我的苗苗们# gardening - 拈花惹草
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本贴内容已被 [张哲瑞律师] 在 2012-12-10 16:07:35 编辑过。如有问题，请报告版
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人们对明年年初关于移民政策的辩论以及改革寄予厚望，但是我们必须留意到：到目前
为止，讨论的重点都是“如何处理美国境内的非法移民”，而对“如何改革现行有关合
法移民的法律法规”的关注度并不高。有关“如何解决签证排期问题”以及“如何吸引
高科技移民”的讨论几乎都是空谈，并没有实质性的改革措施。目前的政治气氛可能是
这20年以来移民改革的最好时机。但我们也有充足的理由相信，原有的政治争议将依然
会对签证数量的增加或职业移民的改革进行限制。
随着最近奥巴马再次当选为美国总统以及少数族裔选民在该选举中起到的作用，许多政
治人物和媒体都在关注全面移民改革（CIR）的可能性。在大选前，奥巴马总统曾表示
：未能推动移民改革是他第一任总统任期内最为失败的一件事。考虑到民主党人掌控了
参议院，并且在众议院的席位也得到增加（虽然还是处于少数），同时也考虑到奥巴马
总统推动移民改革的意愿，以及共和党最近对类似改革的支持，这都将意味着20年来首
次有可能发生重大移民改革。然而，两党除了都呼吁合法化数以百万计的非法移民外，
对“如何进行合法移民改革”并没有达成共识。
参照一些先前被否决的移民提案以及当前政治人物对合法移民的看法，我们可以很明显
地看到：美国移民政策进行全面改革的可能性非常低。国会可能只会出台一些新的涉及
边境安全以及如何合法化非法劳工的法案，任何过于激进的全面移民改革提案都很可能
被拒绝。
先前的一些移民改革提案
STEM 签证提案
民主党人说要增加职业移民签证类别；而共和党人则提出STEM 签证的概念，但是并不
增加签证数量。这种差别是至关重要的。共和党人，如马可·卢比奥（Marco Rubio）
， 虽然表示需要改革职业移民制度以更好地适应不断变化的经济环境，但是他们并没
有兴趣增加工作签证类别。
有关STEM提案的争议预示着两党的全面移民改革提案可能也会面临同样的争议。今年11
月的选举引发了人们对全面移民改革的讨论。但是仅仅在几个月前，就是今年9月份时
候，德州共和党人拉马尔•史密斯（Lamar Smith）向众议院提交了STEM提案。这
个提案提出为持有科学、技术、工程和数学（缩写为STEM）领域高学历的外国人增加一
个新的移民签证类别。根据这个提案，这个新的移民类别的签证数量是每年55,000个。
虽然共和党人和民主党人同意此类工作签证是必需的，而且这个提案也在十一月底在众
议院通过，但是对这类高科技人才签证的来源问题，共和党人和民主党人有着严重分歧。
共和党提出55,000个STEM签证名额从绿卡抽签项目中来（绿卡抽签项目是通过抽签给来
自低移民率国家的移民申请人获得移民签证机会的一个项目）。此外，该STEM法案指出
，任何未用完的签证名额将不会转移到其他签证类别。所以，当新的STEM签证类别取代
旧的绿卡抽签签证类别，最理想的情况是每年移民美国的总人数不会有什么变化。但是
如果一年内申请并且获得STEM签证的人数少于55,000，那么每年移民美国的人数事实上
将会减少，因为未用完的STEM签证不能转给其他签证类别使用，无法用来缓解其他类别
签证的排期问题。
虽然大选已经过去了，但是我们还是要关注有关STEM提案的讨论。虽然民主党和共和党
目的一致，都呼吁进行全面移民改革，但是两党并未就“如何进行移民改革”达成一致
。虽然两党都认为STEM签证是必要的，但是政治人物们无法就STEM签证名额的来源达成
统一意见。即便如此，我们还是应该抱有希望，期待明年情况会出现一些积极的变化。
2007年的全面移民改革提案
再往前看，对于2007年内华达州的民主党参议员里德（Harry Reid）提出的移民提案，
我们可以看到许多问题到目前为止尚未得到解决。2007年的全面移民改革提案如果能够
实施的话，将极大地改变美国的移民体系，这个提案也是距今最近一个在国会进行讨论
的重大移民提案。即便在当前两党对移民改革都很支持的氛围下，这个提案也不可能在
