7%，2017年为89.4%。虽然出庭率略有下降，但也是变化不大。统计数据显示，那些反对改革的人（主要是保释金行业的成员）所发出的公共安全将受到损害和嫌犯将不会按时出席听证等警告并没有成为现实。

另外，所有的报告都表明，改革后，执法人员开始较多地用传票取代逮捕令——嫌犯不必在监狱等待庭审。就是说，在警察执法这一步就已经开始减少可能狱中等待庭审的人数了。

从2015年底到2018年底，新泽西州的审前监狱人口下降了43.9%。又因为这个司法改革同时推出了其他相应的政策和措施，如让暴力犯罪的审判排期走快车道等，即便是在监狱等待庭审的被告，其等待时间也大幅下降。

上图显示的是2014年到2017年狱中的平均等待时间大大缩短。其中黑人被告的平均时间下降最明显，从10.7天降至5.0天。白人被告则从5.3天降至2.9天。而黑人与白人平均等待时间的差别也从5.4天缩小为2.1天。

这里特别说明一下，该项司法改革效果好不好是与改革前做比较。我们必须明白，如果不是100%监禁的话，没有一个刑事司法系统能够确保所有被告准时出席庭审，也没有办法保证在等待庭审期间不出现任何新的犯罪行为。不能因为有狱外候审的嫌疑犯又犯了新罪的例子，就说改革失败了。这样的例子改革前就有，也永远会有，我们必须比较整体效果。

改革的第一个目标应该是至少不比原来更差。然后争取更好。选择一个系统的原则应该是两害相权取其轻。这里取其轻的标准必须是整体效果，毕竟，任何不必要的监禁都有将良民转化为罪犯的潜在威胁。

根据新泽西州警察局的统一犯罪报告，该州的犯罪率，特别是暴力犯罪，自改革后就开始呈下降趋势。就是说，改革不仅基本上没有因为让嫌犯狱外候审带来额外的犯罪，而且州的总体犯罪，特别是暴力犯罪也下降了。这说明这样的改革改善了总体环境，降低了犯罪率。这不正是司法改革的终极目标吗？

新泽西这项改革最令人振奋的是，所有涉及方都是赢家。警方、检方、律师和司法部门赢，因为系统更合理，运作更平稳；嫌犯赢，因为他们被关押的时间缩短了或免除了，他们面对的是一个更公平，更少歧视的系统，权利得到保护，而且免于不必要地丢失工作等后果；纳税人赢，因为较少人被关押，总的犯罪率还减少。

总的来说就是既降低了费用，还改善了公共安全。何乐而不为呢！

司法改革并非一蹴而就，新泽西的成功可供其它州参考

在新泽西的这项改革中担当了关键角色的格兰特法官说：“除非社会认识到需要改变，需要改善我们对被指控犯有刑事错误的个人的反应，这个变革不会发生。如果你能正确地校准这一点，如果你能平衡社会对安全的需求，同时也认识到无罪推定的强大宪法基础，你才可能有希望创建一个系统，在那里你将不会看到保释行业所指控的各种恐惧。”

格兰特法官还说：“我认为，如果我们说我们实施了这些改革，而且它们在社区有重要的根基，它们将永远持续下去，那就太自以为是了。你必须对这些改革的实现有所付出，你必须继续向社区做宣传，你必须不断努力，就像我们正在做的那样，利用证据，找出哪里应该修改，哪里应该调整。我告诉人们，相信你可以在两年半的时间内取代一个存在了300年的系统是非常天真的。绝对是需要更长的时间才能说你的基础已经牢固，这种新的经营方式将持续到可预见的未来。”

格兰特法官说得很好，也说到了要害上。司法改革是一项长期的任务，需要长期的投资和努力，也需要不断的改进和细调。

其他州如果改革初期效果不理想，不妨从改革成功的地方取经，不断完善。

因为，不改革是不能接受的。 

参考资料

https://www.arnoldventures.org/stories/new-jersey-set-out-to-reform-its-cash-bail-system-now-the-results-are-in/

https://www.njcourts.gov/courts/assets/criminal/2018cjrannual.pdf?c=KX

https://www.vox.com/2019/5/7/18527237/pretrial-detention-jail-bail-reform-vera-institute-report