关于杨小凯的后发劣势及其争论# China - 中国研究
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1 楼
盛洪
一
前些日子有记者打电话给我，想就杨小凯的“后发劣势演讲”做采访，一个重要的原因
是这个演讲当年是在天则所发表的，并且有当时演讲及讨论的完整记录。我这才知道杨
小凯至少是在天则所第一次发表这个后来引起很大争议的观点。我一般觉得，像小凯这
样的学术名人到北京来，应在北京很多地方都发表演讲。现在看来他只把这个演讲放在
天则所，真是对天则的偏爱。
回想那天，我记起一个细节。当时天则所在紫竹院的报恩楼，他住在不远的饭店，大概
是友谊宾馆。记得当天中午，我接到小凯至少三个电话，都是问我们是否已经派人去接
他。这很反映小凯的个性。他很介意能否准时到会，即使责任并不在他；也许再加上他
认为这个演讲很重要。直到最后一个电话，我听到我们的人敲了他的房门。
说实在的，我尽管认为他的演讲闻所未闻，也并不认为有多么重要，或可能会引起争论
。现在看当时的记录，评论的人多是有肯定，有批评。比较意外的是，周其仁也到场了
。他以一贯的风格，坐在较远的一个角落，并不引人注目，只是发言时大家才知道他也
来了。这似乎也证明，小凯并没有在北大约定一次“后发劣势”的演讲。
我后来也并不知道，林毅夫就这次演讲专门写文章与小凯辩论。这大概要怪我对他们的
杂志《经济学季刊》不太关注。记得最初一些时候，他们曾期期寄我，但后来大概看我
没做什么贡献，就从寄赠名单中除名了。不过这次在上海的纪念小凯逝世十周年的会上
，小凯的这篇演讲又成为辩论的导火索，林毅夫与张维迎就此争论起来。只是媒体很喜
欢学者间的争论，于是就成了“林张大战”。我记得科斯教授曾说，民众喜欢消费“争
论”，这也是思想市场存在的一个理由。所以我们也不能怪媒体渲染。争论起来让大家
看热闹，也是学者的职能之一。
感谢这位记者，她给我传来了上海会议的记录，林毅夫的文章和杨小凯的文章，使我对
这个争论有了一个比较全面的了解。尽管媒体消费争论的节奏太快，他们已经等不及我
阅读完了就转向下一波消费，我还是觉得阅读还是值得的，也值得就此写一些文字。虽
然传媒已经转向，问题还在那里。既然十年前的争论今年还在延续，文字晚了几天，也
就不算晚了。
二
关于后发劣势的说法，似乎有很多误读。这主要是因为一个观点往往会被简化或意识形
态化。简化的好处是容易记忆和理解，但代价就是偏离原意。简化的“后发劣势”似乎
是这样的：
后进国家只学习先进国家的技术，并因有所成就而认为自己的制度也是好的，从而放松
了对制度的改革，反而会因为制度落后而永远落后。
用这种“后发劣势”理论来套中国，就可以说，当时中国二十多年的改革，主要是学习
西方国家的技术，由于学习总比自己开发要快，所以中国出现了快速的经济发展，或被
称为“中国奇迹”。但这一成就会使中国人认为，中国现有的制度也很好，甚至比其它
领先国家还要好，无需改革，从而反而会使中国落入低效制度的陷阱中，从长期看会阻
碍中国的发展。
在今天看来，小凯的这种预言式的理论似乎在被证实。我们看到由于中国的经济奇迹，
一些人在宣称出现了一个“中国模式”，一个不同于“华盛顿共识”的“北京共识”。
在这一模式中，不是有效的市场制度，而是中国不同于美国（西方资本主义的一个样板
）的地方，如政府的干预和国有企业的崛起，才是中国奇迹的主要原因。既然如此，中
国在政治结构上就不仅无需向西方领先国家学习，甚至还比它们优越。尤其在2008年美
国出现金融危机以后，中国国内的一些人的这种看法达到了顶峰。如强调加强政府对宏
观经济干预，一掷四万亿地刺激经济，要把国有企业“做大做强”，以致出现“国进民
退”的趋势。
然而，由于演讲毕竟是不够充分和严谨的，时间也受限制，小凯的“后发劣势”理论似
乎有不少破绽。一是他断言，中国改革开放以后的经济成绩主要依赖于引进技术，而在
制度上没有什么改变，是有着重大疏漏的。实际上，自1978年以来的改革，更根本地，
是制度变革，甚至是宪政改革。一般以为，宪政改革似乎需要某种高调的宣言，和成文
宪法的制定或重大修改。其实不然。所谓“宪政”，就是社会的基本原则，这些原则可
能写入宪法，也可能并没有写入宪法，甚至某些号称宪政国家的社会就没有成文宪法。
如英国。科斯教授曾不无讥讽地说，美国有那么多人研究宪法，是因为美国有一部宪法
。因而，所谓“宪政”，往往作为一个社会的无形规则存在着。
而自从1978年以来，中国社会实际上发生了180度的转弯。如果没有根本规则的改变，
这一转弯是不可思议的。第一个重要宪政原则的改变是，将政神分开。其经典表述就是
陈云所说“毛泽东是人不是神”。在文革中，毛泽东的话“句句是真理，一句顶一万句
。”他是神，就不会犯错误，所以也就不会接受批评和改正错误，才造成了他在1949年
以后不断犯错误，又坚持错误，继而犯更大的错误，直到文化革命把国家推向崩溃边缘
。把一个政治领袖当作神的制度，一定是一个根本性的错误制度。在中国古代，商代在
武丁以后把商王当作神来祭祀，也就认为商王族是一个神的家族，天生就有统治权，结
果是商纣王认为自己有天命在身，百姓不敢造反，最后命丧鹿台。
中共中央的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中申明，“禁止一切形式的个人
崇拜”，就是禁止把政治领袖看作神。从此以后，政治领导人只是凡人，他们会犯错误
，因此不能以自己“一贯正确”拒绝批评，更不能坚持错误。中国的社会才开始不再是
沿着伟人高瞻远瞩的道路前进。“摸着石头过河”就是邓小平等当时的领导人承认自己
并没有全盘把握和明察秋毫，而是根据改革或政策的结果进行调整。这是一个根本性的
改变。另一个派生的结果，就是结束了政治领导人的终身制。现在基本上形成了一代领
导人执政两届十年一个周期的惯例。在现实中，只要不是永久掌权，就会对领导人本身
产生强有力的约束。
第二个宪政原则的改变是，不把某一理论或主义当作事物或工作对错的标准，而是把经
济发展和人民福利作为标准。其经典表述就是邓小平的“不管白猫黑猫，捉住老鼠就是
好猫。”这为中国社会带来了价值评价的根本改变。只要回到毛时代和改革初期，我们
就会知道我们今天视为常识的价值标准在那时被认为是错误的，甚至还有坐牢的危险。
如《历史转折中的邓小平》中所重现的那样，那时没有政治审查的高考，促进知识交流
的国外书籍的引进和译介，避免挨饿的“包产到户”，推动国际经济合作的外商投资，
提高土地配置效率的土地出租，都被以不符合某种主义的名义遭到禁止或反对。
第三，由以上原则派生出来的一个最重要的成果，就是中国社会把市场制度当成一个基
