美国在重新布局对付这10个新兴强国

华盛顿没有充分认识到国际政治结构正在发生的变化。过去10年里，美国主要关注中国的崛起，但对会影响自身方略运作的新兴强国的关注却很少。美国影响新兴强国发展轨迹的能力有限。本报告确认的新兴强国包括阿根廷、巴西、印度、印度尼西亚、墨西哥、尼日利亚、沙特阿拉伯、南非、泰国和土耳其。过去几年里，它们在中国和俄罗斯问题上的立场与美国的立场形成鲜明对比或直接冲突。在中美对抗中，他们可能会奉行利己的外交政策而不与美国站在一起。华盛顿预计，他们会逐渐加强对美国政策的挑战，维持与美国对手的关系，从而推进自己的全球议程。

美国不应将这些国家视为与其他大国竞争中的一环，不应秉持冷战思维，因为这些国家会尽其所能抵抗任何将他们拉入美国阵营的努力。维持这种努力同样也会让美国付出高昂的成本。

从长远来看，如果在可能且有成本效益的情况下加强新兴强国的主权，是符合美国利益的，因为这将有效防止中国扩张其实力和影响力，并有助于确保这些国家即使不站队美国，也不会被拉入其主要地缘政治竞争对手的阵营。加强新兴强国的主权也将有助于促进它们发展成为建设性大国，这与维持有利于全球经济增长的世界和平秩序息息相关。

我们选择这10个国家主要是基于其当前和未来的经济和人口规模，但也考虑到它们日益增长的外交抱负和战略重要性，同时还尝试体现一定程度的地理多样性。这些国家都有庞大的经济体量，它们占“全球南方”国内生产总值的一半以上，占其人口的近一半。此外，在未来20年里，这些拥有快速增长的市场的新兴强国几乎必然会在全球舞台上发挥更大的影响力。

为了评估这10个新兴强国在乌克兰战争和美中竞争问题上的立场，我们分析了它们对联合国大会决议的投票情况，与中、俄、美国的贸易和投资模式，其领导人的公开讲话、其防务关系的性质以及其长期以来的外交行为。此外，我们还对这些国家的高级外交官进行了非正式采访，了解它们在乌克兰战争、中国和国际秩序等问题上的立场。我们试图确定这些立场在多大程度上是由它们的经济利益、国内政治、地理位置、国际秩序愿景、中国或俄罗斯的宣传以及对国外民主和人权的关注所决定的。我们还与白宫的主要高级官员举行了非正式圆桌会议，以了解他们对美国政策挑战的想法和看法。

总体而言，这些新兴强国不愿在大国战略竞争中选边站队，对于乌克兰战争和美中战争在很大程度上保持中立。一些国家的行动违背了美国的战略目标，一些国家的行动则与其一致。接下来的章节分析了推动新兴强国立场的根本因素，并确定了哪些因素是最重要的。结论部分提出了美国对这些大国的战略，并指出了需要避免的陷阱。

除印度外，所有新兴强国都表示坚决不结盟。它们的领导人经常对两个大国之间日益加剧的竞争和敌意表示担忧，并反对任何新冷战倾向行为。尽管新兴强国之间存在重要差异，但他们普遍将中国的崛起视为机遇和威胁。多数国家希望深化与中美两国的经济和政治联系，并分别参加了两国领导的多边组织。即使是印度和印度尼西亚也没有完全支持美国对抗北京的防御战略。

1. 与中国的牢固经济联系

所有新兴强国都与中国保持着牢固的经济联系。除印度和墨西哥外，中国在这些国家的货物贸易总额中所占份额重大，而美国在其中9个国家的外国直接投资存量中所占的份额要大得多，这反映出美国在海外投资和积累对外直接投资的时间比中国长得多。

其中8个国家与中国的贸易额超过与美国的贸易额。中国是其中6国的最大贸易伙伴。双边和区域性多边协定帮助这些国家进入中国市场。一些国家和中国的贸易关系主要集中在特定商品上，例如巴西的大豆和牛肉等农产品，沙特阿拉伯的原油，印尼的矿产和金属。这些贸易关系有一定程度的相互依赖性，因为中国也依赖这些国家作为出口市场。

新兴国家们从中国获得了主要针对基础设施项目的巨额投资，其中7个国家是“一带一路”的成员国，且大多数情况下都接受了中国的主权债务。大部分国家对中国资本需求迫切，印度和墨西哥则相对谨慎，没有参与“一带一路”也没有接受中国的大量投资。巴西同样没有加入“一带一路”，但获得了大量中国投资并在近期签署了多项基建方面的协议。自2020年来，中国在对“一带一路”倡议进行重组，包括相对低调，资本不密集的项目。这些新兴强国依然与美国保持着重要的贸易关系（尽管不如和中国的关系牢固），且吸引了大量的美国投资。

2. 与美国和中国的安全关系

这些新兴强国与美国和欧洲的安全关系远比与中国的安全关系更为牢固。华盛顿与其条约国泰国、土耳其、印度、印度尼西亚和沙特阿拉伯有着密切的防务关系，包括武器销售，训练和联合演习，情报共享，甚至驻军。

但这些国家与中国的军事联系也在加强。甚至沙特这个美国最大的武器客户也在探索从中国进口先进武器。而西方对俄罗斯的制裁导致中国在低技术武器的市场上也逐步崛起。

3. 接受美国和中国领导的机构

这10个新兴强国都是二战后美国领导的国际机构的成员，但他们也在近期积极寻找替代方案。他们对不受西方主导，更多极的国际秩序持开放态度。这并非因为他们向往由中国主导的秩序，而是他们认为这些中国创建的组织可以带来一个更具流动性的多极体系，从而有可能取代经常剥削其完整主权的由美国主导的体系。巴西、印度、南非是金砖国家的成员，该集团在华盛顿时而被视作G7的地缘政治对手。中国在积极推动新开发银行成为IMF和世界银行的非西方替代机构，新兴强国们对此很感兴趣。有3个国家与上合组织保持着正式关系。巴西等国支持中国提出的降低美元在世界经济中主导地位的目标，这一点遭到阿根廷反对。

