打破“铁饭碗”，一个山西小县的机构大改革｜年度回顾
如何安置分流人员并夯实改革基础，是决定机构改革是否可持续及改革稳定性的关键因素
本文首发于2022年10月6日
从内蒙古准格尔旗出发，沿着车流量稀少的跨省高速公路程行驶两个小时，便可以抵达河曲县。
这是一座行政区划归属山西省忻州市、人口不足13万的小县。河曲县城四面环山，位于黄河拐弯处，是走西口的源头。
对于河曲，山西当地人第一反应是“太偏僻了”，在地理位置上，相较于忻州市，其更接近内蒙古准格尔旗和陕西省榆林市，与外界的连接也多依托于这两座城市的铁路网络。
在群山掩隐中，这个不起眼的小县于一年多前开启了一场在当地可称大动作的改革。
2022年8月，河曲县委改革办宣布，该县承担的人口小县机构改革各项任务基本完成，取得了阶段性成效。
具体成绩包括，将36个党政机构精简为22个，135名领导职数精简为114名；将186个涉改事业单位整合为40个、1964个事业编制核减为659个，“大部制”目标基本实现。对因改革超编的903名事业人员，重新调整配备。
这项改革启动于2020年11月。
当时，山西省政府办公厅下发《关于批复人口小县（河曲县）机构改革试点实施方案的通知》（下称《通知》）指出，河曲县机构改革的整体目标为，深化党政机构和事业单位改革，一体推进县域行政运行体系全面改革，实现精兵简政；通过改革，用3年-5年时间，逐步实现机构、编制、人员大幅度下降，保持干部队伍体系新鲜血液和合理年龄结构，构建简约高效的基层管理体制。
对于改革的举措和周期，河曲县组织部副部长、编办主任邬志明对《财经》记者表示，改革的过渡期为五年，在过渡期内，将对改革范围内的事业编制人员通过下调至乡镇等措施重新安置，精简合并相关机构。在这一过程中，会通过控制退休与新招人员数量的方式，逐渐全部实现改革目标。
对于河曲县的改革，中央党校公共行政教研室原主任竹立家表示，地方政府这种举措是在适应社会主义市场经济发展需要，以降低行政成本、提高效率、转变政府职能，改善人浮于事的状况，随着经济社会发展，这种改革非常必要。
人口小县的改革“大考”
一位不愿具名的河曲县官员对《财经》记者表示：“太愁人了，全国各个地方的事业编数量都是超编的，但是河曲被选为了改革试点，所以我们还得想办法达到目标。”
据邬志明介绍，河曲县改革前的事业编制数量为1964个，改革启动后，山西省政府及忻州市政府要收回其中1166个，另有139个编制数量下放至乡镇基层政府，这意味着改革后河曲县仅剩659个事业编制。经过初步改革后，目前仍有1562名事业人员，对比编制数量，有903人超编。
河曲县下辖6个镇、6个乡、340个行政村，根据第七次人口普查数据，截至2020年11月1日零时，其常住人口为12.35万人。
根据2012年发布的《中小城市绿皮书》，常住人口低于50万的县即为人口小县，河曲就是一个典型的小县。
河曲县域内没有火车站，与外界连接的只有公路交通，县城内仅有一条主干道。站在主干道的任何一处，目光所及即可抵达县城的四个边界。
与大多数县市可以使用网约车平台出行不一样，河曲县早在十多年前便开发了自己的叫车系统，该系统反应迅速，除打车费，不需要司乘客额外负担其他费用。这使得人们熟知的网约车出行平台在河曲不具备任何竞争力，难以进入，县内出行形成了一个与外界隔绝但完全自给的系统。
此外，这座小县城被位于山西、陕西、内蒙古三省的神府煤田、准格尔能源富集区、朔州工业区、河东煤田等工业基地环绕。河曲县财政局局长韩昌对《财经》记者表示，依托丰富的煤炭和电力资源，河曲县财政收入近年连续增长。
“2019年全县财政收入首次突破10亿元，2020年达到10.2亿元，2021年为12.6亿元，2022年的预算则为13.4亿元。其中，公务员和事业单位人员工资支出每年近7亿元，还有每年中央政府转移支付的10亿元。”韩昌介绍。
财政收入持续增长的另一面，却是开始负增长的人口。河曲县统计局数据显示，2021年河曲县常住人口的绝对量为12.2309万人，增速为-0.64%。
