伊朗总统及外长罹难后, 美国最可能做什么? 一项历史考察

2019年，美国总统特朗普加大了对伊朗“极限施压”政策的力度。5月，美国政府宣布停止对伊朗石油出口的豁免；6月，开始对伊朗的石化产品出口进行制裁，并向伊朗周边海域派出航母战斗群。原本在奥巴马政府时期大为缓和的美伊关系，出现重大反复，“伊朗问题”再度成为国际社会关注的焦点事件之一。是什么原因让美国政府出现此种重大的政策转向？由此凸显的 “伊朗问题”的世界性意义又是什么？

我们首先梳理一下海湾战争之后美国的“伊朗问题”。

1991年海湾战争之后，伊拉克和伊朗成为美国在中东地区的两个主要对手。克林顿政府时期，美国制订了针对伊拉克和伊朗的“双重遏制”政策，并将伊拉克作为优先目标。克林顿政府为军事打击伊拉克做了物质上和思想上的准备，在此基础上2003年小布什政府发动伊拉克战争，推翻了萨达姆政权。此后，随着“伊朗崛起”局面的出现，伊朗成为美国在中东地区的最大挑战。美国在中东建构的盟友体系，包括沙特阿拉伯、阿联酋等海湾国家，以及埃及、约旦、摩洛哥、以色列、土耳其等国。即便依托这些盟友一起合作施压，也无法推动伊朗政权更迭以及逆转伊朗在该地区日益扩大的影响力，在核计划方面也无法让伊朗屈服。美国与伊朗之间长时间的对抗，已经成为一种投入巨量资源却无法实现战略诉求的行动，实际上是对美国战略资源的过度消耗。

奥巴马上台执政之后，力图打破这一困局。奥巴马政府中东政策的主要思路之一，是与伊朗缓和关系，从而减少美国对中东的战略资源投入，同时加大美国对中东的控制。奥巴马政府在中东地区“对伊缓和，减少投入，加大控制”政策的逻辑是：一方面，伊朗在叙利亚、伊拉克、黎巴嫩、也门、阿富汗等国都有很强的影响力，和伊朗缓和关系有利于美国处理与这些国家的关系；另一方面，与伊朗长期对抗的沙特、以色列等国是美国的传统盟友，即便美国与伊朗缓和关系，沙特和以色列也无法找到其他全球性大国来替代美国在中东地区的影响力，它们只能通过加强与美国的合作关系来与伊朗竞争，以期影响美国的政策，美国通过和伊朗缓和关系，反而能强化传统盟友对美国的依赖。

从战略预设上考量，奥巴马政府的政策设计对美国而言是有利的，但这一政策面临内部和外部的双重挑战。在外部，是美国传统盟友的极大不满和反对，尤其沙特和以色列等国，因为对它们而言，这意味着要接受伊朗的地区大国地位；在内部，则是美国分化的党派利益和长期形成的政策惯性思维，接受伊朗意味着接受一种平等的伙伴关系，对于长期在中东居于支配性主导地位的美国而言，很多政策精英难以接受。外部和内部的反对声音相结合，对奥巴马政府的中东政策形成掣肘。奥巴马政府一方面与伊朗缓和，另一方面在取消对伊制裁方面动作迟缓，不仅保留了所有初级制裁，而且在次级制裁方面也并未允许伊朗放开使用美元。

特朗普上台执政后，迅速抛弃了奥巴马政府设定的缓和美伊关系的战略思路。尽管他意识到伊朗和土耳其在中东的特殊地位，认可其重要性。但他并不希望与一个具有极强自主性的伊朗进行合作，他的“极限施压”，无非就是期待与一个屈服了的伊朗进行合作。如果伊朗愿意服从美国的地缘政治安排，美国便会愿意与其关系正常化，提供防御性武器，并投入巨额资金帮助伊朗经济获得进一步发展。作为交换，伊朗则要协助和支持美国处理中东事务，成为美国在中东地区的战略支柱。

目前，特朗普采取的“极限施压”措施，首先是对伊朗采取更严格的制裁，尤其在能源和金融领域。2011年奥巴马政府在推行对伊制裁期间，美国对伊朗能源出口的限制措施还存在很多操作空间，如要求伊朗原油进口国每6个月减少20%的石油进口即可获得豁免，这就为相关国家的波动性进口提供了条件。而特朗普政府在2018年11月推行的豁免政策则采取严格措施，不仅要求总量一次性要减少40%，而且不是以国家为单位的总进口量限制，而是直接对公司和企业提出要求，对每个相关公司进行逐一审核。这样的限制手段更精准，将压力具体落实到每个相关公司，形成针对性的制约机制，无法靠国家来进行分担。更进一步，针对公司的制裁措施，可以连带其母公司、关联公司，这就使得那些原本在美国没有业务而可以无视制裁的公司，也会因为其关联公司而受到影响。