础性制度，甚至是“在配置资源中起决定性作用”。这是因为，若要推进经济发展和增
进人民福利，市场是最好的制度。这之所以具有重大宪政含义，是因为它改变了政府与
市场的边界，官方与民间的边界。在计划经济时期，政府几乎掌控了所有的物质资源，
也就实际上直接掌控了所有人力资源，也就按其意志将资源配置到了所有领域，包括公
共领域和私人领域，物质产品领域和精神产品领域。而政府就是一个权力配置的体系。
用权力配置资源，就必然要限制人的自由；且由于政府控制了几乎所有资源，弱小的个
人就没有任何可以逃遁的空间，从而在政治上也不会有任何表达自己意见的可能。当市
场边界扩展了，也就意味着人的自由的边界扩展了。
如果用最简单的话来解释中国奇迹的原因，就是政府与市场的边界，从政府是100%减少
到约38%，或市场从0%上升为约62%。这个比例虽然可以从市场和政府影响经济的领域占
GDP的份额中看出，但更重要地，是在其背后的制度变化，以及制度所代表的人与人之
间的关系的根本变化。在政府主导和控制的计划经济中，民众的经济自由被限制和剥夺
了；他们不能自由地选择职业，不能自由地创办企业，甚至不能自由地买自己想买的产
品。而在市场经济中，他们又重新找回了自己的自由。而今天，这种自由的观念已经是
一个常识。当我们通过《历史转折中的邓小平》回顾过去的时候，突然发现在七十年代
未农民不能养超过四只的鸭子，知识青年必须被迫在云南农场工作，感到恍如隔世。这
是真正的制度变迁，甚至就是宪政改革。
反过来，如果中国没有进行市场化的改革，先进技术也不能很好推广。因为计划经济制
度下，没有使用新技术的压力和动力。改革开放前我曾在国有企业工作过，我亲眼看到
新技术推广之艰难。只有几个技术员在推广，而工人们没有积极性去使用。在大锅饭的
体制下，他们为什么要干得更多？因而，技术创新虽然在某些时候单独发挥过作用，但
更根本的是制度变迁。好的制度，如专利制度，是技术创新的重要原因。因而，用只吸
收外国的先进技术作为中国奇迹的解释，似乎是不充分的。
但是，以杨小凯之聪明，为什么没有观察到这样如此深刻的制度变革呢？原因似乎在于
，他把英美宪政制度的外在形式当作宪政制度的普遍形式了，“毛泽东是人不是神”和
“不管白猫黑猫，捉住老鼠就是好猫”太不像宪政原则了.。这源于他对宪政主义资源
的理解。似乎在他看来，只有英美宪政主义才是正宗的宪政主义，而其根源只出自英国
和美国。这显然是狭义地理解宪政主义所致。实际上，宪政主义是指一个社会正常运转
所需依赖的一组基本原则，社会治理的所有具体规则都由此派生出来。所以保证这一组
基本原则能被实施，是一个社会最为重要的事情。而有能力和机会违反宪政原则的主体
往往是政府，所以在说到宪政时，一般就是指的限制政府权力。
谈到限制政府权力，这是古今中外政治中的重要难题。人类社会各个文明也都作出过各
种努力。除了现代的民主制度，宗教对世俗政权的约束也是西方社会的一种“限政”措
施。如广义来看，中国汉代的天人感应说也是一种“限政”努力。而谏议制度、史官制
度、太傅制度和监察制度等，都是限制权力的制度创设，并且取得了一定的成果。最为
核心的思想，是儒家认为有一种高远深邃、凡人无法企及的天道，政治领导人作为一个
凡人不可能完全把握天道并始终遵循天道。这就需要有一种制度结构，通过约束、限制
或鼓励使政治领导人尽可能地使自己的治理符合天道。而士大夫集团就在这个制度结构
中起着约束和限制权力的重要作用。如当汉文帝问陈平，宰相不知刑狱和财政数据，那
是做什么的？陈平回答说，我们是要保证你对天下的治理能够顺应天道、和谐内外（“
宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，…
…”）。
因而，宪政主义资源不独只存在于英美，还遍布全球，在中国也很丰富。中国人是应该
全面吸收全世界的优秀的宪政主义遗产，但也不应独独不对本国资源开放。实际上，中
国的宪政主义资源不仅丰富，而且因其具有中国的文化形式而更容易被中国人所接受，
正如欧洲的宪政主义资源更容易被欧洲人接受一样。如果只以某一国的宪政的外在形式
为标准来判断另一国是否出现了宪政改革，显然抹杀了宪政资源的丰富性，而且无法解
释为何人类各文明或国家的政治经济发展是交错前进的。在小凯演讲后的讨论中，我曾
说，如果在中国领先的唐宋时期说，如果不学习中国就永远落后，似乎是不正确的。因
而，当小凯说如果中国不建立像英美那样的宪政制度就会永处劣势地位时，似乎也是不
正确的。
三
毅夫也不同意小凯的上述看法。在“后发优势和后发劣势”（《经济学季刊》，2003年
7月）一文中，他对英美的共和宪政体制是否最优体制提出质疑，用非英美的其它国家
的经济成绩来说明经济社会体制并非有一个唯一正确模式，并强调制度的内生性。只是
在他与张维迎的辩论中，英美的宪政制度似乎被简化为主要是以市场为主的制度，而中
国的制度则是侧重于政府的更多介入。于是论题转换为，政府的一些干预是否经济发展
所必需，政府的这些干预是否说明政府作为一种制度（在一些方面）比市场更基本和更
有效？
毅夫强调政府在经济发展中的积极作用，他列举了美国政府对计算机、互联网和其它技
术的初期投入，为后来民间企业的技术创新奠定了基础。但要指出，从制度来讲，政府
在这
里所扮演的角色并不是基础性制度，而在市场制度基础上的辅助性推动。换句话说，如
果没有政府而只有市场，技术创新的速度可能会慢一些；但如果只有政府而没有市场，
则这种技术创新几无可能。这可以从前苏联和计划经济时期的中国的教训中看到。毅夫
这一论据更为脆弱的地方在于，他竟然举的是美国的例子。而美国恰是主张“中国模式
”（更多政府干预）优越性的人所宣称已经超越了的对手。
毅夫所主张的有为政府的另一个用武之地是“产业政策”。他提出“产业甄别和因势利
导”的六个步骤。第一向比自己高一个台阶的国家看是否有适合本国发展的产业；第二
看国内是否有企业引进了该产业；第三，如果没有则招商引资；第四看是否还有企业进
入到了其它有潜力的产业；第五是改进企业的软硬件环境；第六是给创新企业一定的补
助。然而前四步似乎并非惟有政府可以做，且做得最好；而是企业可以做，且比政府做
得更好。因为如果有这样的产业发展空间，有战略眼光的企业一定不会放过。而后两步
则是一个政府的本分。第五步是为企业提供一个更好的生存与发展的市场环境；而第六
步是在因为有些技术创新的风险偏大，且市场自发的技术创新投入均衡低于因军事竞赛
而决定的技术创新投入均衡，所以要由政府予以补贴。我们知道，这类似于市场失灵。
任何一个市场经济国家都不会拒绝在市场失灵时加以补救。
关于产业政策的有效性，历来都有争论。即使在宣称产业政策起了作用的日本，也有大
