征信业十周年：八大问题待解

《征信业管理条例》以法规形式明确了征信业在我国形成，定义了征信机构和征信业务的基本特征，规范了征信机构的业务操作方式，确立了征信监管部门和监管方式方法，取得了推动征信业健康发展的效果。

作为亲历者，追忆该条例制定过程中难忘的人和事，列出了当初就该条例的多个版本征求意见稿提出的修改建议，包括金融与非金融征信、企业征信与个人征信等政策问题，以及发展财产征信、数据供应商等技术问题。

今年是我国《征信业管理条例》施行十周年，作为我国征信领域的第一部行政法规，《条例》对推动征信业的法治化建设意义重大，促使各类征信机构的业务操作和市场服务更加规范化，客观上推动了征信业的一些分支的健康发展，也让政府对征信业的监管工作有法可依，对于征信业来说是一件值得纪念的大事。

作为专业人士，2002—2009年，笔者有幸亲历过《条例》立法过程中的一些人和事，受邀多次参加政府立法部门举办的征求意见会，也多次参加征信业界的专题研讨会。

转眼21年过去了，笔者对《条例》的立法框架、法条内容和实施效果怀有个人判断，今与业内同仁分享。鉴于诸多专家已从法学角度对《条例》进行过解读和评论，因此笔者仅从征信业发展视角分享若干观点和心得。

我国首部征信行政法规的立法工作始于2002年，法规最初的名称为《征信管理条例》。

2002年3月，国务院成立了四个专题工作小组，“国务院建立企业和个人征信体系专题工作小组”就是其中之一。当时，这个专题工作小组由22个部委局办组成，工商银行、建设银行、中国银行、农业银行和交通银行五大国有商业银行也是工作小组的成员，中国人民银行是牵头单位。专题工作小组负责研究我国征信体系怎么建的问题，做了大量的专题调研工作，征信立法是专题工作小组的任务之一。2003年政府换届后，专题工作小组还存续了很长一段时日。

2002年夏，中国人民银行条法司以专题工作小组的名义起草了《征信管理条例》，并启动征求意见程序。当时，中国人民银行主管征信系统建设和研究的部门是调查统计司，该司具体负责公共征信系统——贷款登记咨询系统的建设，直至2003年征信管理局成立。

中国人民银行将征求意见的对象分为四组，分别是相关政府部门、专家学者、征信机构负责人和商业银行。笔者应邀参加过两次中国人民银行举办的专家学者组的征求意见会。当然，1999—2002年，笔者与“建立国家信用管理体系”课题组成员以及中国人民银行两个司局的同志们有过多次理论和技术交流，还曾互赠图书资料。

2003年春，笔者应国务院法制办的邀请，以讲座形式介绍社会信用体系及其运行原理，与对接《条例》立法工作的财金司有过一些业务接触。当时国务院法制办的干部开始学习和研究国外的征信法律，并派员赴发达国家进行学习和调研。

当然，鉴于征信立法涉及征信业的重大利益，在《条例》立法的全程，特别是前期，征信业界都予以高度关注，并积极参与。

笔者也曾经多次参加过征信业界或其他政府部门举办的公开或内部的《条例》研讨会。特别值得一提的是，全国人民代表大会于1996年颁布了经修订的《中华人民共和国统计法》，在该法施行之前，曾对当时的征信业产生了极大困扰。该法第32条规定：“民间统计调查活动的管理办法，由国务院规定。中华人民共和国境外的组织、个人在中华人民共和国境内进行统计调查活动，须事先依照规定报请审批。具体办法由国务院规定。”

当年，国家统计局的主管部门认为“征信”业务活动应被认定为“民间调查活动”，应由国家统计局依据该法实施监管，还曾要求征信机构在事前上报每次客户调查委托，经批准后才能开展征信活动。

当时，国内三大主流企业征信机构每个工作日承接的客户调查委托在50~300件，如果每个征信案子都要事先上报国家统计局审批，征信机构将无法正常开展活动，事关征信机构的存亡。

因此，征信业界非常希望国务院能另行指定一个熟悉业务的监管部门，也盼望出台一部能促进征信业发展的专门法律。因此，国务院出台《条例》成为征信业界的殷切期盼，摆脱其他部门法的干扰是征信业界的重要诉求之一。

专题工作小组撤销后，由原国务院法制办接手了《条例》的立法工作。笔者曾参加过两次国务院法制办召集的《条例》草拟稿的征求意见会。

2009年10月13日，国务院法制办全文公布了《条例（草案）》，面向全社会征求意见。尔后，《条例》的立法工作被搁置。

2012年12月26日，这项被更名为《征信业管理条例》的法规在国务院第228次常务会议上审议通过，并于2013年3月15日起施行。

从2002年3月至2013年3月，《条例》的立法工作历时11年之久。由此可见，对前后各版本《条例》草拟稿中的一些条款内容争议之多，各利益相关方博弈之激烈，实属罕见。