参议院过关。
该提案最重要的特点是：提议取消现有的各类职业移民类别，取而代之的是一个新建的
计分制移民体系， 美国移民局将用这个计分制移民体系来决定是否批准外籍人士的移
民申请。这个提案提议，根据申请人的教育背景、技能、经验、在美国的家庭关系、以
及英语流利水平来给分。这个移民体系对劳工证以及工作邀约不做要求。但是，如果一
个外国人在美国有工作，那这将在该外国人的申请中显示出来并得到额外的加分。分数
越高，申请人移民申请获得批准的机率就越大。
这项提案中删除了很多现行移民体系中的亲属移民签证类别。美国公民只能够为直系家
庭成员（配偶和子女）申请绿卡。如果申请人不是美国公民的直系亲属，那只能通过计
分系统来为自己申请移民。民主党和共和党在“对亲属移民的哪一部分进行改革”的问
题上各有不同的观点。自从林登•约翰逊政府以来，民主党人一直是亲属移民的
支持者，而共和党则往往更重视职业移民。这个提案的早期版本包括增加每年H-1B工作
签证的数量。但是，因为这是一个折衷案，所以到2007年提出时已不再包括增加H-1B签
证名额这一条款了。
一些比较重视移民改革的政治人物介绍
参议员马可·卢比奥（Marco Rubio）(佛罗里达州，共和党籍)
到目前为止，参议员卢比奥是共和党内对合法移民系统进行改革的最大的支持者。卢比
奥被党内很多人看作是移民政策的领导者。他曾经指出：如果美国不对每年从事高技能
工作外国移民的数量和类型作出重大的改动，那么美国将持续面临签证积压和非法移民
问题。卢比奥也指出：目前获得绿卡移民美国的外籍人士的数量远不能满足美国对这些
移民所拥有的技能的需求。卢比奥的此类言论虽然没有细化，但是可以看出他是支持对
移民签证额度分配体系进行全面改革的，从而达到减少签证排期、为美国增加高技术移
民的目的。
参议员舒默（Senators Chuck Schumer）（纽约州，民主党籍）和格雷厄姆（Lindsey
Graham）（南卡，共和党籍）
为了表示两党对移民改革的支持，参议员舒默和格雷厄姆重拾之前有关移民改革的意见
，期待能够解决当前的移民问题。他们的方案主要着眼于保证边境安全和如何给目前在
美非法劳工合法身份这两个方面，对合法移民的改革并不是重点。舒默和格雷厄姆都认
为应当对合法移民进行一些改革，但是并没有提出如何进行改革。他们的主要关注点在
于：如何解决现有非法移民问题，以及如何预防非法移民进入美国。他们在2010年推动
的方案也是以此为基础而提出来的。关于“如何处理持有美国STEM高学历的外籍人士对
新的职业移民类别的需求”问题上，该计划主要侧重移民执法方面。而且，正如前面已
经提到的，虽然两党对STEM签证类别都持支持态度，但是这并不意味着两党对“如何设
置这一类别签证”也有一致的看法。
参议员约翰·麦凯恩（亚利桑那州，共和党籍）
参议员麦凯恩和已故参议员泰德•肯尼迪（麻省，民主党籍）都是2005年和2007
年两个移民改革提案的支持者。麦凯恩和肯尼迪是计分制移民体系的最大支持者。2007
年全面移民改革提案提出取消以雇主赞助为基础的移民体系，取而代之以价值为依据的
移民体系。这个新的移民体系将从教育、技能、工作经验、英语水平和家庭关系等方面
来全面评估移民申请人的资格。麦凯恩在国会中支持全面移民改革的讨论，并指出任何
新的法案都需要以2007年价值移民体系提案为基础。但是，过去有关计分制移民体系的
分歧，预示着这个新提案并不会一帆风顺。
众议员迈克尔•本田（加州，民主党籍）
民主党籍众议员，如来自加利福尼亚州的迈克尔•本田，强调现有移民系统中职
业移民和亲属移民排期问题都急需解决。从过去对移民改革的辩论来看，民主党（如来
自马萨诸塞州已故参议员泰德•肯尼迪和来自新泽西州的参议员罗伯特•梅
嫩德斯）都认为亲属移民是任何移民立法中的关键因素。然而，由于新一轮有关移民的
讨论都是以2007年改革提案为基础的，有关亲属移民的讨论将仍是两党争议的焦点。
参议员杰里-莫兰（堪萨斯，共和党籍）
参议员莫兰建议增加STEM签证和企业家签证。根据莫兰的建议：每年将有50,000个移民
签证名额提供给持有美国大学颁发的STEM高学历的外籍人士，75,000个移民签证名额提
供给创办自己公司的H-1B持有人以及STEM高学历毕业生。上述签证都属于有条件的移民
