十五年中美中概股审计监管之争的“结”和“解” ——中方守住了什么？

2022年12月15日，美国上市公司会计监督委员会（“PCAOB”）发布了关于中国大陆和香港会计师事务所的《〈外国公司问责法案〉决定报告》（英文名：HFCAA Determination Report，下称“《2022年决定报告》及《2022年决定》”，该报告中译文见“鲤盈讲法堂”公号），撤销了一年前作出的《2021年决定》（《2021年决定》中译文见“鲤盈讲法堂”公号）。正是《2021年决定》导致超过150家中概股公司被列入“确定性被识别名单”（俗称“预摘牌名单”）。12月16日，PCAOB官网发布公告，标题为《PCAOB有史以来首次获得全面检查、调查中国会计师事务所的权限》；同日，中国证监会官网发布了《就中美审计监管合作进展情况答记者问》，认为中美审计监管合作取得积极成效，找到了一条符合各自法律和监管要求的可行合作路径。PCAOB《2021年决定》的撤销，意味着中概股因中美审计监管分歧而被摘牌或退市的风险得以初步化解。

中美审计监管之争的过程

中美中概股审计监管之争，是一个历时十五年才得以解决的老问题。这一争议可追溯至美国2002年《公众公司会计改革和投资者保护法案》（即《萨班斯·奥克斯利法案》，以下简称“《萨班斯法案》”）。《萨班斯法案》规定，非美国会计师事务所，以与美国会计师事务所相同的方式和程度适用《萨班斯法案》和PCAOB规则，应接受PCAOB的定期检查和违规行为调查。美中双方从2007年开始开启审计监管合作探索之路，但一路坎坷，在美方认知中，主要原因是中方协助不够甚至持阻碍立场。2020年，为了解决PCAOB在某些司法管辖区（包括中国）面临的“障碍”，美国国会出台了《外国公司问责法案》，从而启动了以下机制：PCAOB经过验证无法完全检查和调查——PCAOB作出无法完全检查和调查是因所在地监管机构立场导致的决定——美国证券交易委员会据此将相关上市公司列入预摘牌名单——连续三年列入名单——强制摘牌”。

2021年12月16日，PCAOB作出《2021年决定》，认定“中国主管部门采取的立场削弱了PCAOB对总部位于中国大陆和香港的会计师事务所进行检查和调查的能力”。基于《2021年决定》，SEC从2022年3月首次发布中概股预摘牌名单，至2022年11月上榜公司已超过150家。

中美审计监管之争的分歧点

中美中概股审计监管之争，是一个凸显了双方认知基础存在重大分歧的问题。美国监管机构认为其跨境审计监管的目的，在于监管利用美国资本市场的上市公司的审计，以保护投资者，因此必须对美国、非美国会计师事务所一视同仁，对中国、其他外国司法管辖区一视同仁。我国监管机构认为跨境审计监管涉及国家主权等敏感性维度，包括国家监管主权、国家数据主权以及域外管辖等方面。

在中美中概股审计监管之争中，不论PCAOB的定期检查还是特定调查，均涉及三个方面：第一是跨境获取审计底稿；第二是跨境问询相关人员并录取证言；第三是美方跨境检查或调查的自主程度与独立程度，换位言之，是中方依据中国法律法规对美方检查和调查的介入程度。对于第一点，在2021年以前，中美双方尝试过多次、多种方式建立某种合作机制，但进展不大。对于第二点，在2021年以前，中美双方并未寻找到任何折中的解决方案，PCAOB希望的跨境问询相关人员以获取证言，相对于跨境获取审计底稿，更难解决。第三点的实质是认知分歧和信任基础，是双方争议的根源，前两个方面的争议均可追溯到这一点。

中美审计监管合作协议的签署与大致内容

2022年8月26日，中国证监会及财政部与美国PCAOB签署了审计监管合作协议。该协议文本至今未公布，中美双方在公开的相关新闻类文件中并无详细介绍。

中国证监会在当时答记者问中提及合作协议的重点内容，包括确立对等原则、明确合作范围及明确协作方式。

美国PCAOB《2022年决定报告》稍加详细地概述了审计监管合作协议的内容，当然其概述主要体现了美方立场，认为审计监管合作协议中的具体条款明确规定了PCAOB能够进行彻底检查和调查的要求，以及消除PCAOB在《2021年决定报告》中记录的获取障碍的必要性，同时在适当情况下设定最后期限。这些规定包括：

