多措施促进全国碳市场第二履约期配额履约清缴——点评《关于全国碳排放权交易市场2021、2022年度碳排放配额清缴相关工作的通知》
2023年7月17日，生态环境部发布《关于全国碳排放权交易市场2021、2022年度碳排放配额清缴相关工作的通知》（环办气候函〔2023〕237号，以下简称《履约通知》），标志着全国碳市场第二履约期履约清缴相关工作的全面启动。根据相关安排，第二履约周期截止日为2023年12月31日，但本次《履约通知》允许重点排放单位在履约截止日期后继续完成配额清缴工作。
《履约通知》提出了多重措施以促进保障重点排放单位按时足额完成配额清缴工作：
一是提出通过差异化配额分配方式，确保部分特殊情况企业也可以按要求完成全国碳市场履约工作；
二是明确了第二履约期CCER抵销配额清缴的相关安排，抵消比例上限仍为5%，第二履约期全国温室气体自愿减排注册登记系统和全国温室气体自愿减排交易系统的管理机构分别为国家应对气候变化战略研究和国际合作中心和北京绿色交易所；
三是明确了2023年度配额预支和个性化纾困方案申报等履约纾困方式；
四是完善和细化了履约清缴工作的保障措施，包括要求不得限制配额跨集团、跨区域流动；建立重点排放单位履约风险指数；允许重点排放单位在履约截止日期后继续完成配额清缴工作等。
随着第二履约周期履约清缴相关工作的全面启动，预计将推动全国碳市场交易活跃度显著提升，碳配额（CEA）和CCER价格也有望迎来上涨。
展望第三履约周期，仍有部分制度安排需进一步明确与完善：一是第三履约期配额结转比例有待确定；二是更加可持续的灵活机制仍有待出台；三是全国碳市场扩容后的配额分配方案需兼顾履约和交易的公平性；四是需尽快制定长期配额分配方案，稳定市场预期。
2023年7月17日，生态环境部发布《关于全国碳排放权交易市场2021、2022年度碳排放配额清缴相关工作的通知》（环办气候函〔2023〕237号）（以下简称《履约通知》）。
《履约通知》的发布标志着全国碳市场第二履约期履约相关工作的全面启动。第二履约覆盖时间为2021年度和2022年度，根据相关安排，第二履约周期的履约截止日期为2023年12月31日，但本次《履约通知》允许重点排放单位在履约截止日期后继续完成配额清缴工作。
《履约通知》在生态环境部2023年3月发布的《关于做好2021、2022年度全国碳排放权交易配额分配相关工作的通知》（国环规气候〔2023〕1号）（以下简称《配额分配通知》）的基础上，通过多重措施促进和保障重点排放单位按时足额完成配额清缴工作，包括制定了差异化配额分配方式，确定了CCER使用比例和抵销配额清缴程序，明确了配额预支和个性化纾困方案申报要求和配额结转使用要求，以及进一步细化和完善保障措施等。
《履约通知》提出差异化配额分配方式，确保部分特殊情况企业也可以按要求完成全国碳市场履约工作。
CCER可使用比例上限保持不变，仍为5%。《配额分配通知》与《履约通知》均明确，使用CCER抵销碳排放配额清缴不超过对应年度应清缴配额量的5%，维持第一履约期使用比例不变。
依据《履约通知》附件《2021、2022年度全国碳市场重点排放单位使用CCER抵销配额清缴程序》，第二履约期全国温室气体自愿减排注册登记系统和全国温室气体自愿减排交易系统的管理机构分别为国家应对自后变化战略研究和国际合作中心和北京绿色交易所。重点排放单位在使用CCER抵消碳配额前，需要在全国温室气体自愿减排注册登记系统和全国温室气体自愿减排交易系统开立账户。
与第一履约期相比，第二履约期使用全新自愿减排注册登记系统和交易系统，并且新自愿减排注册登记系统与碳排放权注册登记系统相连接，采用全流程线上化开展CCER抵消配额清缴，提升了信息的准确性、工作的效率和便捷性。目前亟待系统上线，以帮助重点排放单位完成交易。
相比于第一履约期，第二履约期在《配额分配通知》中除了延续豁免机制
1.3.1 配额预支
《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》提出2023年配额预支制度，即“对配额缺口率在10%及以上的重点排放单位，确因经营困难无法完成履约的，可从2023年度预分配配额中预支部分配额完成履约，预支量不超过配额缺口量的50%”。且明确该部分预支配额不能用于交易、抵押等其他用途。
本次《履约通知》要求“各省级生态环境主管部门应组织满足《配额分配工作通知》要求的重点排放单位申报预支2023年度配额，研究确定预支2023年度配额的企业名单，审核确定其预支配额量”，重点排放单位申报材料需“并于2023年8月4日前通过正式文件报送注登机构”。
1.3.2 个性化纾困
《履约通知》提出，“对承担重大民生保障任务且无法完成履约的重点排放单位，各省级生态环境主管部门应组织相关单位提出申请，结合实际情况研究制定相应的纾困方案，并于2023年8月4日前通过正式文件报送我部应对气候变化司，抄送注登机构。”并将由生态环境部统筹考虑纾困措施。
1.4.1 严禁交易范围设限
《履约通知》要求各省级生态环境主管部门“不得限制配额跨集团、跨区域流动”。该规定有利于碳配额交易流动,帮助交易双方寻找更符合自身交易利益的交易对手。此举一是可以有效提升全国碳市场交易活跃度并促进全国履约完成，二是可以有效避免由于地方保护主义而加剧部分配额缺口较大省份因为付出过多履约成本而面临的经济压力，三是落实全国统一大市场建设要求，坚持全国一盘棋，积极实现我国“双碳”目标。