4. 在台湾问题上的立场各异

10个新兴强国坚持一个中国原则，所持立场类似美国的传统立场，即与台湾保持经济和非官方关系，但避免采取北京可能认为具有挑衅性的任何行动。阿根廷在台湾问题上最为支持北京。

如果台海爆发战争，印尼、印度、泰国这三个太平洋国家都表示不会支持美国。鉴于中沙两国深入的能源关系，沙特阿拉伯也很难为美国提供断供中方石油的支持。远在天边的巴西、尼日利亚、南非和土耳其等国更不会有什么作为。总的来说，尽管这些新兴强国依赖美国投资，并寻求加强安全安排，从而强化与美国的关系，但它们在很大程度上避免在大国竞争问题上站在美国一边。

10个新兴强国在外交政策上寻求独立性和灵活性。他们专注于加强经济，但国内政治、对公正国际秩序的看法以及地理位置等因素也影响了他们在世界舞台上的行动。其中许多国家都有扩大全球影响力的雄心，并相信多极化会使它们在指定全球议程方面拥有更多的发言权，带来更多的经济与安全利益。它们当中多数曾受欧洲统治，因而对华盛顿的意图持怀疑态度。它们希望与美国建立牢固的经济关系以及在某些情况下保持军事关系，但同时试图捍卫自身主权和独立性。美国面临的问题是该用什么原则来指导其对这些国家的政策。

一种流行的做法是将美国与这些新兴强国的关系视为中美地缘政治竞争的一部分。如果中美关系恶化，华盛顿将采取政策迫使新兴强国选边站队。许多美国决策者已经选用了这个角度，但这种方法很可能会失败，尤其是做得过分的话。如前文所述，这些新兴强国肯定会抵制将他们拉入与美国的统一集团来对抗中国和俄罗斯的努力。克服这种阻力会耗费美国大量的外交、经济、军事资源，在得不偿失的同时还会导致美国像冷战期间一样对侵犯人权的行为视而不见，并一再过度扩张，最后因对多米诺骨牌效应的担忧而陷入越战式的泥潭。实际上这种担忧是没必要的，因为这些国家不想成为中国的附庸，就像它们不想成为美国的附庸一样。

另一种做法是忽视新兴强国，降低这些国家的重要性从而释放出对华竞争急需的军事和外交资源，同时最大限度地减少长期卷入这些国家事务的风险。如果其中一些国家的主权受到其他大国的侵犯，引导这些国家寻求美国支持就可能为美国创造杠杆。但华盛顿不可能在希望捍卫其世界各地利益的同时忽视这些亚非拉和中东的新兴强国。

因此，美国需要一种避免过度扩张但能考虑到新兴强国战略重要性的战略。它需要避免关注大国竞争，并将新兴强国视为主权国家和重要伙伴。

1. 美国对新兴强国的更好战略

●注重互惠互利：美国应该提出一个与这些国家合作的基于互利的正面理由，而不是基于对抗其他大国影响力需要的负面理由。这意味着美国需要提供明确的价值主张。

●与新兴强国交往时不强调战略竞争：美国必须避免根据新兴强国在战略竞争背景下与其他大国的亲疏来评估自己与新兴强国关系的质量。华盛顿需要在部分情况下超越意识形态差异，不追求改变这些国家的内部政治以使其在意识形态是与美国保持一致。美国应继续提供民主支持，但侧重于那些对民主支持需求强且具备推动进步的条件的国家。

●支持当前国际秩序改革：美国要认识到新兴强国对当前全球治理体系的不满情绪，调整其在世界上的作用，并相应地支持现有机构的演变。新兴强国不太可能放弃中国领导的组织，但他们可能更重视当前秩序的改革版本。美国可以努力成为国际体系改革的倡导者，而不是反对变革的霸主。

●加强新兴强国的主权：随着时间的推移，帮助新兴强国加强主权可以使他们更有能力抵抗任何潜在的帝国，对美国有利。中美双方会发现支持新兴强国的举措比支持彼此的举措更加容易。美国应该提出令人信服的理由，避免要求新兴强国作出零和选择。有了这种方针，美国将在这些国家进一步崛起并更独立于大国的时候给予其支持。新兴强国的公民和精英会因此更加欣赏美国。

美国过去的干涉行为使它很难证明自己真正尊重新兴强国的主权。但如果它始终如一地奉行基于主权的方针，并建立正确的内部战略框架和决策结构，它就有机会改善此种声誉。美国通过支持别国主权获得的信任会成为其软实力的重要组成部分，受特朗普与拜登政府支持的印度成为一种制衡中国的力量就是最好的例子。

2. 采取新战略的挑战

这项战略可能难以采纳和实施，因为美国外交政策官僚机构、国会和公众已习惯将与中国和俄罗斯的战略竞争作为首要任务。政策制定者还须小心，不要将新兴强国抗衡中国的兴趣误认为是其加入美国领导集团的兴趣，对美国的声援有时只不过是与中国抗衡的尝试。

本文提出的明智和现实的战略将需要美国保持克制，并从长远角度看待其与新兴强国的关系。通过持续的努力，该战略将产生真正的红利，增加建立一个稳定和可预测的国际体系的机会，而这些新兴强国将在其中发挥重要作用。

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