PCAOB2022年度检查和调查做了些什么？

PCAOB《2022年决定报告》较为详细地介绍了其2022年度对中国和香港会计师事务所的检查和调查情况。

PCAOB2022年度检查和调查并非在双方签署审计监管合作协议后才开始，而是在2022年初就已经一以贯之地启动相关工作，包括制定检查计划和调查计划（比如选择受检的会计师事务所、审计业务、审计领域及潜在违规行为），并付诸实施。美方在与中方谈判过程中同步向中方发送了文件请求，中方从4月起开始协助美方获取相关审计文档，但问询证人、录取证言均是审计监管协议签署之后。该报告指出，双方的先期合作对于美方在2022年底之前完成检查和调查具有很大的意义。

审计监管协议签署之后，PCAOB派出32名工作人员前往香港开展了为期九周的审计检查和调查，其中20多名为检查人员。被选择接受检查的会计师事务所为两家，分别是毕马威华振会计师事务所（中国）和普华永道会计师事务所（香港）；选择检查的审计业务总数为八项（其中包括在现场检查时补充一项）。PCAOB在2022年初启动了对中国大陆会计师事务所的两项调查和对一家香港会计师事务所的一项调查，除了已经问询取证的调查外，2022年内还启动了另外一些调查。

该报告指出，PCAOB工作人员通过审计检查，初步确定了受检查会计师事务所的潜在缺陷，这与PCAOB在美国和世界各地的其他首次检查中发现的类型和数量一致。

中方守住了什么？

中国证监会就合作监管协议答记者问提到“提前就检查和调查活动计划进行沟通协调”。但从《2022年决定报告》内容看，不论是合作监管协议内容还是实际执行情况，更多体现出PCAOB的自主性和独立性，比如约定PCAOB选择检查对象和选择调查违规行为“无需咨询中国主管部门，也无需中国主管部门的介入”；2022年检查计划中的选择“没有来自中国证监会或者财政部的介入或干预”；2022年调查计划对潜在违规行为的选择“没有来自中国主管部门的任何介入或提前通知中国主管部门”。

《2022年决定报告》载有：“PCAOB工作人员考虑了中国主管部门此前拒绝进入的审计业务类型，并从这些业务群中选择，包括国有企业、敏感行业的发行人以及市值较大的发行人。”“为了衡量是否符合《萨班斯法案》（包括《外国公司问责法案》）要求的获取权限级别，PCAOB工作人员确定了中国主管部门此前拒绝获取的审计业务类型，并从该等审计业务群中进行了选择，包括中国主管部门历来归类为敏感的发行人业务，比如大型国企。”

中国证监会就合作监管协议答记者问明确“在中方参与和协助下对会计师事务所相关人员开展访谈和问询”。《2022年决定报告》内容印证了这一说法，比如“中国证监会和财政部工作人员周末出席证人作证”，“同意让中国证监会和财政部工作人员在某些节假日和周末出席证人作证”。

另外，从《2022年决定报告》内容推测，合作监管协议似应区分了“居住在（residing in）”和“处在（located in）”的证人，中国主管部门仅介入对居住在且处在中国大陆的证人的问询和取证，对作为香港居民的证人，即使处在中国大陆也不在介入范围内。

中国证监会就合作监管协议答记者问明确“美方须通过中方监管部门获取审计底稿”。《2022年决定报告》内容印证了这一说法，比如“中国证监会及时将所有这些文件移交给了PCAOB”，“中国主管部门还及时向PCAOB移交了PCAOB所要求的所有文件”。

中国证监会就合作监管协议答记者问提到合作范围“涉及部分为中概股提供审计服务、且审计底稿存放在内地的香港事务所” 。《2022年决定报告》载有以下内容：“对于香港的会计师事务所，中国证监会坚持仅对根据适用的中国法律法规必须在中国大陆保存的审计文档主张管辖权。根据该协议条款，如果PCAOB对香港审计师的调查不涉及审核要求在大陆保存的审计文档，或不涉及对居住在（residing in）中国大陆的审计师的取证或问询，PCAOB可在不寻求中国证监会或财政部协助的情况下开展调查。

转自鲤盈讲法堂 作者 罗联军

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