1.4.2 加强履约监督
相比第一履约期，本次《履约通知》强化了履约期间对重点排放单位的履约风险监控与监督管理，要求“注登机构会同各省级生态环境主管部门研究建立履约风险动态监管机制，建立重点排放单位履约风险指数，定期评估重点排放单位履约风险，将风险提示信息及时推送各省级生态环境主管部门、交易机构。交易机构建立与省级生态环境主管部门的日常协作机制，配合跟踪重点排放单位相关交易活动，于履约截止前1个月，每周向各省级生态环境主管部门通报重点排放单位配额净购入量信息”。以此帮助各省级生态环境主管部门加强了解辖区内重点排放单位交易履约进程，适时督促重点排放单位加快履约工作，确保履约工作完成。
1.4.3 履约时间放宽
根据《配额分配通知》，要求各省级生态环境主管部门积极组织各重点控排企业尽早完成配额清缴工作，确保于2023年11月15日前本行政区域95%的重点排放单位完成履约，12月31日前全部重点排放单位完成履约。但是在《履约通知》中，则允许“对履约截止日期后仍未足额清缴配额的重点排放单位，可继续向省级生态环境主管部门提出履约申请，经省级生态环境主管部门确认后，由注登机构协助重点排放单位继续完成配额清缴”。该规定放宽了重点排放单位履约截止时间要求，允许重点排放单位在超时后仍可以完整履行企业控排任务，在一定程度上有助于缓解重点排放单位履约压力。
当前，我国全国碳市场交易“潮汐”现象显著，交易主要集中在履约期。回顾全国碳市场第一履约周期交易情况，在临近第一履约期截止日（2021年12月31）之前的两个月份CEA成交量占到第一履约期总成交量的89%，CEA收盘价也在这两个月上涨了近30%。
在我国全国碳市场仍然以履约驱动为主的情况下，预计第二履约期也会在未来几个月迎来集中交易，碳配额价格也有望迎来上涨。全国碳市场第二履约周期开始以来，市场交易活跃度一直处于相对较低水平，截至2023年6月末月平均成交量为327.2万吨，而临近第一履约周期截止日的2021年12月，单月成交量即达到了1.36亿吨，预计随着第二履约期截止日的临近，全国碳市场交易活跃度也将显著提升。此外，根据《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，第二履约期配额发放进一步收紧（见图表4），因此在现有配额存量有限和预期未来配额进一步缩减的情况下，重点排放单位会更加珍稀自己的配额而选择惜售，从而推高配额交易价格。
当前CCER可用数量有限，临近履约期价格或将迎来上涨。根据《全国碳排放权交易市场第一个履约周期报告》，第一个履约期累计使用CCER约3273万吨。由于CCER暂停多年，目前市场上留存CCER仅1000余万吨
（1）第三履约期配额结转比例有待确定
《履约通知》提到：“重点排放单位持有的2019-2020年度配额、2021年度配额和2022年度配额均可用于2021年度、2022年度清缴履约，也可用于交易”，明确第一履约期重点排放单位账户中剩余的碳排放配额100%结转到第二履约期。但是，本次《履约通知》及其他相关文件未能说明第三履约期开始后，前两个履约期剩余的配额是否依然会100%结转到第三履约期。尤其是第三履约期全国碳市场面临扩容，为了平衡新纳入的重点排放单位配额数量与既有重点排放单位留存的配额数量，不排除会对既有重点排放单位留存的配额设置一定结转比例的情况。
（2）更加可持续的灵活机制仍有待出台
为帮助部分配额缺口较大且因经营困难重点排放单位可以及时完成履约，《配额分配通知》允许这些企业预支2023年度部分预分配配额完成履约，然而预支企业在第三履约周期可能面临更大的履约压力。通过对比第一履约期和第二履约期配额分配方案，配额分配呈现收紧趋势，第二履约期配额分配总量相比第一履约期减少约5亿吨。预期未来为了进一步加强各重点排放单位节能降碳工作，第三履约期配额分配总量进一步缩小。对于部分在第二履约期已经出现较大缺口的企业，在第三履约期可能面临更大配额缺口。在预支2023年部分配额后，其面临2023年度的履约压力将会变得更大。因此，建议后续主管机构尽快出台更加可持续的灵活机制以保障重点排放企业的配额清缴。
（3）全国碳市场扩容后的配额分配方案需兼顾履约和交易的公平性
根据目前相关消息，预计明年将会有更多的控排行业纳入，如钢铁、水泥和石化行业。新行业的纳入将极大扩充全国碳市场纳入控排企业数量，对促进碳市场交易活跃和全国碳排放总量减少控制有极大帮助。但是，由于各行业特点不同，因此在配额分配方式方法上将会有所区别。如何有效平衡行业间差异，确保各行业和企业的履约和交易公平将是一大挑战。因此建议全国碳市场相关支持机构科学稳妥制定相关配额分配方案，通过模拟交易确定配额分配方案的公平性和合理性。
（4）尽快制定长期配额分配方案，稳定市场预期
由于全国碳市场仍然处于初期建设和完善阶段，因此重点排放单位配额分配方案现阶段仍然以分阶段方式加以编制和公布。为有效提升重点排放单位碳资产管理水平，建议后续出台一套长期配额分配方案，以明确未来配额分配预期，帮助企业有效管理和使用碳资产。
本报告内容仅对宏观经济进行分析，不包含对证券及证券相关产品的投资评级或估值分析，不属于证券报告，也不构成对投资人的建议。
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