2024.05.22

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导读：首次提出适数化改革，下一步将探索央地协同推进数字化变革与制度创新，具备条件的将转化为全国性政策和制度。

作者 | 第一财经 祝嫣然

近日，国家发展改革委、国家数据局、财政部、自然资源部四部门联合对外发布《关于深化智慧城市发展 推进城市全域数字化转型的指导意见》（下称《指导意见》），从全领域推进城市数字化转型、全方位增强城市数字化转型支撑、全过程优化城市数字化转型生态等5个方面提出13项具体举措。

国家数据局副局长陈荣辉在新闻发布会上表示，《指导意见》以城市为载体推进数字技术与经济、治理、生活深度融合，推进数字中国建设在城市全面落地，并统筹技术设施赋能与基础制度创新双轮驱动，聚焦城市转型中产业高质量发展与长效运营。

值得一提的是，《指导意见》首次提出适数化改革，下一步将探索央地协同推进数字化变革与制度创新，具备条件的将转化为全国性政策和制度。此外，考虑到智慧城市“重建设、轻运营”问题由来已久，《指导意见》强调将创新运维模式，探索建立结果导向型运营预算和考核机制。

推进城市全域数字化转型

随着云计算、大数据、人工智能等数字技术与实体经济深度融合，数字经济已成为推动智慧城市建设的关键力量。同时，智慧城市为产业集聚、数字经济发展提供了丰富的应用场景，为数字新技术、新产品集成创新和应用搭建验证和推广平台。

早在2014年，国家发改委等八部委联合印发了《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，旨在解决当时我国智慧城市建设缺乏顶层设计和统筹规划、网络安全风险突出等问题。近年来，在各部门的协同推进、各地方的创新实践下，我国智慧城市建设取得了显著成效。

国家信息中心信息化和产业发展部主任单志广表示，此次发布的《指导意见》是时隔十年国家层面的第二部关于智慧城市发展的指导意见，核心是将智慧城市作为数字中国建设的综合载体，正本清源，纲举目张，对新时期发展新质生产力、推进中国式现代化具有指导意义。

近年来，在智慧城市建设快速发展、取得阶段性突破的同时，也面临着新挑战。陈荣辉表示，比如城市一体化规划建设不足、产城协同联动不够、数据要素潜能尚未充分发掘、建设运营长效机制仍不健全等，迫切需要加以解决。

《指导意见》对智慧城市发展提出了“全域数字化转型”的新要求。“全域数字化转型”，是充分发挥数据的基础资源和创新引擎作用，全面提升城市数字化转型的整体性、系统性、协同性，以数据融通、开发利用，贯穿城市规划、建设、管理、服务、运行全过程，整体性重塑智慧城市技术架构、系统性变革城市管理流程、一体化推动产城深度融合，推动现代化城市高质量发展，推进数字中国建设在城市全面落地。

如何推进转型？国家数据局数字经济司司长吴晓宁表示，重点要全领域推进城市数字化转型，建立并完善城市数字化共性基础平台体系；全方位增强城市数字化转型支撑，统筹推动城市算力网、数据流通利用基础设施等建设；全过程优化城市数字化转型生态，加快推进适数化制度创新，持续创新智慧城市运营运维模式。

推进城市全域数字化转型的目标是，到2027年，全国城市全域数字化转型取得明显成效，形成一批横向打通、纵向贯通、各具特色的宜居、韧性、智慧城市，有力支撑数字中国建设。到2030年，全国城市全域数字化转型全面突破，人民群众的获得感、幸福感、安全感全面提升，涌现一批数字文明时代具有全球竞争力的中国式现代化城市。

城市全域数字化转型将带来巨大的市场机遇。国际数据公司IDC发布的《中国智慧城市市场预测2023-2027》显示，2023年中国智慧城市ICT（信息和通信技术）市场投资规模为8754.4亿元，较2022年的市场投资规模有所提升。到2027年中国智慧城市ICT市场投资规模将超过1.18万亿元，2023~2027年的年均复合增长率为8.0%。