根据民政部披露的信息，截至2020年底，全国共有1700个县及县级市。而《中国县域统计年鉴2019》则显示，人口规模不到5万的县有82个，5万-10万人口的有108个，10万-50万人口的有841个。依此计算，中国现有1031个人口小县，占总数量的61%。
对于这种人口不断外流的人口小县，2021年全国“两会”期间，全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉建议优化县级行政区划，推进小县合并试点，对人口规模低于10万人的小县先行合并试点，减少行政资源浪费，优化生产要素配置。
中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯也对《财经》记者表示，将“铁饭碗”改为“泥饭碗”是一个趋势，“事业编数量是按照当时的人口规模设置的，随着一些地方人口规模的缩小，事业编数量与人口规模不再适配，进行编制数量调整是适应格局形势变化的必要举措，这种改革符合与时俱进的发展思路”。
根据《通知》，此次河曲县改革的主要方向为削减事业编、整合机构、实行领导职数总量控制、推进扁平化管理、推动数字政府管理体制创新。
以机构整合为例，原县水利局、扶贫办、农业局被统一合并为县农业农村和水利局，简称农水局；县发展和改革局、工业和信息化局、能源局以及教育科技局，组建为县发展改革和科技商务局。
人员精简“难题”
相比于机构的合并，更大的难题是人员精简。
“编制增加的时候大家都开心，在很多人眼里那是好事，但是减员确实难度比较大，操作起来困难重重，每个事业编人员背后都有一个家庭需要负担。因此，我们需要考虑非常多的问题。”河曲县组织部部长范永林说。
如何让改革平稳过渡、妥善安置被精简机构官员及超编人员去留的问题，是河曲县组织部乃至县委县政府着重考虑的问题。范永林直言，安抚人心、提振士气、绞尽脑汁琢磨如何妥善安置超编人员，是他过去一段时间的主要工作。
安抚人心的举措之一是，在机构被精简合并后，每个单位原有的一正两副领导职数在整合后的“大机构”中被重新洗牌。县政府、组织部对于职位发生变动的官员，会保持其行政级别不变，并且仍让原有官员负责“大机构”中原来其担任一把手时的领域，同时继续让其负责与市、省相关部门的沟通。“这样可以让大家的心态保持平稳，让改革更加稳妥。”一位不愿具名的县相关部门负责人表示。
而超编人员则被抽调至乡镇工作，以充实乡镇综合便民服务中心、党群服务中心和退役军人服务站的人员配置，加强对基层的管理，更好地为乡镇民众提供服务。
下调人员选择方面，会依据不同人的家庭情况安排，比如没有孩子、老人需要照顾的人员，会被优先考虑。并且，县财政为下调人员每月发放包括交通费用在内的1000元补助，以更增加大家去基层工作的积极性。
截至目前，河曲县事业编人员已实现了从上至下的流动，县级机构人员实现了有效精简，但如何在全域范围内减少事业编人数则仍是一道难题。
在竹立家看来，此次河曲县对事业编的裁减力度非常大，对地方而言，如何分流这些专业技能不突出的人员是非常大的挑战。
在五年的改革过渡期内，山西省忻州市组织部对河曲县事业单位招考人数的规定为“退三进一”，即退休3名事业编人员才能新招1名。但县相关负责人表示，近年退休人员的数量仅占改革方案中要求精简的事业编数量的三分之一，因此为实现改革目标，各单位可能需要十年的时间。
但与人员精简形成对比的是，机构精简后，工作量的明显增加。
比如，机构合并带来的县级机构职能多元化，直接导致一个县级单位需对接多个省市级行政机构。“我们的工作人员得加班加点工作。”河曲县相关部门负责人透露，“我们每天还需要开大量的会，上级各个相关部门的会都要参加，导致本职工作只能在加班的时候做。其实，职责划分清楚后，有些不必要的会议我们是可以不用必须参加的，这样一来，工作效率完全可以进一步提高。”
