回看拜登任期的对华制裁名单, 大有玄机
✪ 李巍、刁大明
中国人民大学
本文节选自《失序的美国》
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拜登政府在国内以防控疫情、重视经济复苏为百日执政目标，在对外经济与全球治理议程中也相应地展示出其国内诉求。
第一，开启百日供应链审查，“供应链联盟”呼之欲出。“供应链安全”被拜登政府视为美国制造业薄弱的症结所在，更被视为美国“重建更美好未来”的必要基础。2021年3月3日，白宫发布的《过渡时期国家安全战略指南》便明确指出，美国需要与具有相同利益与价值观的民主盟友及合作伙伴一起，重塑关键产品及技术的供应链，以确保供应链的安全，并帮助美国获取相对于中国更有利的战略优势与竞争优势。这一指南开门见山，点明了拜登政府构建“民主供应链联盟”以合围中国的意图。
事实上，这一联盟早在拜登的“百日审查”行政令中便已雏形渐显。2021年2月24日，拜登签署行政令，要求全面评估美国关键产品和行业的供应链风险，以增强美国供应链的弹性、多样性与安全性。其要求相关政府部门在100天内完成对半导体、药品及药物成分、稀土等关键矿物质、高容量电池这四类关键产品的供应链风险评估，并提交政策建议报告；还要求在一年之内完成对美国六大关键行业的供应链风险评估，包括国防、公共卫生、信息和通信技术、能源、交通以及农产品和食品生产行业。虽然该行政令并未直接点名中国，但毋庸置疑的是，美国将尽可能地在关键供应链上排除中国———在疫情加剧全球供应链风险之际，美国领导下的、呼之欲出的供应链联盟便是其重塑国际经济领导力的一大重要抓手，供应链的“百日审查”被视为拜登政府的对华初步攻势，旨在排斥作为这些核心产品主要供应源的中国。
除了在美国国内运用行政令手段“小试牛刀”之外，拜登政府还在外交舞台上发力，尤其是在“印太”战略中试图嵌入“疫苗供应链联盟”与“科技供应链联盟”。2021年3月12日，在“四方安全对话”（QUAD）会议期间，美、日、澳、印已就深化疫苗合作伙伴关系达成共识，包括在疫苗供应链中扶植印度，如计划使印度制药公司“E生物”（Biological E）于2022年底之前至少达成10亿剂合规疫苗的产量；四国还决定成立高级别疫苗专家组，旨在为其疫苗合作提供机制化的长期支持。然而，面对具有强大疫苗实力的中国，美国的表态却是对中国“以疫苗为外交手段的行为予以关切”。可见，美国并不会为了实现疫苗的全球公共产品属性而与中国展开合作，且将在“印太”地区的疫苗合作中有意对中国进行掣肘，努力构建“印太”地区的疫苗“小圈子”。
此外，四国还决定成立关键与新兴科技工作组，其职责包括协调制定技术标准、增强电信领域合作、针对关键技术供应链问题保持对话等。可以预想，美国将继续游说“印太”盟友在其本国市场排除华为等所谓“不可信任”的电信供应商，更会拉拢或施压其“印太”伙伴在关键技术的供应链上“驱逐”中国高科技企业。
总而言之，拜登政府正在尝试使用更具多边主义色彩、也更具“杀伤力”的“供应链联盟”对华打压手段。一方面，美国急需在紧急形势下满足美国国内在医疗设备、芯片、制造业领域的需求，增强经济韧性；而另一方面，弥合盟友裂隙、重回多边主义又是拜登政府的外交需要。因此，拜登极有可能会综合这两方面诉求，把供应链安全与盟友利益这二者结合起来，打造一个“供应链联盟”，以确保关键的供应链生产权力掌握在美国及其盟友手中。且近期美国及其盟友抵制新疆棉花及太阳能产品事件的持续发酵，更暗示了这一联盟或将进一步引入民主、人权等价值观元素，从而实现物质力量与观念力量的强大合力。
第二，全面审查对华贸易政策，发布首个贸易议程。贸易问题曾是特朗普政府外交工作的重点，而在拜登新政中也有所延续。在过去的百日执政历程中，拜登政府对新一任政府的贸易重点进行了评估，其中将与中国有关的贸易议程作为核心要点。与此同时，拜登政府积极联系盟友，重回多边体系，发挥拜登善用议题联系的优势，协调多个经济议题共同对华施压。