首次提出适数化改革

伴随着数字技术对产业发展与治理体系的深化重塑，城市全域数字化转型不只是发展的问题，改革也提上了议事日程。

城市全域数字化转型在强调以数字生产力赋能城市发展的同时，也要推动适应数字生产力的相关组织、流程、机制等生产关系优化调整，是数字时代城市全要素、全过程的转型。

《指导意见》首次提出适数化改革。“适数化改革就是要消除阻碍城市数字化转型发展的制度藩篱和堵点卡点，主动对不适应城市数字化转型的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行变革重塑，推动跨领域、跨部门业务流程再造、规则重构、制度创新。”国家数据局数字经济司副司长陆冬森说。

这些制度藩篱和堵点、卡点有哪些？

长期从事数字经济领域研究的盘古智库高级研究员吴琦对第一财经表示，跨部门业务协同机制不健全，城市数据烟囱、信息孤岛广泛存在，且数据确权、采集、交易、安全等机制尚不完善，导致政府公共管理和服务数据、政企数据、社会数据、行业数据共享融通不足。当前城市拥有海量的实时、准实时的物联网数据，智慧城市数据融合的技术实现仅仅依靠传统的数据共享交换平台已难以满足业务发展。

《指导意见》重点聚焦城市数字化转型的制度规范、政策法规和标准规范进行创新设计，提出开展管理服务手段、管理服务模式、管理服务理念的适数化改革，建立健全相关制度规范，完善规则规范和运行流程体系。

目前，适数化改革已有实践基础。比如，重庆市推进建设三级数字化城市运行和治理中心，对城市的治理网点、管理流程进行了系统性改造，带来了新的变化；再比如，北京市充分利用数字技术快速响应市民需求，创新了“街乡吹哨、部门报到”机制，在数据共享融通基础上，改革整合基层执法资源，以数字赋能增强基层治理力量。

吴琦建议，建立公共数据开放共享机制，推进数据分级分类共享交换，明确公共数据开放共享的用途、权责等要求。探索建设区域性、行业性数据要素市场，促进数据有效治理和交易流通。搭建有效的数据平台支撑数据治理的规范、流程、标准落地，满足各部门间的数据互联互通需求和数据供需需求，确保数据治理和数据生产的一体化。

陆冬森介绍，下一步，将加强顶层设计和基层创新相结合，充分发挥地方首创精神，探索央地协同推进数字化变革与制度创新，及时总结、复制、推广适数化成功经验，具备条件的，将推动转化为全国性政策和制度。

创新运营运维模式

《指导意见》中还提出要创新运营运维模式。针对运营运维缺乏可持续性等不足，《指导意见》从三方面提出创新运营运维模式的工作方向。一是在运营体系上，要加快建立数据运营、设施运营、服务运营的立体化运营体系。统筹推进城市公共数据授权运营，让公共数据“供得出、流得动、用得好”，将数据作为智慧城市运营的关键要素。

二是在运营机制上，要打造多元共建的生态圈。探索新型政企合作伙伴机制，推动政府、企业、科研智库和金融机构等组建城市数字化运营生态圈。三是运维方式上，要推动形成统一规范的运维体系。

在制度要求、管理流程、技术标准等方面，加快形成一体化、规范化的智慧城市运维体系，逐步推动“烟囱式碎片化运维”向“整体化运维”转变。

关于建立结果导向型运营预算和考核机制，陆冬森表示，考虑到智慧城市“重建设、轻运营”问题由来已久，建成即落后、上线即淘汰的现象时有发生，为有效破解这一难题，要从制度上重点考虑，通过探索建立以问题解决度、用户满意度等应用效果为导向的运营预算和评价考核机制，通过一体化规划、专业化建设，提前谋划运营重点，取得人民满意的运营成效。

“解决重建设轻运营问题，要推动智慧城市建设从技术导向、注重建设向成效导向、突出运营转变。”吴琦告诉第一财经，要将城市运营服务商从传统的管理与被管理、服务与被服务关系转变为与政府利益共享、风险共担的新型合作伙伴关系，从平台建设到资源整合、从技术服务到创新应用，最后到整体运营、适度收益，形成智慧城市的长效化、可持续化发展。放宽市场准入，鼓励企业基于业务、利用数据和用户进行商业化运营，提供定制化服务。

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