签证，只有满足了所有条件后才能转为正式签证。比如，50,000个STEM签证要求外籍人
士在STEM专业领域工作5年；提供给创办自己公司的外籍人士的移民签证要求外籍人士
雇佣5个美国劳工并且至少投资10万美元。然而，该提案未能说明上述125,000个签证名
额的来源：是在总的移民签证额度上新增，还是从现有其他类别签证名额中重新分配。
莫兰的计划也取消了针对各个国家的职业移民签证额度的限制。
美国总统奥巴马
美国总统奥巴马移民构想的焦点是梦想法案(DREAM Act Bill)以及暂缓遣返行政命令(
DACA)。梦想法案给那些在美国读完高中和大学的，或是为美国军队服役过的非法移民
，提供了一个成为美国公民的渠道。暂缓遣返行政决定(DACA) 则为那些从小来到美国
，并非自身主动触犯移民法的年轻非法移民们，提供了一个暂时不会被递解出境的机会
。虽然这两项措施的好处是巨大的，但它们的主要目的并不是改革当前的移民制度。美
国总统奥巴马，像其他大多数政治家一样，表达了迫切解决移民问题的愿望，他们不希
望子孙后代面临着同样的非法劳工问题。但是我们必须注意到，他跟其他政治家一样对
未来的移民制度没有一个明确的、易被接受的计划。奥巴马总统认为既然国会愿意以之
前的改革提案为基础重起会谈，那么全面移民改革有望很快完成。但是可惜的是，奥巴
马总统似乎过于乐观了，他忽视了一个事实：2007年提案，即使被认为是最好的移民改
革提案之一，依然无法获得两党支持。
结论
虽然两党都同意应该尽快推动全面移民改革，但是在怎样改、如何改的问题上却无法达
成一致。如果进行全面移民改革，民主党和共和党最有可能找到共同点的议题是将目前
生活和工作在美国的非法移民合法化。但是在“如何进行合法移民改革”这个更加宽泛
的问题上，两党之间甚至党内都存在分歧。
在明年一月开始的下届国会上，两党可能会达成某些移民改革共识。然而在此刻，所有
的迹象都表明“如何将非法移民合法化”是当前立法最迫切需要解决的问题。对于合法
移民系统的全面改革需要花费的时间可能会比两党预期的长很多。我们会密切关注所有
两党辩论中的有关移民改革的议题。目前局势未明，最现实的做法是：既做好合法移民
流程可能会发生骤变的心态准备，同时继续在现有职业移民签证类别基础上进行申请。
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人们对明年年初关于移民政策的辩论以及改革寄予厚望，但是我们必须留意到：到目前
为止，讨论的重点都是“如何处理美国境内的非法移民”，而对“如何改革现行有关合
法移民的法律法规”的关注度并不高。有关“如何解决签证排期问题”以及“如何吸引
高科技移民”的讨论几乎都是空谈，并没有实质性的改革措施。目前的政治气氛可能是
这20年以来移民改革的最好时机。但我们也有充足的理由相信，原有的政治争议将依然
会对签证数量的增加或职业移民的改革进行限制。
随着最近奥巴马再次当选为美国总统以及少数族裔选民在该选举中起到的作用，许多政
治人物和媒体都在关注全面移民改革（CIR）的可能性。在大选前，奥巴马总统曾表示
：未能推动移民改革是他第一任总统任期内最为失败的一件事。考虑到民主党人掌控了
参议院，并且在众议院的席位也得到增加（虽然还是处于少数），同时也考虑到奥巴马
总统推动移民改革的意愿，以及共和党最近对类似改革的支持，这都将意味着20年来首
次有可能发生重大移民改革。然而，两党除了都呼吁合法化数以百万计的非法移民外，
对“如何进行合法移民改革”并没有达成共识。
参照一些先前被否决的移民提案以及当前政治人物对合法移民的看法，我们可以很明显
地看到：美国移民政策进行全面改革的可能性非常低。国会可能只会出台一些新的涉及
边境安全以及如何合法化非法劳工的法案，任何过于激进的全面移民改革提案都很可能
被拒绝。
先前的一些移民改革提案
STEM 签证提案
民主党人说要增加职业移民签证类别；而共和党人则提出STEM 签证的概念，但是并不
增加签证数量。这种差别是至关重要的。共和党人，如马可·卢比奥（Marco Rubio）
， 虽然表示需要改革职业移民制度以更好地适应不断变化的经济环境，但是他们并没
有兴趣增加工作签证类别。
有关STEM提案的争议预示着两党的全面移民改革提案可能也会面临同样的争议。今年11