毋庸置疑，对于征信业来说，《条例》及其配套的部门规章《征信业务管理办法》（中国人民银行令〔2021〕第4 号）是极其重要的。国务院将监管征信业的职能赋予了中国人民银行，中国人民银行基于法规和部门规章建立起一套监管规则，对我国征信业的发展产生了深远影响。

《条例》发挥的作用是巨大的，不仅对征信业的发展和监管，对社会信用体系的运行规则和我国现行社会规则的形成均做出了贡献，取得了累累成果。笔者认为（赞同）其取得的成就主要有以下几点：

（1）于2002年就高规格地宣示了我国征信业的规模性存在，为征信业被纳入国民经济行业分类奠定了基础。

（2）定义了信用信息、征信（使交易双方信息对称）和征信业务特点，并对个人征信业务操作全过程和部分企业征信业务操作进行了规范，设置了多类征信业务操作规范的最低门槛，提升了征信业的法治化水平，也间接促进了征信产品和服务质量的提高。

（3）排除了其他政府部门对征信业的干扰，为征信业的发展提供了确定性，特别是对个人征信业务操作提供了道德标准和安全措施。

（4）对金融业健康发展提供了强有力的保障，特别是保障了金融类信用工具的安全投放，极大地提升了金融机构的信用风险防范意识，提供了便利有效的信控工具，间接促进了金融市场的公平性，维护了国家的金融稳定和金融安全。

（5）提高了全国人民使用信贷和信用卡等类金融工具的普及率，向全国人民普及了金融工具和金融信控常识，在使用金融服务的素质上赶超了发达国家民众的平均水平。全国人民已经普及性地知晓个人征信记录是“经济身份证”，更是“获取金融服务的准入证明”，对我国信用经济时代的商业伦理重塑做出了重要贡献。

（6）增加了我国《民法典》《网络安全法》《数据安全法》和《个人信息保护法》等法律法规在落地实施上的可操作性，在相关经验和案例方面提供了参考。

（7）为中国征信业营造良好的国际形象迈出了重要的一步，特别是在信用信息保护规则方面具有很高的道德水准。

（8）支撑了中国的公共征信系统的良好运行，使中国人民银行征信中心负责运行的全国金融信用信息基础数据库系统取得了质与量两方面的健康成长，并使其赢得了国际声誉。

至于《条例》实施的实效，有数据显示，截止2023年2月，在中国人民银行备案的个人征信机构有2家，备案的企业征信机构有149家。

中国人民银行的监管在处罚违规机构及责任人方面，2022年对158家接入机构及其分支机构处罚5293.09万元，对146名相关责任人罚款183.58万元。在保障征信权益方面，2022处理征信异议4.09万笔，办理征信投诉1820笔。在打击征信乱象方面，2022年关停违规账号596个，纳入异常经营名录2287家，清除违法广告2.01万条，移交诈骗线索1563条。

在国际影响方面，中国人民银行负责运行的公共征信系统得到了诸如世界银行等相关国际组织的好评，也获得一些国家公共征信系统运行机构的赞许。

从征信业发展的实践看，《条例》在征信业的行业分支、技术完整性、科学性等方面以及实施效果上也存在一些需要完善地方。

（1）关于财产征信分支问题。在征信业分支或机构类别上，笔者曾建议《条例》推动以“物”为调查目标的综合征信业务发展，即在《条例》中增加 “财产征信”的条款，以使我国在征信业务发展和技术进步方面取得比较优势，在发扬光大亚洲特色征信技术方法的基础上创新。记得在2002年第1次参加中国人民银行举办的征求意见会议上，笔者就在会上提出了此项建议，但由于种种原因，建议没有被采纳，感觉我国征信业遗憾地失去了尝试进行弯道超车的机会。

（2）关于数据供应商分支问题。在征信业分支划分上，笔者在《条例》草拟稿修订征求意见会上多次提出建议，要关注征信的“数据供应商”问题，应设置数据供应商大类，将一些不生产征信报告的数据源机构（含数据处理机构）纳入征信业。近年来“替代数据”问题凸显，佐证了《条例》这方面内容的不足。

（3）关于个人征信业分支的完整性问题。从2002年起，笔者就呼吁在行业及其业务条款内容中应设定个体工商户征信（属于个人征信范畴的商业报告服务）、职业信用/雇员征信（雇主报告服务）以及服务于个人信用评分数学模型建模的特征变量等章节，重视上述已相当成熟的传统征信服务或技术及其发展。早年间，笔者也曾多方努力，也不断提示，但建议最终未被采纳。好在形势逼人，在国务院的相关政策要求和信用经济发展需要的双重压力下，时隔20年，现今的监管部门已经开始关注上述问题。