既有政策报告显示，拜登在对华贸易问题上将延续特朗普政府的强硬态度。美国贸易代表办公室先后在2021年3月1日和31日向美国国会提交了《2021年贸易议程》及《2021年国家贸易评估报告》，两份报告暴露了拜登政府将延续特朗普政府在贸易问题上对华的强硬态度。这两份报告透露出美国贸易部门在未来一年中的优先事项。报告中在关税以及数字经济问题上重点突出对华贸易关系，认为中国的补贴行为破坏了现有体系、中国的非市场补贴行为是导致太阳能等领域产能过剩的主要原因，甚至表示将“利用一切可利用的手段”应对“中国不公平的贸易行为”。
与此同时，通过观察拜登此前的种种内政外交举措我们可以发现，拜登政府非常善于将多个经济议题联合起来处理，贸易问题也不例外。拜登曾在美国国务院的讲话中特别提及外交政策要将国内工薪阶级的利益放在首位，服务于中产阶级最为紧迫的要求。因此，秉持以中产阶级为中心的外交政策，拜登希望通过重建一个公平的国际贸易体系来改善国内的工人权益，并创造数百万个高薪岗位，并且通过双边和多边的贸易合作，实现包容性的经济增长来应对气候变化，甚至有可能将关税与碳排放量挂钩，为广大的工薪家庭创造福祉。在这一问题上，拜登政府已经开始联系西方盟友共同行动。2021年3月22日发生的欧洲多国以“强迫劳工”为由抵制中国新疆棉花事件，进一步恶化了中国在贸易问题上的外交环境。
通过拜登政府的人事任命，我们也可以发现拜登政府正在将贸易问题与人权等重大国家战略整合起来共同处理。新任美国贸易代表凯瑟琳·戴（Katherine C.Tai）在投票中以高票获得提名确认，这在美国两党分歧矛盾巨大的背景下实属难得，但这也充分体现出戴的个人能力和政策倾向在美国国内的高认可度。作为《美墨加协定》（USMCA）中劳工条款与环境标准的主要推动者，戴在贸易问题上的专业知识及其政绩都为其赢得贸易代表的任命增加了筹码。与此同时，戴不仅十分擅长处理劳工问题，还曾在奥巴马执政时期在贸易代表办公室负责与中国的贸易执法问题，并且会讲一口流利的普通话，其专业背景与政策倾向可以帮助美国在劳工和知识产权等问题上与中国抗衡。
在多边层面上，拜登上台之后同意了WTO新任总干事恩戈齐·奥孔乔-伊韦阿拉（Ngozi Okonjo-Iweala）的任命，从而填补了2020年8月罗伯托·阿泽维多（Roberto Azevedo）卸任后WTO总干事职位的空缺。此举使得特朗普离任前所遗留的美欧WTO主导权竞争告一段落，也为美国重新主导WTO、协调盟友改革多边贸易体系拉开了帷幕。奥孔乔伊韦阿拉是首位来自非洲的WTO总干事，同样也是第一位担任该职位的女性，她的上任对于WTO而言具有重要意义。更为重要的是，2019年奥孔乔伊韦阿拉获得了美国国籍，因此，她也成为首位担任WTO总干事的“美国人”，这或将标志着美国在WTO中主导权的强势回归。
第三，价值观和经济工具相结合，联络盟友构筑对华经济制裁“统一战线”。由美国及其盟国对华的多项制裁措施我们可以看出，拜登政府延续了特朗普在对华制裁方面多议题、多手段、多领域的执行特点，并且出现了联合盟友制裁中国的局面（见表1）。
总体来看，拜登政府延续了特朗普政府抛出的对涉港和涉疆问题的制裁项目，并且还结合采用价值观工具，深化已有的对华制裁措施。在涉疆制裁上，拜登政府转变了特朗普政府的单边思维，转向为联合盟友的多边制裁；在涉港制裁上，拜登政府的制裁手段有所升级:3月18日的制裁令涉及的24名中国官员在特朗普任内曾被冻结海外资产和限制入境，而本轮金融制裁则限制了他们对全球银行系统的正常使用。
与此同时，拜登政府依旧专注于对中国高科技产业的打压（见表2）。美国联邦通信委员会（FCC）在2021年3月12日将华为等5家中国公司列入不可信供应商名单，并在2021年3月17日开始审查是否撤销中国联通美洲公司、太平洋网络公司及其全资子公司ComNet在美提供服务的授权。至此，FCC成为继美国财政部、商务部、国防部之后又一家对华制裁施压的联邦机构。此外，拜登政府以军事背景为借口对中国7个超级计算机实体实施出口管制。除非这些实体获得经美国政府审批的许可证，否则不能进口美国《出口管制条例》（EAR）中列明的商品，这亦在重申美国在尖端科技产业遏制中国的决心。