对此，竹立家指出，小县改革是一个系统工程，县级机构需要清晰各自的职能定位，同时需要有效处理各种行政衔接。“这就对政策的提出及执行提出了更高的要求，即上级行政部门不能仅仅只是提出政策，要求下级执行，而是应更全面地评估措施的合理性。因为如果上下级政府部门衔接不好，导致具体政策执行不到位，就会使基层工作出现漏洞，比方说因人手不够导致基层工作人员跑断腿，以及工作对接流产等等情况。”他说。
如何保持改革持续性？
与竹立家的担忧类似，河曲县一位不愿具名的官员也担心，以后事业编人员数量还会增长回来，使改革落空。“有些地方改完之后，事业编人员的数量反而比之前更多了，再加上上级政策的不连续性，我们现在改完，以后上边换领导后可能又会要求增加人员，到时候我们还得再招人，基层工作人员更多是听命于上级行事，工作非常不好做。”他直言。
这种担忧和说法不无道理。
近年关于各地进行事业单位改革，但编制数量却依然增长的报道不时见诸报端。更有学者透露，某地进行事业编改革后，事业编人员比改革前反而增加了2000人，其中包括突击申请编制和囤积编制等行为。
在竹立家看来，这种情况一个直接结果，就是在很多基层单位，工作人员经常处于人浮于事的状态，严重降低了效率、增加了行政成本。
对于河曲县被山西省选做机构改革试点的原因，有河曲县政府工作人员认为，河曲县的财政状况良好、干部工作基础好也是一个主要考虑因素。
“有些地方比较穷，‘铁饭碗’改革相当于断了一些人的谋生路径，难度自然会非常大。”上述不愿具名的工作人员举例称，陕西省某县也曾被选做试点意欲推进同样的改革，但在事业编群体引发了强烈反弹，改革尚未开始便被搁置。
而在山西，在河曲县机构改革取得初步成功后，山西省政府办公厅在此基础上又选定了四个小县作为改革的第二批试点，同样要求推进县域行政运行体系全面改革，实现精编简政、瘦体强身、固本强基，加快构建简约高效的人口小县管理体制。
据知情人士透露，原本选定的第二批试点为12个，后减少为8个，最后仅有4个县接受改革指导意见并愿意推进改革。
与改革迂回推进形成鲜明对比的则是，有多名学者及官员对《财经》记者表示，在地方，事业编超编是常见的状况。
对于这种现象，竹立家认为，当地方人员不够用的时候，便会向更低一级的机构借调或者直接雇用编外人员，然后再让这些人参加事业编考试转正。
上海金融与法律研究院副院长聂日明更是指出，有些政府机构有事业编制的人员与无编制人员的比例甚至达到了1∶1。
据聂日明分析，这种情况出现的主要原因为，现行的行政机构体制是“上下一般粗”，即下级机构需要设置与上级机构同样的部门以进行政策、文件、工作传达。“班子必须要配齐，因为如果不设立同样的部门，那上级部门的文件下发给谁呢。”他指出，“以退伍军人管理部为例，一个县里的退伍军人数量是很少的，但是必须要专门成立一个部门，否则发放给退伍军人的补贴给哪个部门？还有分管文化旅游的部门，有些地方根本没必要设置这些部门。”
对于这个问题，汪玉凯表示，事业编改革的难点之一在于，没有将事业单位的属性进行合理分类，“有些是必须依托行政机构才可以运转的，有些是可以由市场来取代的或者是通过培育可以市场化的，首先这个要分清楚，改革才能更彻底地推进”。
而对于地方普遍存在的超编现象，在聂日明看来更深层次的原因则是，中央对地方事务的财政兜底。
“这直接导致了一些地方的冗员冗政格局，特别在那些过度依赖中央财政转移支付的地方，大家当然想尽可能多地去增加编制。但如果赋予地方财政自主权，也就是说让地方自己赚钱自己花，没钱的地方政府必然有很强的削减支出的自主性。而中央政府的补贴限定在对特定领域比如教育、医疗的保障，这样一来，地方在政策执行方面会更具压力和动力，才能达到精简编制和机构的目的。”聂日明表示。
同时他指出，上级政府想要压缩支出、转变政府职能、提升工作效率的意愿是好的，但是相关的配套政策和配套改革需要及时跟进。
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