与此同时，美国还针对与伊朗有合作和贸易关系的实体进行金融支付工具的限制。这些措施无疑更具“精准性”和“严格性”。2019年5月，特朗普政府更是直接取消了针对伊朗石油出口的豁免，并在此基础上试图全面封锁伊朗，断绝其对外贸易。在能源和金融领域，特朗普政府已经将“极限施压”推行到极致。

其次，是试图尽可能地调动中东地区的盟友来配合美国对伊朗展开“围堵”，对其进行孤立和压制。2017年1月，美国提出一个名为“阿拉伯北约”的地区安全秩序构想，其目标是以海湾国家，尤其是以沙特、阿联酋和卡塔尔三个国家为中心，向外扩展到埃及、约旦和摩洛哥，再向外涵盖阿尔及利亚等其他阿拉伯国家，形成一个军事安全集团，共同对伊朗施压。之后这一战略架构的名称转变为“中东战略联盟”。但是直到目前，这一安全机制迟迟难以推进。阿拉伯国家内部存在严重的矛盾，如卡塔尔与沙特、阿联酋、巴林、埃及等国的断交事件，而埃及2019年也明确宣布不参加这一机制。

最后，是谋求推动阿拉伯国家和以色列联合起来针对伊朗。因为巴勒斯坦问题，阿拉伯国家与以色列的合作在道义和政治上存着巨大障碍。为此，美国希望可以依靠推动巴以和平进程来促进阿拉伯国家与以色列的合作，如库什纳主导的“世纪交易”（deal of century）。然而，特朗普政府与前任政府相比，在巴以问题上更偏袒以色列一方，认为只要满足了以色列的全部诉求，巴以问题也就可以得到解决。因此特朗普政府将美国大使馆从特拉维夫迁到耶路撒冷，支持以色列对戈兰高地的主权诉求。以色列领导人内塔尼亚胡之所以能在不久之前的大选中获得巨大胜利，也与此相关。内塔尼亚胡成功地向国民传递了此种观点：即正是因为其强硬行为，才使得美国单边支持以色列。

然而，美国单边支持以色列的行为，势必引发阿拉伯国家的持续反弹。虽然沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼想配合库什纳的政策，但国王萨勒曼站出来反对沙特支持美国提出的“世纪交易”，因为这涉及到沙特在阿拉伯国家中的道义与合法性。

美国国务院主管伊朗事务的官员表示，对伊朗的“极限施压”既是手段也是目的。如果“极限施压”无法让伊朗屈服从而按照美国的条件进行谈判，那么利用“极限施压”持续削弱伊朗并使伊朗陷入动荡，乃至为最终实现伊朗政权更迭创造条件，也符合美国的利益。所以“极限施压”除了严厉的制裁之外，也包括挑动伊朗国内的各种矛盾从而造成社会动荡。除了针对伊朗本身的“极限施压”，在叙利亚、伊拉克等国将伊朗的影响力推回（push back）也是遏制伊朗的重要手段。

整体而言，特朗普政府的中东政策，是以伊朗为中心展开，意在通过解决伊朗问题，在中东地区建立起美国绝对掌控的地缘政治格局。面对美国的这一系列“极限施压”手段和地缘政治布局，伊朗政府表现出反对和不妥协的态度。那么，伊朗的底气何在？伊朗在中东地区的代表性意义与辗转腾挪的空间何在？

1979年以前，伊朗曾经是美国在中东地区最大的盟友。伊斯兰革命之后，美国对伊朗采取了持续性的制裁措施。美国对伊朗制裁的意图，是遏制和孤立伊朗，促使伊朗经济崩溃并引发社会动荡，从而最终实现政权更迭。伊朗在重压之下已经坚持了四十年，足以说明伊朗没有人们想象的那么脆弱，相反，可能还具备相当的发展潜力。从国家实力上来说，伊朗是中东当之无愧的大国，其面积超过160万平方公里，人口8000多万；伊朗原油储藏量约占世界总储量的10%，天然气储量居世界第二，综合油气储量居世界前列。除此之外，伊朗还具有相当可观的工业化基础，在以油气资源出口为主要经济结构的中东地区显得十分突出。