（4）关于支持信用科技研发问题。《条例》缺少支持或促进信用科技研发的章节，影响到特征变量、量化指标、征信报告模板、数据源开拓等传统征信技术的研发，间接削弱了对个人信用评分数据环境的营造。在导向上，没能鼓励和支持征信机构对科研的投入，间接影响了大数据时代信用科技研究的走向和路径。

（5）关于区分金融征信与非金融征信问题。从《条例》到征信监管方式，一直存在贬低非金融征信部类的倾向和监管举措。其实，在个人征信业务分支中，针对个体工商户的商业征信和服务于雇主的职业信用报告，当事人（被调查对象）使用金融工具（指消费信贷和信用卡）的记录不甚重要，此类征信业务应划为非金融个人征信类。

而论及企业征信业务，它基本上不属于金融征信，如果说个人征信业务的作用范围是一国境内的全部经济活跃人口，企业征信业务的覆盖范围则是全世界所有国家的所有企业和地方政府，全球有200多个国家和地区，企业征信活动范围还包括那些没与我国建立外交关系的国家，只对战乱国家暂停企业征信活动。

如果一家企业征信机构只拥有全中国所有企业征信（不含军工企业）的动态信用档案，这样的企业征信机构最多能达到国际上的第二、第三梯队，而企业征信机构在国外活动没必要，也不太可能从国外的金融机构获取外国企业的信贷记录。传统企业征信活动所需要的核心数据从来都是近三年的企业的财务报表。当然，《条例》没有设置鼓励中资企业征信机构争取国际地位和规模排名的“促进”性质的条款，一些由企业征信业者提出的相关建议也没有被立法者采纳。

（6）关于区分企业征信和个人征信问题。在市场上，虽然企业征信和个人征信业务都是为授信人服务的，解决的是授信与受信之间的信息不对称问题，但它们是差异非常大的两个行当，活动原则和方式、技术、报告产品生产模式、经营和销售模式、市场拓展模式根本不同，特别是这两个行业需要的核心数据及其来源完全不同。因此，《条例》应该对它们进行区分，建立差异化的监管方式。

笔者赞成对个人征信行业实施严格的监管，不赞成施行企业征信机构备案制度，更不同意在《条例》第3条中的“不得侵犯商业秘密”的提法。因为，将“商业秘密”一词写入《条例》，就会为那些声称“企业财务报告是商业秘密”的企业和部门提供不开放的藉口，保守什么样的企业商业秘密应遵从我国《保密法》《国家安全法》《反不正当竞争法》等相关法律的规定，《条例》予以联结即可，无须在条款中出现上述提法。

这从一个侧面说明，《条例》更像是在为规范个人征信业务和引领个人征信发展的法律，在针对企业征信业务规范方面的专业性不够。

（7）关于对失信行为的惩罚问题。国外的征信相关法律对消费者个人失信行为的惩罚主要有三种举措：

一是不论失信者最终是否清偿债务，只要达到了法律规定年限，个人征信机构就得将其失信记录删除；

二是一旦失信者履行了清偿债务的法律义务，个人征信机构就即刻删除其失信记录；

三是自失信者清偿债务之日起开始计时，失信记录继续对合格的个人征信报告使用者公示若干年。

至于采用哪种惩罚措施，要根据具体情况。《条例》采用的惩罚方法是第三种，应该说惩罚是相当重的。笔者曾多次提出建议，应该就处罚方式方法做调查研究，起码就此问题的研究设置几个高级别的课题，然后再确定采用哪种失信惩罚方式。

（8）关于企业征信业发展模式问题。主流企业征信机构都知道：开业就要具备开展全球征信的能力，向客户提供全球所有国家任何一家企业的普通版本企业征信报告。当然，“治标”的办法是与国外征信机构合作或销售代理国外的征信产品，而“治本”的办法是大批并购高质量的外国征信机构，这是企业征信业发展或开拓市场的基本模式。

目前，我国尚无企业征信机构走出国门，我国企业征信业错过了2008年赴海外收购的黄金时机，因此，《条例》还应根据企业征信业的发展特点设立相关的“促进类”条款，不能只聚焦于国内市场。

总之，与其说这是一篇评论《条例》功过得失的议论文，毋宁说这是一篇追忆往事的回忆录。撰写此文是为了那些难以忘却的记忆，也为那些值得纪念的人和事。

本文作者林钧跃（中国市场学会信用学术委员会主任），原文刊于《征信》2023年第6期。