量质疑。如日本通产省曾认为日本汽车企业过多，想通过强制合并和限制进入提高日本
汽车产业的集中度，但没有实现。相反在竞争的压力下，日本汽车产业向海外扩张，成
功地占有了国际汽车市场的大量份额。而后来形成的产业集中化，是企业认为有利而自
动实现的。日本汽车产业的成功恰恰不是因为产业政策，而是对抗住通产省的压力才实
现的。一个最经典的例子是本田汽车。本田宗一郎为了进入汽车产业不惜与通产省官员
直接冲撞。我们知道，本田汽车是现在世界上最优秀的汽车之一。本田宗一郎说，“假
如没有通产省的阻碍，我们还会取得更大的成功。”
而在中国，我在80年代做硕士论文时就选题汽车工业，当时的一大难题是汽车工业太过
分散，规模过小。各省都有多家汽车企业，规模最小者每年只产几百辆汽车。而这恰恰
是计划经济中政府直接干预的结果：每个省都想发展经济，而他们对产业的理解又非常
狭窄；且政府建立的企业之间很难合并。不觉三十年过去了，我当年关心的问题在今天
根本就不是问题。中国政府也没有出台什么促进集中化的产业政策。正是市场的作用，
使得企业间的合并变得容易得多，也更有动力。
回到争论。毅夫的最后一个论据是，如果说中国政府干预过多做错了，为什么过去35年
还保持着相当高的增长速度。这个论据似乎没有区分35年中的不同阶段。如果说在二十
世纪80~90年代政府主导的市场化改革是正确的话，那么尤其在2000年以后，政府的作
用更多是负面的，因而这一时期的经济成绩显然不能记到政府的功劳薄上。如果问为什
么这一时期政府做错了，还有较高的经济增长，这就相当于说，在大河之中有几块巨石
并没有阻碍河水的流淌，不然河水为什么还是显得一泻千里。同理，我们只能如本田宗
一郎那样说，“如果没有政府的干预，中国经济本来可以发展得更快。”
很显然，中国改革开放以后的经济奇迹，并不是因为中国还有32%经济受政府控制，而
是民营经济从0%发展为68%。就是在二十一世纪以后的这十几年，尽管出现过国进民退
，经济高速成长基本依赖于民营经济的增长。
我们虽然找不到国有经济与非国有经济各占GDP比重，或在GDP增量中比重的确切数据，
但我们在一个非常好的替代指标，这就是就业人数。我们假定国有企业和非国有企业的
技术改进及管理水平提高的速度是一样的，而自2000年以来，国有单位城镇就业人数以
每年1.4%的速度减少，而非国有单位城镇就业人数以每年6%的速度增长，其占城镇总就
业的比重从2000年的65%增加到了2012年的82%。非国有部门不仅吸收了全部13951万人
的就业增量，而且还弥补了1263万国有单位减少的就业机会（见上图）。因而可以说，
国有单位在这十多年的经济增长的增量中几乎没有什么贡献。
相反，国有部门不仅没有贡献，反而拖了中国经济发展的后腿。据我们的研究，如果扣
除国有企业应付未付的成本和政府补贴，国有企业作为一个整体的净资产收益率仅为负
的6.3%（2001年~2009年）。除此之外，国企的账面收益还来自它们的垄断权。据我们
的不完全估计，如果加上垄断带来的损失及财富转移，2010年我国电信、石油、铁路、
银行、盐业等垄断行业导致的社会福利损失高达约19104亿元。而如果没有垄断国企利
益集团，我国将会增加等量的产出。用2010年的GDP总量397983亿元除之，约为4.8%。
也就是说，垄断国企的存在使我国经济增长减慢了4.8%。
另一方面，国企虽然没有提供相应的产出，却因垄断及其它特权获得了相应的货币收入
。这相当于没有产品对应的货币。我们的研究估计，2010年国企垄断高价和垄断低价的
损失（和财富转移）约16169亿元，与当年平均的广义货币供应量（M2）674955万元相
比（假定货币周转速度为1），可知其所带来的通货膨胀压力约为2.4%。也就是说，垄
断国企带来了滞胀。
不能不说，对于近十几年行政部门官员及国企高管作为一个强势利益集团，通过设租寻
租和垄断扩张对中国社会损害的严重性，毅夫没有足够的认识。
四
经济是一个复杂系统，经济的演进更为复杂；对之进行完全深切的把握是理性不及的。
理性有限的经济学家们也是如此，他们尽可能近似地描述这个复杂系统及其演进。因而
，经济学家们就像盲人摸象，都能说出经济系统的一部分现象或特征，但并没有完整描
述。小凯言不及义的“后发劣势”论有很多破绽，但触及了核心问题；毅夫对小凯的批
评是说，政治结构的发展并非狭义英美宪政主义一途，但似乎忽错将中国的缺点当成另
一种宪政优势；维迎显然并不反对在中国挖掘宪政资源，他在《博弈与社会》一书的最
后部分，专门讨论了“儒家社会规范”（北京大学出版社，2013，第380~392页），但
指出毅夫所说政府的积极干预其实并不是很有效率，也不是中国发展模式的真正优点。
就这样，三个经济学家，就凑成了一个诸葛亮。如果将小凯的“后发劣势”用毅夫的批
评加以修正，将毅夫的主张用维迎的批评加以修正，也许可以这样说，中国三十多年的
改革开放本身就经历了重大宪政原则的变革，才会出现中国奇迹。但不能将这一奇迹归
因于那些没变的制度，尤其不能归因于政府的过度干预和国有企业的存在。相反，正是
这些没有经历改革的制度正在妨碍我国的前进，且在侵蚀和瓦解我们在制度变革中已经
取得的成果。而要继续进行改革，就不仅要借鉴其它国家的宪政主义资源，还要挖掘中
国自身的资源。
在这方面，我们要珍视小凯“后发劣势”演讲中的忠告，即重视“国家机会主义和腐败
制度化”对中国发展的瓦解。这些年我们在对国有企业和行政性垄断的研究中感到震惊
的是，行政部门不仅没有扮演弥补市场失灵和缩小市场分配的差距的角色，反而在破坏
市场的正常功能、加大收入分配差距和社会的不平等。如行政部门在1993年规定了国有
企业可以暂时不上交利润，但一“过渡”就是十几年，没有交一分钱利润。在2007年迫
于舆论压力开始名义上最多上交10%，但在总体上，又将上交的利润回投到国有企业中
，正负相抵还是负数；2008年到2011年为-79亿（天则所，《国有企业的性质、表现与
改革》，2011）。没有上交的利润，到今天应是积累了十多万亿元。
在全部占有国企利润的前提下，相关行政部门又在2001年规定国企可以自主决定发放工
资和奖金。这相当于将允许国有企业管理层作出挤占属于全国人民的利润的决定。其后
果，就是具有垄断性质的企业的平均收入比社会平均水平高出六倍。这是一个令人无法
接受的人为造成的收入差距。而在另一方面，这两个规定使得国有企业管理层觉得，这
个企业就是他们自己的，由于他们深知他们在市场上竞争不过民营企业，所以倾向于为
企业获得市场之外的好处利用他们的政治优势。
于是我们看到的是不少国有企业通过一纸行政文件获得了古今中外罕见的垄断权。如石