月的选举引发了人们对全面移民改革的讨论。但是仅仅在几个月前，就是今年9月份时
候，德州共和党人拉马尔•史密斯（Lamar Smith）向众议院提交了STEM提案。这
个提案提出为持有科学、技术、工程和数学（缩写为STEM）领域高学历的外国人增加一
个新的移民签证类别。根据这个提案，这个新的移民类别的签证数量是每年55,000个。
虽然共和党人和民主党人同意此类工作签证是必需的，而且这个提案也在十一月底在众
议院通过，但是对这类高科技人才签证的来源问题，共和党人和民主党人有着严重分歧。
共和党提出55,000个STEM签证名额从绿卡抽签项目中来（绿卡抽签项目是通过抽签给来
自低移民率国家的移民申请人获得移民签证机会的一个项目）。此外，该STEM法案指出
，任何未用完的签证名额将不会转移到其他签证类别。所以，当新的STEM签证类别取代
旧的绿卡抽签签证类别，最理想的情况是每年移民美国的总人数不会有什么变化。但是
如果一年内申请并且获得STEM签证的人数少于55,000，那么每年移民美国的人数事实上
将会减少，因为未用完的STEM签证不能转给其他签证类别使用，无法用来缓解其他类别
签证的排期问题。
虽然大选已经过去了，但是我们还是要关注有关STEM提案的讨论。虽然民主党和共和党
目的一致，都呼吁进行全面移民改革，但是两党并未就“如何进行移民改革”达成一致
。虽然两党都认为STEM签证是必要的，但是政治人物们无法就STEM签证名额的来源达成
统一意见。即便如此，我们还是应该抱有希望，期待明年情况会出现一些积极的变化。
2007年的全面移民改革提案
再往前看，对于2007年内华达州的民主党参议员里德（Harry Reid）提出的移民提案，
我们可以看到许多问题到目前为止尚未得到解决。2007年的全面移民改革提案如果能够
实施的话，将极大地改变美国的移民体系，这个提案也是距今最近一个在国会进行讨论
的重大移民提案。即便在当前两党对移民改革都很支持的氛围下，这个提案也不可能在
参议院过关。
该提案最重要的特点是：提议取消现有的各类职业移民类别，取而代之的是一个新建的
计分制移民体系， 美国移民局将用这个计分制移民体系来决定是否批准外籍人士的移
民申请。这个提案提议，根据申请人的教育背景、技能、经验、在美国的家庭关系、以
及英语流利水平来给分。这个移民体系对劳工证以及工作邀约不做要求。但是，如果一
个外国人在美国有工作，那这将在该外国人的申请中显示出来并得到额外的加分。分数
越高，申请人移民申请获得批准的机率就越大。
这项提案中删除了很多现行移民体系中的亲属移民签证类别。美国公民只能够为直系家
庭成员（配偶和子女）申请绿卡。如果申请人不是美国公民的直系亲属，那只能通过计
分系统来为自己申请移民。民主党和共和党在“对亲属移民的哪一部分进行改革”的问
题上各有不同的观点。自从林登•约翰逊政府以来，民主党人一直是亲属移民的
支持者，而共和党则往往更重视职业移民。这个提案的早期版本包括增加每年H-1B工作
签证的数量。但是，因为这是一个折衷案，所以到2007年提出时已不再包括增加H-1B签
证名额这一条款了。
一些比较重视移民改革的政治人物介绍
参议员马可·卢比奥（Marco Rubio）(佛罗里达州，共和党籍)
到目前为止，参议员卢比奥是共和党内对合法移民系统进行改革的最大的支持者。卢比
奥被党内很多人看作是移民政策的领导者。他曾经指出：如果美国不对每年从事高技能
工作外国移民的数量和类型作出重大的改动，那么美国将持续面临签证积压和非法移民
问题。卢比奥也指出：目前获得绿卡移民美国的外籍人士的数量远不能满足美国对这些
移民所拥有的技能的需求。卢比奥的此类言论虽然没有细化，但是可以看出他是支持对
移民签证额度分配体系进行全面改革的，从而达到减少签证排期、为美国增加高技术移
民的目的。
参议员舒默（Senators Chuck Schumer）（纽约州，民主党籍）和格雷厄姆（Lindsey
Graham）（南卡，共和党籍）
为了表示两党对移民改革的支持，参议员舒默和格雷厄姆重拾之前有关移民改革的意见
，期待能够解决当前的移民问题。他们的方案主要着眼于保证边境安全和如何给目前在
美非法劳工合法身份这两个方面，对合法移民的改革并不是重点。舒默和格雷厄姆都认