伊朗和土耳其是中东地区两个最具潜力的大国，这种潜力是全方位的，包括工业实力、人口规模、资源条件、安全能力等多个方面。伊朗和土耳其是中东地区真正意义上的强国，两国也因此成为中东地区“领导地位”最有力的竞争者，构成中东地区内部第一个层次上的竞争——围绕着谁是伊斯兰世界第一大国的竞争。

伊朗在什叶派里面已经成为绝对的主导力量。相比之下，土耳其目前还没有在逊尼派中成为真正意义上的绝对主导力量。伊土双方围绕着谁能成为伊斯兰世界第一大国这一目标，采取的是有限的、非对抗性的竞争方式，即双方在保持高层互访、贸易往来、外交互动的状态下，将竞争主要集中在叙利亚危机上。土耳其的目标是在未来十到十五年，通过经济的持续发展成长为全球前十大经济体；而伊朗则是希望成长为海湾地区的第一大经济体。实际上，双方都存在着各自长期的战略规划，也具备相应的执行能力和一定的工业和资源基础。目前，土耳其和伊朗在科技、教育、工业等方面的积累和发展，都是中东地区走在最前列的国家。在核能、纳米技术、航天和生物制药等方面，伊朗是中东水平最高的国家。

中东地区第二层的竞争，是伊朗和沙特的竞争。很多人认为伊朗与沙特之间的竞争是教派矛盾，是逊尼派与什叶派的竞争，但实际情况更为复杂。二者之间的竞争是全面的对抗性竞争，包括五个方面：首先是政治体制的竞争，即伊朗的伊斯兰共和政治模式和沙特阿拉伯的君主制政治模式；其次是外交政策的竞争，沙特在外交政策上基本全面依赖美国，而伊朗则试图谋求独立自主的外交政策，而非简单的反美；再次是关于地区安全的竞争，两国在中东各有自己的盟友体系；然后是社会文化与宗教的竞争，教派矛盾就是这方面的体现；最后是科技与经济的竞争，沙特具有比较发达的石油经济和相当的金融资本储备，但与伊朗相比，沙特在工业和科技积累方面有很大不足。

中东地区第三层的竞争，在亲穆斯林兄弟会力量和反对穆斯林兄弟会力量之间。在中东地区，埃及、叙利亚、约旦、巴勒斯坦、苏丹、利比亚、突尼斯、摩洛哥等国均有穆斯林兄弟会组织。土耳其的执政党——正义与发展党，是一个穆斯林兄弟会性质的政党，因此土耳其支持穆斯林兄弟会；卡塔尔也将支持穆斯林兄弟会作为其重要的政策。埃及和阿联酋则是坚决反对穆斯林兄弟会的国家。2011年埃及政权更迭后，穆斯林兄弟会在议会选举中获胜，其领导人穆尔西2012年当选埃及总统。2013年，在沙特、阿联酋等国的支持下，塞西推翻穆斯林兄弟会控制的政府并成功掌权，埃及开始全面镇压穆斯林兄弟会，其与土耳其和卡塔尔的关系也出现紧张。埃及、阿联酋、沙特等国反对穆斯林兄弟会，土耳其、卡塔尔等国则支持穆斯林兄弟会，两个阵营之间的竞争在利比亚、叙利亚、也门的冲突中都有体现。

中东地区第四层竞争关系，则是阿拉伯国家内部的竞争。2015年萨勒曼国王上台后，沙特开始了比较剧烈的转型。在国内政治体制中，权力向萨勒曼国王和王储穆罕默德·本·萨勒曼集中；在对外政策上，出现了“萨勒曼主义”倾向，即主动出击，在地区问题上采取进攻性的外交政策，包括2015年发动对也门的战争、2016年与伊朗断交、2017年与卡塔尔断交等；在经济上，2014年油价下跌对沙特经济造成了较大压力，2018年沙特阿美石油公司上市的计划也被叫停。沙特在也门的战事中表现不力，在对伊朗和卡塔尔的竞争中未能取得优势，总体上面临比较大的困难。阿联酋一方面在地区事务中支持沙特，另一方面在非洲之角和红海地区与沙特展开竞争；卡塔尔也借助阿拉伯之春力图扩大影响力。

中东地区如此多层次的竞争格局，使得地区格局异常复杂。阿拉伯国家数量众多，但是高度分化，这样反而使得非阿拉伯国家获得了更多的活动空间。伊朗、土耳其、以色列等中东地区的非阿拉伯国家，在阿拉伯国家中建立自己的地区盟友体系。伊朗的盟友是伊拉克、叙利亚、黎巴嫩和也门，以色列的盟友或潜在盟友是沙特、阿联酋、巴林、埃及和约旦，土耳其的盟友有卡塔尔和阿拉伯国家中的穆斯林兄弟会组织。