油领域本是一个竞争性领域，但通过颁布38号文件和72号文件建立了一个上下一体、内
外通吃的垄断体系。据我们的一项研究，按照同等品质估计，我们成品油的税前零售价
比世界主要国家的平均价格高出31%，每年多收消费者约4000亿元。他们控制了原油进
口，使得垄断体系之外的地方炼油厂难为无米之饮，开工率仅为40%，每年的机会损失
达3000多亿元。他们无偿占用的国有土地、低价获得的石油开采权，以及低息获得贷款
使他们每年少支出成本1300亿元。尽管如此，还要以亏损为名向政府索要上千亿元的补
贴（天则所，《原油与成品油市场放开的理论研究与改革方案》，2013）。
在对构成石油垄断的法律文件的梳理过程中，我们惊奇的发现，这些文件没有一个可以
被称为“法律”。绝大多数文件是行政部门制定的行政文件。除了两个次要的文件勉强
符合“部门规章”的一个条件——由部长签字，其余都是《立法法》不予承认的、没有
法律效力的文件。被认为构成关键文件的“38号文件”和“72号文件”都只是“意见”
，即使作为行政文件，层级也是很低，却用来决定用限制其它企业进入的方法将竞争性
的石油产业，改变为垄断产业，并将垄断权交给一两个企业。这本是应由全国人民代表
大会才能决定的事情。之所以能够出现这种情况，正是小凯所担忧的问题，在没有对政
府部门的有效约束和监督的前提下，它们可以采取国家机会主义行为，无所顾忌地僭越
立法权，并利用手中的行政执行权落实非法的垄断权。
之所以能有这样的结果，是因为我国宪政结构中存在两个重要问题。一是国企高管与行
政部门官员同属于一个群体。他们的身份可以互换。当他们当行政部门官员时，他们制
定有利于国企的政策或“法规”，当他们从官位中退下来后，又可以到有了垄断权的国
企去担任高管。国企是他们仕途中的一个阶梯，也是他们的归宿。这种身份的互换，使
他们把国企高管和行政官员看成是一个利益集团的人。这个集团的利益就是他们个人的
利益。我们发现，在行政部门中主导设立这些垄断权的主要官员，恰是从这些国企中退
下来的高管。
另一个严重问题，就是行政官员——执法者同时拥有着实际的立法权。他们通过起草法
案，制定法律实施细则，以及直接颁布部门条例，甚至干脆以一个“通知”或“办法”
，就把法律篡改或扭曲了。而整个社会，似乎没有有效的手段阻止他们这样做。因此，
进行宪政改革，即首先限制和约束行政部门的权力，剥夺他们僭越的实际立法权力，使
之至少不能钻我国宪政缺陷的空子，并清理和废止行政部门多年来所颁发的行政文件，
取消行政部门自我授予的权力，才是推动中国前进最应做的事情。
而我们要继续进行的宪政改革，其资源不仅来自某些特定国家，而是来自全球，当然也
包括中国自己。在中国，关于立法者与治理者的分离，可以追溯到《尚书》的“臬陶谟
”，其提出的“天叙有典”，是典章规则出于天的最早阐述，从而也就是高悬于世俗统
治者之上的天道秩序；如果统治者不能以天道作为自己世俗秩序的来源，他将被认为没
有合法性。
秋风指出，由此又产生了立法者和治国者两分的局面，如伊尹之于商汤，周公之于成王
（《华夏治理秩序史》第一卷，海南出版社，233页）。
到了汉朝，立法者所立之法与统治者之间的区分更为清楚。当汉文帝因有人惊驾而大怒
时，廷尉张释之说这只是“挡马罪”，罚款即可。汉文帝虽一时不能接受，但后来还是
承认张释之的裁断是对的。到了唐朝，唐太宗因有人不听警告，想杀鸡儆猴，受到了大
理少卿戴胄的阻拦。太宗说：“卿自守法，而令朕失信耶？”戴胄说：“法者，国家所
以布大信于天下；言者，当时喜怒之所发耳。陛下发一朝之忿，而许杀之，既知不可，
而置之以法，此乃忍小忿而存大信，臣窃为陛下惜之。”太宗说：“朕法有所失，卿能
正之，朕复何忧也！”这两段故事虽是简短对话，而政治领导人能最后接受“法高于君
”的说法，除了他们有从谏如流的品德外，还因为司法人员所说之话，在那时已经具有
很强的“政治正确性”。
关于国家是否应该垄断商业利益，儒家早已建立了基本原则。《大学》说，“国不以利
为利，以义为利也。”第一个“利”是指商业利益，第二个“利”是指根本利益。意思
是说国家不应把追求商业利益作为自己的根本利益，而应向社会提供公平与正义这样的
公共物品，人民自然愿意纳税和支持国家，从而国家可以长治久安。《盐铁论》是一个
辩论国家垄断是否正当的会议，贤良文学们提出“天子不言多少，诸侯不言利害，大夫
不言得丧。”是对“国不以利为利”的进一步阐释，即中央政府不该用商业手段获取利
益，地方政府不应通过买卖谋求财富，官员不该作商人。这种原则，显然对解决国企问
题有着重要意义。即是“企业”，就要营利；又加上“国家”两字，就与“国不以利为
利”矛盾。
“国不以利为利”还有第二义，就是如果国“以利为利”，就不能“以义为利”。因为
国有企业进入市场，就破坏了市场规则，就破坏了公平正义，就违反了政府本应具备的
性质，国将不国。事实是，国有企业既获资源的价格优惠，又获产品出售的垄断权，已
是一个不平等的竞争者；再加上他们还不满足，继续利用自己的政治资源“做大做强”
；当它们的利益与民营企业冲突时，政府就不可能是一个中立的裁判者，就与政府的公
正性质相悖。所以，要“不与民争利”，要保证市场的公平竞争，就要基本取消国有企
业，只保留极少数提供准公共物品或需要技术保密的企业。
因而，无论是英美宪政主义资源，还是中国儒家宪政主义资源，都有助解决中国目前的
宪政问题。小凯说英国“国王的财政和国家的财政是分开的”，“英国执政党的财政和
国家的财政是分开的，执政党在执政的时候不能从事营利性事业。”而这种作法，一直
是中国的传统。至少自唐代以后，每个稳定的朝代都有国库和皇室私库之分。在唐代分
别称为左藏库和大盈库，宋代则称为左藏库和内藏库，明代则称为内库和外库。而“拔
葵去织”的成语告诉我们，早在春秋时期，一个人一旦为官，就认为不应再在市场上出
售自己家中的产品，以免“与民争利”。唐代法律明确规定，如本人或叔伯堂兄弟以内
的亲属经商，不得为官。中国传统的士大夫群体一直有着守护道统的志向，不愿甚至轻
视进行商业活动。
因而，现在那些违反宪政原则的行为，即以“国家名义”追逐利益、并滥用行政权力、
僭越立法权的行为，不仅是英美宪政主义所反对的，也不能用“中国特色”来辩护。这
些原则之所以中西是共通的，是因为经过相当长历史试错的积累与提炼，认识到若要一
个国家长久稳定、繁荣发展，实施国家行为的政府就不能利用其政治优势或便利，将国
家权力用
于为自己牟利，一旦如此，就颠覆了国家之所以为国家的基础。而目前中国是否能重新
回到这一宪政原则上来，则是小凯所真正担心的问题；而这个问题的解决，则并非“后
发劣势”说所预言的那么悲观。