为应当对合法移民进行一些改革，但是并没有提出如何进行改革。他们的主要关注点在
于：如何解决现有非法移民问题，以及如何预防非法移民进入美国。他们在2010年推动
的方案也是以此为基础而提出来的。关于“如何处理持有美国STEM高学历的外籍人士对
新的职业移民类别的需求”问题上，该计划主要侧重移民执法方面。而且，正如前面已
经提到的，虽然两党对STEM签证类别都持支持态度，但是这并不意味着两党对“如何设
置这一类别签证”也有一致的看法。
参议员约翰·麦凯恩（亚利桑那州，共和党籍）
参议员麦凯恩和已故参议员泰德•肯尼迪（麻省，民主党籍）都是2005年和2007
年两个移民改革提案的支持者。麦凯恩和肯尼迪是计分制移民体系的最大支持者。2007
年全面移民改革提案提出取消以雇主赞助为基础的移民体系，取而代之以价值为依据的
移民体系。这个新的移民体系将从教育、技能、工作经验、英语水平和家庭关系等方面
来全面评估移民申请人的资格。麦凯恩在国会中支持全面移民改革的讨论，并指出任何
新的法案都需要以2007年价值移民体系提案为基础。但是，过去有关计分制移民体系的
分歧，预示着这个新提案并不会一帆风顺。
众议员迈克尔•本田（加州，民主党籍）
民主党籍众议员，如来自加利福尼亚州的迈克尔•本田，强调现有移民系统中职
业移民和亲属移民排期问题都急需解决。从过去对移民改革的辩论来看，民主党（如来
自马萨诸塞州已故参议员泰德•肯尼迪和来自新泽西州的参议员罗伯特•梅
嫩德斯）都认为亲属移民是任何移民立法中的关键因素。然而，由于新一轮有关移民的
讨论都是以2007年改革提案为基础的，有关亲属移民的讨论将仍是两党争议的焦点。
参议员杰里-莫兰（堪萨斯，共和党籍）
参议员莫兰建议增加STEM签证和企业家签证。根据莫兰的建议：每年将有50,000个移民
签证名额提供给持有美国大学颁发的STEM高学历的外籍人士，75,000个移民签证名额提
供给创办自己公司的H-1B持有人以及STEM高学历毕业生。上述签证都属于有条件的移民
签证，只有满足了所有条件后才能转为正式签证。比如，50,000个STEM签证要求外籍人
士在STEM专业领域工作5年；提供给创办自己公司的外籍人士的移民签证要求外籍人士
雇佣5个美国劳工并且至少投资10万美元。然而，该提案未能说明上述125,000个签证名
额的来源：是在总的移民签证额度上新增，还是从现有其他类别签证名额中重新分配。
莫兰的计划也取消了针对各个国家的职业移民签证额度的限制。
美国总统奥巴马
美国总统奥巴马移民构想的焦点是梦想法案(DREAM Act Bill)以及暂缓遣返行政命令(
DACA)。梦想法案给那些在美国读完高中和大学的，或是为美国军队服役过的非法移民
，提供了一个成为美国公民的渠道。暂缓遣返行政决定(DACA) 则为那些从小来到美国
，并非自身主动触犯移民法的年轻非法移民们，提供了一个暂时不会被递解出境的机会
。虽然这两项措施的好处是巨大的，但它们的主要目的并不是改革当前的移民制度。美
国总统奥巴马，像其他大多数政治家一样，表达了迫切解决移民问题的愿望，他们不希
望子孙后代面临着同样的非法劳工问题。但是我们必须注意到，他跟其他政治家一样对
未来的移民制度没有一个明确的、易被接受的计划。奥巴马总统认为既然国会愿意以之
前的改革提案为基础重起会谈，那么全面移民改革有望很快完成。但是可惜的是，奥巴
马总统似乎过于乐观了，他忽视了一个事实：2007年提案，即使被认为是最好的移民改
革提案之一，依然无法获得两党支持。
结论
虽然两党都同意应该尽快推动全面移民改革，但是在怎样改、如何改的问题上却无法达
成一致。如果进行全面移民改革，民主党和共和党最有可能找到共同点的议题是将目前
生活和工作在美国的非法移民合法化。但是在“如何进行合法移民改革”这个更加宽泛
的问题上，两党之间甚至党内都存在分歧。
在明年一月开始的下届国会上，两党可能会达成某些移民改革共识。然而在此刻，所有
的迹象都表明“如何将非法移民合法化”是当前立法最迫切需要解决的问题。对于合法
移民系统的全面改革需要花费的时间可能会比两党预期的长很多。我们会密切关注所有
两党辩论中的有关移民改革的议题。目前局势未明，最现实的做法是：既做好合法移民
流程可能会发生骤变的心态准备，同时继续在现有职业移民签证类别基础上进行申请。