中东地区的传统大国包括伊朗、土耳其、以色列、沙特和埃及，其中埃及和沙特的实力有所萎缩。而一些关键小国如阿联酋和卡塔尔，依托于能源产业形成比较强大的金融财政能力，并以此来支撑其地区外交雄心，在中东地区谋求更大影响力。

大致说来，目前中东地区存在三个阵营：伊朗及其盟友，即什叶派和亲伊朗的阵营，与俄罗斯的关系非常密切，被视为在中东地区制衡和挑战美国的力量；以土耳其和卡塔尔为核心的亲穆斯林兄弟会阵营；沙特、阿联酋和以色列则构成反伊朗、反穆斯林兄弟会阵营。整体而言，在中东地区，以伊朗为核心的什叶派阵营和以土耳其和卡塔尔为核心的亲穆斯林兄弟会阵营力量更为强大。任何外部大国想在中东地区发挥影响力，首先要处理好同这两个阵营之间的关系。

在中东地区当前爆发冲突的焦点国家，如伊拉克、叙利亚、也门、利比亚和黎巴嫩，都可以看到中东地区几大阵营的相互博弈。除此之外，在这些焦点国家还出现了一个新的现象，即非国家武装行为体的崛起。非国家武装行为体拥有武装但又不是政府机构，有时被称为民兵组织，有时也自称政党，如黎巴嫩真主党、也门胡塞武装、伊拉克民众动员力量等。这些组织在维护国家主权和安全方面发挥了重要作用，且在一定程度上参与到中央政府之中，具有一定程度的合法性，这样的组织也可以称为次国家武装行为体（sub-state armed actor）。无论是地区大国还是域外大国，在这些焦点国家找到这样的盟友，可以取得比较明显的优势地位。

伊朗依靠与众多次国家武装行为体之间的伙伴关系，维持了其对地区安全的持续影响力，借此有效应对了美国对伊朗的“地区推回”政策。在美国的构想中，只要美国强化对伊朗石油收入的限制，伊朗就缺乏足够资源支持其地区盟友。但是，通过支持中东地区焦点国家的次国家武装行为体这一“低成本”路径，伊朗可以有效保持其地区影响力。根据伊朗方面的评估，伊朗支持地区盟友的成本只占其GDP的0.5%。这些次国家武装行为体的自身利益与伊朗的利益高度一致或趋同，所以并不需要伊朗提供高昂的物质支持。例如，伊朗在反对“达伊什”组织的过程中，已经扶持了约20万人的伊拉克什叶派民兵组织，黎巴嫩真主党的军力从5千人增加到了7万人，在也门的胡塞武装有约25万武装力量。在中东地区，伊朗相当于在国境之外再造了一个与伊朗军力规模相当的武装力量。这是伊朗地区安全能力的集中体现。

特朗普政府对伊朗的“极限施压”确实使伊朗经济出现了严重困难。例如，2018年初，美元对伊朗货币的汇率是1美元对4万里亚尔，到了2018年9月就变成了1：16万里亚尔，汇率上涨了400%。此种汇率巨幅波动对伊朗经济形成了巨大冲击。对伊朗而言，虽然不可能完全避免经济困难，但却有能力确保美国施加的经济压力不会转化为社会动荡。因为伊朗本身有着较好的工业基础，大部分产品国内都可以生产，不涉及到进口，因此虽然有特朗普政府的“极限施压”，但能源等基本生活用品价格波动不大。

伊朗以美国的制裁为契机，大力推行提升本国制造业能力的“抵抗经济”。伊朗民众普遍意识到这种压力主要来自于美国，而不是伊朗政府自身的原因，从而避免了国内政治的极化。2019年5月，伊朗开始采取“有克制的升级”，以应对美国的“极限施压”。2019年6月，伊朗防空部队击落美国侵入伊朗领空的无人机，并成功遏止美国的报复企图，从而对美国及其地区盟友沙特、阿联酋等形成了强大的军事威慑和心理震慑。

特朗普对伊朗采取的政策，标志着美国又回到了一直以来的中东战略理念：即以“安全”为理由，在中东确立一个竞争对手，树立一个共同敌人，围绕着这一核心，发展一批盟友，组建盟友关系体系，建立一种“集体安全”的区域秩序。安全需求具有一定的客观性，但这种“集体安全”秩序的代价，则是牺牲“发展”需求。因为在没有彻底消灭共同敌人、没有解决严峻的安全威胁的时候，发展就成不了主题，就会导致“安全”压倒“发展”。美国在伊拉克行动的一个最大教训，就是解散了伊拉克复兴党和伊拉克军队，结果造成伊拉克中央政府控制力彻底瓦解的局面，而美国自身维持伊拉克秩序成本过高，直到现在，伊拉克政府的控制力也没有完全恢复。因此，维持中东国家基本的政治、军事和安全架构，制订符合国情的经济发展战略和切实可行的经济发展规划，是中东国家强有力的国家能力建设的两个基本要素。