[ 盛洪 天则经济研究所所长，山东大学教授、博士生导师。本文于2015年1月在《南方
周末》发表时为删节版，此为全文 ]
一
前些日子有记者打电话给我，想就杨小凯的“后发劣势演讲”做采访，一个重要的原因
是这个演讲当年是在天则所发表的，并且有当时演讲及讨论的完整记录。我这才知道杨
小凯至少是在天则所第一次发表这个后来引起很大争议的观点。我一般觉得，像小凯这
样的学术名人到北京来，应在北京很多地方都发表演讲。现在看来他只把这个演讲放在
天则所，真是对天则的偏爱。
回想那天，我记起一个细节。当时天则所在紫竹院的报恩楼，他住在不远的饭店，大概
是友谊宾馆。记得当天中午，我接到小凯至少三个电话，都是问我们是否已经派人去接
他。这很反映小凯的个性。他很介意能否准时到会，即使责任并不在他；也许再加上他
认为这个演讲很重要。直到最后一个电话，我听到我们的人敲了他的房门。
说实在的，我尽管认为他的演讲闻所未闻，也并不认为有多么重要，或可能会引起争论
。现在看当时的记录，评论的人多是有肯定，有批评。比较意外的是，周其仁也到场了
。他以一贯的风格，坐在较远的一个角落，并不引人注目，只是发言时大家才知道他也
来了。这似乎也证明，小凯并没有在北大约定一次“后发劣势”的演讲。
我后来也并不知道，林毅夫就这次演讲专门写文章与小凯辩论。这大概要怪我对他们的
杂志《经济学季刊》不太关注。记得最初一些时候，他们曾期期寄我，但后来大概看我
没做什么贡献，就从寄赠名单中除名了。不过这次在上海的纪念小凯逝世十周年的会上
，小凯的这篇演讲又成为辩论的导火索，林毅夫与张维迎就此争论起来。只是媒体很喜
欢学者间的争论，于是就成了“林张大战”。我记得科斯教授曾说，民众喜欢消费“争
论”，这也是思想市场存在的一个理由。所以我们也不能怪媒体渲染。争论起来让大家
看热闹，也是学者的职能之一。
感谢这位记者，她给我传来了上海会议的记录，林毅夫的文章和杨小凯的文章，使我对
这个争论有了一个比较全面的了解。尽管媒体消费争论的节奏太快，他们已经等不及我
阅读完了就转向下一波消费，我还是觉得阅读还是值得的，也值得就此写一些文字。虽
然传媒已经转向，问题还在那里。既然十年前的争论今年还在延续，文字晚了几天，也
就不算晚了。
二
关于后发劣势的说法，似乎有很多误读。这主要是因为一个观点往往会被简化或意识形
态化。简化的好处是容易记忆和理解，但代价就是偏离原意。简化的“后发劣势”似乎
是这样的：
后进国家只学习先进国家的技术，并因有所成就而认为自己的制度也是好的，从而放松
了对制度的改革，反而会因为制度落后而永远落后。
用这种“后发劣势”理论来套中国，就可以说，当时中国二十多年的改革，主要是学习
西方国家的技术，由于学习总比自己开发要快，所以中国出现了快速的经济发展，或被
称为“中国奇迹”。但这一成就会使中国人认为，中国现有的制度也很好，甚至比其它
领先国家还要好，无需改革，从而反而会使中国落入低效制度的陷阱中，从长期看会阻
碍中国的发展。
在今天看来，小凯的这种预言式的理论似乎在被证实。我们看到由于中国的经济奇迹，
一些人在宣称出现了一个“中国模式”，一个不同于“华盛顿共识”的“北京共识”。
在这一模式中，不是有效的市场制度，而是中国不同于美国（西方资本主义的一个样板
）的地方，如政府的干预和国有企业的崛起，才是中国奇迹的主要原因。既然如此，中
国在政治结构上就不仅无需向西方领先国家学习，甚至还比它们优越。尤其在2008年美
国出现金融危机以后，中国国内的一些人的这种看法达到了顶峰。如强调加强政府对宏
观经济干预，一掷四万亿地刺激经济，要把国有企业“做大做强”，以致出现“国进民
退”的趋势。
然而，由于演讲毕竟是不够充分和严谨的，时间也受限制，小凯的“后发劣势”理论似
乎有不少破绽。一是他断言，中国改革开放以后的经济成绩主要依赖于引进技术，而在
制度上没有什么改变，是有着重大疏漏的。实际上，自1978年以来的改革，更根本地，
是制度变革，甚至是宪政改革。一般以为，宪政改革似乎需要某种高调的宣言，和成文
宪法的制定或重大修改。其实不然。所谓“宪政”，就是社会的基本原则，这些原则可
能写入宪法，也可能并没有写入宪法，甚至某些号称宪政国家的社会就没有成文宪法。
如英国。科斯教授曾不无讥讽地说，美国有那么多人研究宪法，是因为美国有一部宪法
。因而，所谓“宪政”，往往作为一个社会的无形规则存在着。
而自从1978年以来，中国社会实际上发生了180度的转弯。如果没有根本规则的改变，
这一转弯是不可思议的。第一个重要宪政原则的改变是，将政神分开。其经典表述就是
陈云所说“毛泽东是人不是神”。在文革中，毛泽东的话“句句是真理，一句顶一万句
。”他是神，就不会犯错误，所以也就不会接受批评和改正错误，才造成了他在1949年
以后不断犯错误，又坚持错误，继而犯更大的错误，直到文化革命把国家推向崩溃边缘
。把一个政治领袖当作神的制度，一定是一个根本性的错误制度。在中国古代，商代在
武丁以后把商王当作神来祭祀，也就认为商王族是一个神的家族，天生就有统治权，结
果是商纣王认为自己有天命在身，百姓不敢造反，最后命丧鹿台。
中共中央的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中申明，“禁止一切形式的个人
崇拜”，就是禁止把政治领袖看作神。从此以后，政治领导人只是凡人，他们会犯错误
，因此不能以自己“一贯正确”拒绝批评，更不能坚持错误。中国的社会才开始不再是
沿着伟人高瞻远瞩的道路前进。“摸着石头过河”就是邓小平等当时的领导人承认自己
并没有全盘把握和明察秋毫，而是根据改革或政策的结果进行调整。这是一个根本性的
改变。另一个派生的结果，就是结束了政治领导人的终身制。现在基本上形成了一代领
导人执政两届十年一个周期的惯例。在现实中，只要不是永久掌权，就会对领导人本身
产生强有力的约束。
第二个宪政原则的改变是，不把某一理论或主义当作事物或工作对错的标准，而是把经
济发展和人民福利作为标准。其经典表述就是邓小平的“不管白猫黑猫，捉住老鼠就是
好猫。”这为中国社会带来了价值评价的根本改变。只要回到毛时代和改革初期，我们
就会知道我们今天视为常识的价值标准在那时被认为是错误的，甚至还有坐牢的危险。
如《历史转折中的邓小平》中所重现的那样，那时没有政治审查的高考，促进知识交流
的国外书籍的引进和译介，避免挨饿的“包产到户”，推动国际经济合作的外商投资，
提高土地配置效率的土地出租，都被以不符合某种主义的名义遭到禁止或反对。
第三，由以上原则派生出来的一个最重要的成果，就是中国社会把市场制度当成一个基
础性制度，甚至是“在配置资源中起决定性作用”。这是因为，若要推进经济发展和增
