正视！中国的城市化逻辑已经改变

岁末年初，看到不少媒体在盘点过去一年中国城市发展的重要新闻，上榜者有如成都大运会、杭州亚运会成功举办，国家级都市圈再扩容，超大特大城市名单更新，北京硕博毕业生数量首超本科，上海罕见“反向招商”等。

不过在我看来，这些都只能算作事件性的个案，而真正对中国城市发展具有趋势性影响的就一件——人口减少！

根据国家统计局1月17日发布的数据，2023年年末全国人口为140967万人，比上年末减少208万人。这是继2022年之后，全国人口连续第二年负增长。

其中，全年出生人口902万人，人口出生率为6.39‰。此前，人们根据产科建档数据推测，2023年新生儿数量将跌破800万。实际情况虽然好过预期，但还是创下历史新低。2022年，出生人口首次跌破千万大关，为956万，2023年进一步减少了50多万。受此影响，总人口的下降幅度也从2022年的85万，扩大至208万，相当于消失了一座马鞍山市。

中国也因此被印度反超，历史上首度让出“全球人口第一大国”的宝座。

人口总量的下降，加之人口流动的日益便捷，已经对区域城市的发展产生了巨大的冲击影响。

根据任泽平团队此前发布的研究数据，全国2151个地级及以上城市辖区、县级市、县中，人口流出地区个数从2000～2010年时的1375个上升至2010～2020年间的1676个，占比从63.9%增至77.9%。

其中，东北人口流出地区个数占比从66%飙升至90%，中部地区从67%增至84%，西部地区从65%增至77%，就连东部地区这一比例也从58%增至69%。

从行政级别来看，地级及以上城市人口流出地区个数占比从20%增至30%，县级市从63%增至76%，建制县则从73%增至88%。

为此，早在2011年，以鞋服产业闻名全国的晋江便在福建率先实行零门槛“居住证”制度，并于2013年再次率先实行“无房也落户”政策。在2014年国务院要求进一步推进户籍制度改革后，福建于次年宣布全面放开除福州、平潭、厦门外地区的落户限制。

2018年后，全国各地更是掀起一浪高于一浪的抢人大战，落户门槛一再降低。即便是江浙粤这几个头部发达省份，也已经全面取消了除广深及南京、苏州、杭州市区外的落户限制。

但从效果来看，除了头部的一线、新一线大城市和各省省会外，其他地方要想吸引外来人口，实现人口增长已经变得越来越难。人口流动日益呈现大城市化和都市圈化趋势。数据显示，24个1000万人以上大都市圈对全国人口增量的贡献率持续超80%。

这意味着，中国的城市化逻辑已完全改变。

过去，由于人口持续增长，大量农村剩余劳动力持续向城市转移，无论是小城镇还是大城市，无论是东部沿海还是内陆地区，各地都在大搞基建，城市都在不断扩张。各种新区新城更是遍地开花，总计超过3500个，规划设计容纳人口达到34亿。

但是随着人口增长由正转负，我们看到全国越来越多地方开始出现人口流失、城市收缩，大量新城、开发区沦为鬼城空城。

光东北一地，十年间就减少了一千万人，诸如鹤岗、伊春、白山、七台河等许多地级市，人口更是已跌破一百万。而从全国范围来看，常住人口低于20万的县数量多达546个，占比29.1%；人口在10万以下的“袖珍县”也有246个，占比13.1%。

可是出于发展惯性，各地的城建大跃进仍在继续。

交通方面，各地大量建设铁公机等交通设施。大城市一个机场还没饱和，就纷纷在规划第二机场了；地级市则抢着开建地铁城轨，哪怕很多线路都是“运椅子”；至于高铁，全省“市市通高铁”已经不稀奇了，现在又开始追求市市通350公里时速的高铁。就连许多人口稀少的地方也建了高铁站，但终因人流不够而遭废弃。

教育方面，明明新生婴儿数量已经在断崖式下跌了，幼儿园、小学因为招生难而开始大批量关停倒闭，但是高校方面仍在大干快上，大专升本科，学院改大学，根本停不下来。虽然教育部叫停了大学异地办学，但在省内跑马圈地，各处新设校区却蔚然成风。

其结果，不仅造成了大量的重复建设、资源浪费，更重要的是，地方政府因此背上了沉重的债务负担。

比如最近作为典型案例被中央通报批评的甘肃天水有轨电车项目，年运载乘客仅约80万人次，收入160万元，而运营成本却高达4000万元。这还没算为建设该项目所花费的几十亿元。而天水市2022年的一般公共预算收入也才45.38亿元，财政并不宽裕。