中东地区当前处在剧烈而深刻的转型进程之中。在地区层面，是地缘战略格局的重构；在国家内部层面，是民族国家的建构和再建构过程。

在美国中东政策的推动下，中东地区复杂的地缘竞争格局导致这一地区的安全威胁没有降低，各国往往无法集中精力发展，这又反过来使得中东地区的人口增长与经济、资源增长的不平衡问题、区域发展和资源分布的不平衡问题加剧恶化，使得中东地区不断出现动荡、矛盾和冲突。因此，在地区层面，迫切需要建立地区安全协商机制，提供地区国家接触和协商的平台，以有效缓解激烈的地缘战略竞争。

西方国家长期在中东实行去工业化政策。如英国在埃及的殖民历程，美国在和埃及结为盟友的过程中，均没有推行工业化政策。从殖民宗主国的国家利益出发，宗主国并不希望殖民地国家建立完整的工业体系，因为工业能力是宗主国有效控制殖民地的基础，殖民地生长出来的工业能力也会导致宗主国面临市场竞争。此种长期延续的去工业化政策，使得很多中东国家缺乏工业化战略，缺乏工业化实践和积累。最终导致的问题就是：在中东地区由于石油红利、国际低粮价红利而出现人口急剧增加的过程中，广大青年人口的就业无法得到满足。很多中东国家的青年失业率都在30%左右，这其实也是过去一些年社会动荡的原因之所在。

因此，对中东国家而言，要真正走出这种动荡的泥淖，就需要大力发展劳动密集型的制造业来吸纳青年就业，这实际上是这些国家最迫切的诉求。然而，发展制造业需要相当的资金、技术和经验，中东的人口大国往往缺乏这些条件。

因此，中东的很多国家对中国的“一带一路”倡议非常关注，期待能将自身的发展战略和“一带一路”实现对接，因为这对很多中东国家而言无疑意味着一个摆脱动荡泥淖，实现有序发展的重要机会。以伊朗为例，在美国退出伊核协议之后，伊朗政治精英已经深刻地认识到，目前伊朗需要与中国、俄罗斯建立实质性的战略关系。伊朗作为西亚国家，俄罗斯作为北亚国家和中国作为东亚国家之间，应该进行真正的亚洲一体化，这与中国的“一带一路”倡议有着强烈的契合性。

对于中国而言，也需要更加重视伊朗，从全球秩序变迁的角度来认识伊朗的特殊意义。奥巴马和特朗普政府对伊朗的重视程度，已经说明伊朗是中东地区最重要的力量和变量。如果依然将伊朗仅仅视为一个“中等国家”，无疑忽视了其重要性。伊朗是具有全球影响力的地区大国，是维护地区稳定和平衡的重要力量。中国明确表示，要从长远的角度和战略的高度看待两国关系。伊朗的重要意义不仅仅在于其能源供给能力，也在于其对地区秩序的强大影响力和巨大发展潜力。

历史经验表明，任何一个大国要在全球发挥主导力，就必然在中东发挥影响力，这是因为中东地区具有全球能源和地缘的双重重要性。对于广大中东国家而言，谋求大国平衡外交的趋势日益明显，中国是这些国家的重要伙伴。中国在中东地区不谋求盟友体系，而是与中东国家建立不同层次和内容的伙伴关系。中国已经与埃及、沙特、伊朗、阿尔及利亚、阿联酋等国建立了全面战略伙伴关系，也与其他一些阿拉伯国家和以色列、土耳其等国建立了伙伴关系。大部分中东国家在推行大国平衡政策的时候，并不愿在世界大国之间选边站；而中国和美国在中东地区的能源安全和地缘战略方面并未形成激烈竞争的局面。

总体而言，中东地区依然是大国博弈的舞台和大国合作的平台。如何对这一博弈加以管控使其不至于演化为激烈竞争和尖锐对抗，如何寻找合作的机遇和抓手，从而既有利于稳定大国关系，又有助于推动地区局势的稳定与地区国家政治、经济和安全能力的建设，这是世界大国在制订中东政策时需要长期思考的课题。