进人民福利，市场是最好的制度。这之所以具有重大宪政含义，是因为它改变了政府与
市场的边界，官方与民间的边界。在计划经济时期，政府几乎掌控了所有的物质资源，
也就实际上直接掌控了所有人力资源，也就按其意志将资源配置到了所有领域，包括公
共领域和私人领域，物质产品领域和精神产品领域。而政府就是一个权力配置的体系。
用权力配置资源，就必然要限制人的自由；且由于政府控制了几乎所有资源，弱小的个
人就没有任何可以逃遁的空间，从而在政治上也不会有任何表达自己意见的可能。当市
场边界扩展了，也就意味着人的自由的边界扩展了。
如果用最简单的话来解释中国奇迹的原因，就是政府与市场的边界，从政府是100%减少
到约38%，或市场从0%上升为约62%。这个比例虽然可以从市场和政府影响经济的领域占
GDP的份额中看出，但更重要地，是在其背后的制度变化，以及制度所代表的人与人之
间的关系的根本变化。在政府主导和控制的计划经济中，民众的经济自由被限制和剥夺
了；他们不能自由地选择职业，不能自由地创办企业，甚至不能自由地买自己想买的产
品。而在市场经济中，他们又重新找回了自己的自由。而今天，这种自由的观念已经是
一个常识。当我们通过《历史转折中的邓小平》回顾过去的时候，突然发现在七十年代
未农民不能养超过四只的鸭子，知识青年必须被迫在云南农场工作，感到恍如隔世。这
是真正的制度变迁，甚至就是宪政改革。
反过来，如果中国没有进行市场化的改革，先进技术也不能很好推广。因为计划经济制
度下，没有使用新技术的压力和动力。改革开放前我曾在国有企业工作过，我亲眼看到
新技术推广之艰难。只有几个技术员在推广，而工人们没有积极性去使用。在大锅饭的
体制下，他们为什么要干得更多？因而，技术创新虽然在某些时候单独发挥过作用，但
更根本的是制度变迁。好的制度，如专利制度，是技术创新的重要原因。因而，用只吸
收外国的先进技术作为中国奇迹的解释，似乎是不充分的。
但是，以杨小凯之聪明，为什么没有观察到这样如此深刻的制度变革呢？原因似乎在于
，他把英美宪政制度的外在形式当作宪政制度的普遍形式了，“毛泽东是人不是神”和
“不管白猫黑猫，捉住老鼠就是好猫”太不像宪政原则了.。这源于他对宪政主义资源
的理解。似乎在他看来，只有英美宪政主义才是正宗的宪政主义，而其根源只出自英国
和美国。这显然是狭义地理解宪政主义所致。实际上，宪政主义是指一个社会正常运转
所需依赖的一组基本原则，社会治理的所有具体规则都由此派生出来。所以保证这一组
基本原则能被实施，是一个社会最为重要的事情。而有能力和机会违反宪政原则的主体
往往是政府，所以在说到宪政时，一般就是指的限制政府权力。
谈到限制政府权力，这是古今中外政治中的重要难题。人类社会各个文明也都作出过各
种努力。除了现代的民主制度，宗教对世俗政权的约束也是西方社会的一种“限政”措
施。如广义来看，中国汉代的天人感应说也是一种“限政”努力。而谏议制度、史官制
度、太傅制度和监察制度等，都是限制权力的制度创设，并且取得了一定的成果。最为
核心的思想，是儒家认为有一种高远深邃、凡人无法企及的天道，政治领导人作为一个
凡人不可能完全把握天道并始终遵循天道。这就需要有一种制度结构，通过约束、限制
或鼓励使政治领导人尽可能地使自己的治理符合天道。而士大夫集团就在这个制度结构
中起着约束和限制权力的重要作用。如当汉文帝问陈平，宰相不知刑狱和财政数据，那
是做什么的？陈平回答说，我们是要保证你对天下的治理能够顺应天道、和谐内外（“
宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，…
…”）。
因而，宪政主义资源不独只存在于英美，还遍布全球，在中国也很丰富。中国人是应该
全面吸收全世界的优秀的宪政主义遗产，但也不应独独不对本国资源开放。实际上，中
国的宪政主义资源不仅丰富，而且因其具有中国的文化形式而更容易被中国人所接受，
正如欧洲的宪政主义资源更容易被欧洲人接受一样。如果只以某一国的宪政的外在形式
为标准来判断另一国是否出现了宪政改革，显然抹杀了宪政资源的丰富性，而且无法解
释为何人类各文明或国家的政治经济发展是交错前进的。在小凯演讲后的讨论中，我曾
说，如果在中国领先的唐宋时期说，如果不学习中国就永远落后，似乎是不正确的。因
而，当小凯说如果中国不建立像英美那样的宪政制度就会永处劣势地位时，似乎也是不
正确的。
三
毅夫也不同意小凯的上述看法。在“后发优势和后发劣势”（《经济学季刊》，2003年
7月）一文中，他对英美的共和宪政体制是否最优体制提出质疑，用非英美的其它国家
的经济成绩来说明经济社会体制并非有一个唯一正确模式，并强调制度的内生性。只是
在他与张维迎的辩论中，英美的宪政制度似乎被简化为主要是以市场为主的制度，而中
国的制度则是侧重于政府的更多介入。于是论题转换为，政府的一些干预是否经济发展
所必需，政府的这些干预是否说明政府作为一种制度（在一些方面）比市场更基本和更
有效？
毅夫强调政府在经济发展中的积极作用，他列举了美国政府对计算机、互联网和其它技
术的初期投入，为后来民间企业的技术创新奠定了基础。但要指出，从制度来讲，政府
在这
里所扮演的角色并不是基础性制度，而在市场制度基础上的辅助性推动。换句话说，如
果没有政府而只有市场，技术创新的速度可能会慢一些；但如果只有政府而没有市场，
则这种技术创新几无可能。这可以从前苏联和计划经济时期的中国的教训中看到。毅夫
这一论据更为脆弱的地方在于，他竟然举的是美国的例子。而美国恰是主张“中国模式
”（更多政府干预）优越性的人所宣称已经超越了的对手。
毅夫所主张的有为政府的另一个用武之地是“产业政策”。他提出“产业甄别和因势利
导”的六个步骤。第一向比自己高一个台阶的国家看是否有适合本国发展的产业；第二
看国内是否有企业引进了该产业；第三，如果没有则招商引资；第四看是否还有企业进
入到了其它有潜力的产业；第五是改进企业的软硬件环境；第六是给创新企业一定的补
助。然而前四步似乎并非惟有政府可以做，且做得最好；而是企业可以做，且比政府做
得更好。因为如果有这样的产业发展空间，有战略眼光的企业一定不会放过。而后两步
则是一个政府的本分。第五步是为企业提供一个更好的生存与发展的市场环境；而第六
步是在因为有些技术创新的风险偏大，且市场自发的技术创新投入均衡低于因军事竞赛
而决定的技术创新投入均衡，所以要由政府予以补贴。我们知道，这类似于市场失灵。
任何一个市场经济国家都不会拒绝在市场失灵时加以补救。
关于产业政策的有效性，历来都有争论。即使在宣称产业政策起了作用的日本，也有大
量质疑。如日本通产省曾认为日本汽车企业过多，想通过强制合并和限制进入提高日本