这类低效、无效基建，长年累月积攒了天量的地方债、城投债，最终在2023年集中爆发，其警报至今尚未解除。

而政府债务高企又牵扯出了一系列的社会问题，比如公务员事业单位工资发不出来，很多公共服务就无法正常提供，公交停运、教师罢课等事件时有发生；又比如社保费用连年大幅上涨，导致弃缴、停保人数越来越多；再比如各种违法乱收费有抬头迹象，影响营商环境，许多小微个体户关门歇业情况上升，创业信心不足，大家都想着去考公入编端铁饭碗。

这种情况下，过去以城市化带动基建投入，靠基建拉动经济增长的模式已经行不通了。未来必须逐步从投资驱动转向消费驱动。与此同时，城市发展的逻辑和路径也应随之进行大规模的调整。

具体该怎么调整呢？

一方面，今后城市的基础建设指标必须严格与人口挂钩。只有人口继续增长的城市才被允许新增建设用地，而对于人口减少的城市，不仅不能再批复建设用地，甚至现有的闲置、低效用地也要根据实际情况逐步还耕还林。

这方面我们可是吃过教训的。过去，出于东中西部、大中小城市平衡发展的考虑，一边严格控制大城市的建设用地，另一边却对中小城镇给予用地指标的倾斜。结果不仅没能把人口导流至中小城镇，相反造成大城市用地紧张，房价高企，中小城镇大量无效建设，空城鬼城遍地。

事实上，人口向沿海、向大城市集中是全世界的常例，也是符合人性和经济理性的必然结果。同样一公顷土地，在长三角、珠三角，和在东北、西部乡村，产生的经济价值有天壤之别。既然如此，为啥不能让它们各尽其能？你看美国，主要城市几乎都分布在东南西三面沿海地带，而中部广袤的大平原则是农业州。前者发展工业、金融、科创，后者安心搞农业。

中国同样应该如此。

就像国务院会议多次强调的，“经济大省要真正挑起大梁，为稳定全国经济作出更大贡献”。而东北及西部边疆省份则负责确保国防、粮食、生态、能源等“五大安全”。彼此分工，相互支持。

真没必要每个地方都又要发展经济，又要严守农业红线，特别是在长珠三角洲等核心地区划设永农地，简直是资源的严重错配和极大浪费。

今后，随着人口压力的减轻，粮食需求的下降，应该改变这种不合理的用地政策，严格按照人口的流动方向来确定用地性质，分配土地指标。

另一方面，还应该根据各地的人口密度，重新调整城市设置。过去这一年，山西、甘肃、青海、河南等地越来越多人口小县开始机构精简改革，取得了一定成绩，但并没能从根本上解决市（县）多人少、区划设置不合理的问题。很多小县开始呈现公务员经济。要想彻底改变这种情况，必须进行县级甚至市级层面的大规模撤并工作。

此前，战略学者、知名大V罗天昊曾经提出过一个方案，“在东部和中部广大地区，人口少于300万、面积小于5000平方公里的地级行政单位，可考虑撤销或者合并；在胡焕庸线以西地区，面积小于1万平方公里的地级单位，可考虑撤销或者合并。”为此，他还列出了建议撤并的具体名单，包括了辽阳、辽源、盘锦、七台河、乌海、阳泉等27个地市。

虽然具体的名单方案可以商量，但人口小县小市的撤并却必须进行。有媒体比较过，黑龙江大部分的地级市就人口规模而论，仅相当于广东的县。比如其东北部5个地级市鸡西、鹤岗、双鸭山、伊春和七台河的人口总和，比粤西茂名所辖五个区市还要少100万。

地级市设置的过多过散，不仅造成机构冗余，也不利于东北大规模发展现代农业。所以有必要进行城市合并，形成以四大副省级城市为核心，以丁字形高铁线路为骨干，确保沿边安全的城市分布新格局。一种方案是推进地市合并，减少地级市数量；另一种方案是索性取消地级市，采取4个副省级城市带一堆省直管的县级市的模式。

当然，这也只是我的一己之见。但不管怎么说，随着人口总量减少，中国的城市分布也将从过去的四面开花，逐步向重点区域集中。只有正视这一点，并对相关的发展逻辑、城市政策做出调整，才能因应未来的变化，确保资源的高效利用和经济的可持续发展。

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No.5604 原创首发文章｜作者 土哥涅夫

作者简介：长三角区域城市观察家、“为父亲写史”计划发起人、公众号“三土城市笔记”主理人。

开白名单 duanyu_H｜图片 视觉中国