汽车产业的集中度，但没有实现。相反在竞争的压力下，日本汽车产业向海外扩张，成
功地占有了国际汽车市场的大量份额。而后来形成的产业集中化，是企业认为有利而自
动实现的。日本汽车产业的成功恰恰不是因为产业政策，而是对抗住通产省的压力才实
现的。一个最经典的例子是本田汽车。本田宗一郎为了进入汽车产业不惜与通产省官员
直接冲撞。我们知道，本田汽车是现在世界上最优秀的汽车之一。本田宗一郎说，“假
如没有通产省的阻碍，我们还会取得更大的成功。”
而在中国，我在80年代做硕士论文时就选题汽车工业，当时的一大难题是汽车工业太过
分散，规模过小。各省都有多家汽车企业，规模最小者每年只产几百辆汽车。而这恰恰
是计划经济中政府直接干预的结果：每个省都想发展经济，而他们对产业的理解又非常
狭窄；且政府建立的企业之间很难合并。不觉三十年过去了，我当年关心的问题在今天
根本就不是问题。中国政府也没有出台什么促进集中化的产业政策。正是市场的作用，
使得企业间的合并变得容易得多，也更有动力。
回到争论。毅夫的最后一个论据是，如果说中国政府干预过多做错了，为什么过去35年
还保持着相当高的增长速度。这个论据似乎没有区分35年中的不同阶段。如果说在二十
世纪80~90年代政府主导的市场化改革是正确的话，那么尤其在2000年以后，政府的作
用更多是负面的，因而这一时期的经济成绩显然不能记到政府的功劳薄上。如果问为什
么这一时期政府做错了，还有较高的经济增长，这就相当于说，在大河之中有几块巨石
并没有阻碍河水的流淌，不然河水为什么还是显得一泻千里。同理，我们只能如本田宗
一郎那样说，“如果没有政府的干预，中国经济本来可以发展得更快。”
很显然，中国改革开放以后的经济奇迹，并不是因为中国还有32%经济受政府控制，而
是民营经济从0%发展为68%。就是在二十一世纪以后的这十几年，尽管出现过国进民退
，经济高速成长基本依赖于民营经济的增长。
我们虽然找不到国有经济与非国有经济各占GDP比重，或在GDP增量中比重的确切数据，
但我们在一个非常好的替代指标，这就是就业人数。我们假定国有企业和非国有企业的
技术改进及管理水平提高的速度是一样的，而自2000年以来，国有单位城镇就业人数以
每年1.4%的速度减少，而非国有单位城镇就业人数以每年6%的速度增长，其占城镇总就
业的比重从2000年的65%增加到了2012年的82%。非国有部门不仅吸收了全部13951万人
的就业增量，而且还弥补了1263万国有单位减少的就业机会（见上图）。因而可以说，
国有单位在这十多年的经济增长的增量中几乎没有什么贡献。
相反，国有部门不仅没有贡献，反而拖了中国经济发展的后腿。据我们的研究，如果扣
除国有企业应付未付的成本和政府补贴，国有企业作为一个整体的净资产收益率仅为负
的6.3%（2001年~2009年）。除此之外，国企的账面收益还来自它们的垄断权。据我们
的不完全估计，如果加上垄断带来的损失及财富转移，2010年我国电信、石油、铁路、
银行、盐业等垄断行业导致的社会福利损失高达约19104亿元。而如果没有垄断国企利
益集团，我国将会增加等量的产出。用2010年的GDP总量397983亿元除之，约为4.8%。
也就是说，垄断国企的存在使我国经济增长减慢了4.8%。
另一方面，国企虽然没有提供相应的产出，却因垄断及其它特权获得了相应的货币收入
。这相当于没有产品对应的货币。我们的研究估计，2010年国企垄断高价和垄断低价的
损失（和财富转移）约16169亿元，与当年平均的广义货币供应量（M2）674955万元相
比（假定货币周转速度为1），可知其所带来的通货膨胀压力约为2.4%。也就是说，垄
断国企带来了滞胀。
不能不说，对于近十几年行政部门官员及国企高管作为一个强势利益集团，通过设租寻
租和垄断扩张对中国社会损害的严重性，毅夫没有足够的认识。
四
经济是一个复杂系统，经济的演进更为复杂；对之进行完全深切的把握是理性不及的。
理性有限的经济学家们也是如此，他们尽可能近似地描述这个复杂系统及其演进。因而
，经济学家们就像盲人摸象，都能说出经济系统的一部分现象或特征，但并没有完整描
述。小凯言不及义的“后发劣势”论有很多破绽，但触及了核心问题；毅夫对小凯的批
评是说，政治结构的发展并非狭义英美宪政主义一途，但似乎忽错将中国的缺点当成另
一种宪政优势；维迎显然并不反对在中国挖掘宪政资源，他在《博弈与社会》一书的最
后部分，专门讨论了“儒家社会规范”（北京大学出版社，2013，第380~392页），但
指出毅夫所说政府的积极干预其实并不是很有效率，也不是中国发展模式的真正优点。
就这样，三个经济学家，就凑成了一个诸葛亮。如果将小凯的“后发劣势”用毅夫的批
评加以修正，将毅夫的主张用维迎的批评加以修正，也许可以这样说，中国三十多年的
改革开放本身就经历了重大宪政原则的变革，才会出现中国奇迹。但不能将这一奇迹归
因于那些没变的制度，尤其不能归因于政府的过度干预和国有企业的存在。相反，正是
这些没有经历改革的制度正在妨碍我国的前进，且在侵蚀和瓦解我们在制度变革中已经
取得的成果。而要继续进行改革，就不仅要借鉴其它国家的宪政主义资源，还要挖掘中
国自身的资源。
在这方面，我们要珍视小凯“后发劣势”演讲中的忠告，即重视“国家机会主义和腐败
制度化”对中国发展的瓦解。这些年我们在对国有企业和行政性垄断的研究中感到震惊
的是，行政部门不仅没有扮演弥补市场失灵和缩小市场分配的差距的角色，反而在破坏
市场的正常功能、加大收入分配差距和社会的不平等。如行政部门在1993年规定了国有
企业可以暂时不上交利润，但一“过渡”就是十几年，没有交一分钱利润。在2007年迫
于舆论压力开始名义上最多上交10%，但在总体上，又将上交的利润回投到国有企业中
，正负相抵还是负数；2008年到2011年为-79亿（天则所，《国有企业的性质、表现与
改革》，2011）。没有上交的利润，到今天应是积累了十多万亿元。
在全部占有国企利润的前提下，相关行政部门又在2001年规定国企可以自主决定发放工
资和奖金。这相当于将允许国有企业管理层作出挤占属于全国人民的利润的决定。其后
果，就是具有垄断性质的企业的平均收入比社会平均水平高出六倍。这是一个令人无法
接受的人为造成的收入差距。而在另一方面，这两个规定使得国有企业管理层觉得，这
个企业就是他们自己的，由于他们深知他们在市场上竞争不过民营企业，所以倾向于为
企业获得市场之外的好处利用他们的政治优势。
于是我们看到的是不少国有企业通过一纸行政文件获得了古今中外罕见的垄断权。如石
油领域本是一个竞争性领域，但通过颁布38号文件和72号文件建立了一个上下一体、内
外通吃的垄断体系。据我们的一项研究，按照同等品质估计，我们成品油的税前零售价
比世界主要国家的平均价格高出31%，每年多收消费者约4000亿元。他们控制了原油进
口，使得垄断体系之外的地方炼油厂难为无米之饮，开工率仅为40%，每年的机会损失
达3000多亿元。他们无偿占用的国有土地、低价获得的石油开采权，以及低息获得贷款
使他们每年少支出成本1300亿元。尽管如此，还要以亏损为名向政府索要上千亿元的补
贴（天则所，《原油与成品油市场放开的理论研究与改革方案》，2013）。
在对构成石油垄断的法律文件的梳理过程中，我们惊奇的发现，这些文件没有一个可以
被称为“法律”。绝大多数文件是行政部门制定的行政文件。除了两个次要的文件勉强
符合“部门规章”的一个条件——由部长签字，其余都是《立法法》不予承认的、没有
法律效力的文件。被认为构成关键文件的“38号文件”和“72号文件”都只是“意见”
，即使作为行政文件，层级也是很低，却用来决定用限制其它企业进入的方法将竞争性
的石油产业，改变为垄断产业，并将垄断权交给一两个企业。这本是应由全国人民代表
大会才能决定的事情。之所以能够出现这种情况，正是小凯所担忧的问题，在没有对政
府部门的有效约束和监督的前提下，它们可以采取国家机会主义行为，无所顾忌地僭越
立法权，并利用手中的行政执行权落实非法的垄断权。
之所以能有这样的结果，是因为我国宪政结构中存在两个重要问题。一是国企高管与行
政部门官员同属于一个群体。他们的身份可以互换。当他们当行政部门官员时，他们制
定有利于国企的政策或“法规”，当他们从官位中退下来后，又可以到有了垄断权的国
企去担任高管。国企是他们仕途中的一个阶梯，也是他们的归宿。这种身份的互换，使
他们把国企高管和行政官员看成是一个利益集团的人。这个集团的利益就是他们个人的
利益。我们发现，在行政部门中主导设立这些垄断权的主要官员，恰是从这些国企中退
下来的高管。
另一个严重问题，就是行政官员——执法者同时拥有着实际的立法权。他们通过起草法
案，制定法律实施细则，以及直接颁布部门条例，甚至干脆以一个“通知”或“办法”
，就把法律篡改或扭曲了。而整个社会，似乎没有有效的手段阻止他们这样做。因此，
进行宪政改革，即首先限制和约束行政部门的权力，剥夺他们僭越的实际立法权力，使
之至少不能钻我国宪政缺陷的空子，并清理和废止行政部门多年来所颁发的行政文件，
取消行政部门自我授予的权力，才是推动中国前进最应做的事情。
而我们要继续进行的宪政改革，其资源不仅来自某些特定国家，而是来自全球，当然也
包括中国自己。在中国，关于立法者与治理者的分离，可以追溯到《尚书》的“臬陶谟
”，其提出的“天叙有典”，是典章规则出于天的最早阐述，从而也就是高悬于世俗统
治者之上的天道秩序；如果统治者不能以天道作为自己世俗秩序的来源，他将被认为没
有合法性。
秋风指出，由此又产生了立法者和治国者两分的局面，如伊尹之于商汤，周公之于成王
（《华夏治理秩序史》第一卷，海南出版社，233页）。
到了汉朝，立法者所立之法与统治者之间的区分更为清楚。当汉文帝因有人惊驾而大怒
时，廷尉张释之说这只是“挡马罪”，罚款即可。汉文帝虽一时不能接受，但后来还是
承认张释之的裁断是对的。到了唐朝，唐太宗因有人不听警告，想杀鸡儆猴，受到了大
理少卿戴胄的阻拦。太宗说：“卿自守法，而令朕失信耶？”戴胄说：“法者，国家所
以布大信于天下；言者，当时喜怒之所发耳。陛下发一朝之忿，而许杀之，既知不可，
而置之以法，此乃忍小忿而存大信，臣窃为陛下惜之。”太宗说：“朕法有所失，卿能
正之，朕复何忧也！”这两段故事虽是简短对话，而政治领导人能最后接受“法高于君
”的说法，除了他们有从谏如流的品德外，还因为司法人员所说之话，在那时已经具有
很强的“政治正确性”。
关于国家是否应该垄断商业利益，儒家早已建立了基本原则。《大学》说，“国不以利
为利，以义为利也。”第一个“利”是指商业利益，第二个“利”是指根本利益。意思
是说国家不应把追求商业利益作为自己的根本利益，而应向社会提供公平与正义这样的
公共物品，人民自然愿意纳税和支持国家，从而国家可以长治久安。《盐铁论》是一个
辩论国家垄断是否正当的会议，贤良文学们提出“天子不言多少，诸侯不言利害，大夫
不言得丧。”是对“国不以利为利”的进一步阐释，即中央政府不该用商业手段获取利
益，地方政府不应通过买卖谋求财富，官员不该作商人。这种原则，显然对解决国企问
题有着重要意义。即是“企业”，就要营利；又加上“国家”两字，就与“国不以利为
利”矛盾。
“国不以利为利”还有第二义，就是如果国“以利为利”，就不能“以义为利”。因为
国有企业进入市场，就破坏了市场规则，就破坏了公平正义，就违反了政府本应具备的
性质，国将不国。事实是，国有企业既获资源的价格优惠，又获产品出售的垄断权，已
是一个不平等的竞争者；再加上他们还不满足，继续利用自己的政治资源“做大做强”
；当它们的利益与民营企业冲突时，政府就不可能是一个中立的裁判者，就与政府的公
正性质相悖。所以，要“不与民争利”，要保证市场的公平竞争，就要基本取消国有企
业，只保留极少数提供准公共物品或需要技术保密的企业。
因而，无论是英美宪政主义资源，还是中国儒家宪政主义资源，都有助解决中国目前的
宪政问题。小凯说英国“国王的财政和国家的财政是分开的”，“英国执政党的财政和
国家的财政是分开的，执政党在执政的时候不能从事营利性事业。”而这种作法，一直
是中国的传统。至少自唐代以后，每个稳定的朝代都有国库和皇室私库之分。在唐代分
别称为左藏库和大盈库，宋代则称为左藏库和内藏库，明代则称为内库和外库。而“拔
葵去织”的成语告诉我们，早在春秋时期，一个人一旦为官，就认为不应再在市场上出
售自己家中的产品，以免“与民争利”。唐代法律明确规定，如本人或叔伯堂兄弟以内
的亲属经商，不得为官。中国传统的士大夫群体一直有着守护道统的志向，不愿甚至轻
视进行商业活动。
因而，现在那些违反宪政原则的行为，即以“国家名义”追逐利益、并滥用行政权力、
僭越立法权的行为，不仅是英美宪政主义所反对的，也不能用“中国特色”来辩护。这
些原则之所以中西是共通的，是因为经过相当长历史试错的积累与提炼，认识到若要一
个国家长久稳定、繁荣发展，实施国家行为的政府就不能利用其政治优势或便利，将国
家权力用
于为自己牟利，一旦如此，就颠覆了国家之所以为国家的基础。而目前中国是否能重新
回到这一宪政原则上来，则是小凯所真正担心的问题；而这个问题的解决，则并非“后
发劣势”说所预言的那么悲观。
[ 盛洪 天则经济研究所所长，山东大学教授、博士生导师。本文于2015年1月在《南方
周末》发表时为删节版，此为全文 ]