在美国的制裁“号召”之下，欧盟和英国也加入了对华制裁行列。虽然制裁程度较低，目前只采取旅行禁令和冻结资产的措施，但由制裁引发的争议甚至影响到中欧投资协定的进程，一度引发关于中欧关系发展前景的担忧。此外，个别非政府组织和企业也对这些对华制裁行为有所“响应”，从“良好棉花发展”的会员品牌集体禁用新疆棉到日本番茄酱企业停止进口新疆番茄，这些“自发”的抵制行为在一定程度上在贸易领域掀起了不小的风波。综上，以上举措既是拜登政府就位以来美国和盟友首次在中国问题上采取的联合行动，也是欧盟和英国近三十年来首次就人权问题对中国发起的制裁行动，而且价值观议题也有外溢到经济、贸易领域之势，拜登政府的外交动员能力值得高度关注。
第四，积极联络盟友，协调经济政策。正如拜登在慕尼黑会议上所宣誓的“美国回来了”，拜登的对外经济团队也兑现了这一与盟友紧密沟通、协调经济政策的承诺。财政部长耶伦、贸易代表戴自上任以来，均频繁通过电话或视频会议积极与盟友取得联系，进而在经济事务中协调一致，包括对中国方面进行“合围”。早在2021年1月19日的财政部长听证会上，耶伦便表示拜登政府会更加注重与盟国的合作，进而一齐对中国施压。2021年1月上任后，耶伦便立即与英国、德国、法国和加拿大的四位财长进行通话。2021年2月，耶伦分别与日本、意大利、墨西哥、沙特阿拉伯等多国财长及国际货币基金组织、世界银行等国际组织的负责人共通10次外事电话，并在与七国集团财长和央行行长举行的视频会议上，重申了拜登政府的多边主义承诺，强调美国将深化盟友关系，把联盟置于高度优先地位。2021年3—4月，耶伦共进行了12次通话与3次视频会晤。在上述联络中，耶伦与美国盟友及贸易伙伴就国际贸易及税收、刺激经济复苏、对跨国公司收入进行有效和公平征税等问题积极协调，以展开双边和多边的密切经济合作。
戴自2021年3月18日走马上任后，也迅速展开与盟友及贸易伙伴的视频会晤，其会晤次数至今已有20余次，且多次涉及与中国等“大型非市场经济国家”相关的议题。2021年3月31日，戴还出席了七国集团首次贸易路线部长级会议，就WTO改革、劳工权益等问题建言献策，积极探索与盟友的一致立场。与会各方讨论了“非市场力量”对全球贸易体系的挑战，以及共同促进自由和公平贸易的必要性，并探讨了在数字贸易、妇女经济权益、气候变化、疫后经济复苏等议题上的工作计划。戴一直主张与盟友在贸易政策方面进行协调，以保护环境和应对气候变化，并在当前最为紧迫的疫苗议题上，借助世界贸易组织、全球疫苗免疫联盟等多边平台与盟友积极合作，以推动疫苗增产。
第五，重返多边气候合作，重拾美国气候领导力。拜登政府致力于推动气候国际合作并重塑美国的气候领导力。为了实现这一目标，拜登分别于2021年1月20日和27日发布了2份重要的行政命令，要求全面审查特朗普时期的美国气候政策、重新加入《巴黎协定》、进一步明确气候变化是美国“国家安全”的核心、在白宫设立气候政策办公室、设立国家气候工作组、规范联邦土地的能源开发等等。其中重返《巴黎协定》被视为拜登气候政策中最重要的举措，标志着美国气候政策从怀疑并抗拒全球气候治理到积极参与全球气候治理的回归。
值得一提的是，拜登政府还于2021年4月22—23日“世界地球日”期间召开了领导人气候峰会。这场由世界17个最大的经济体和温室气体排放国共同参与、由40多位世界领袖共同参加的峰会是近年来在联合国的框架外最具有雄心的多边气候外交活动。两天的会期内美国和与会国共同讨论了“气候雄心”、气候融资、适应与减缓、不同层级的气候行动、气候安全、“基于自然的解决方案”、气候创新、气候与经济等多项重要议题。此次气候峰会虽然并不以取得有约束力的成果为目标，但其所传递出的积极应对气候变化的信息实属近年罕见。会上，美国和其他多个国家宣布了雄心勃勃的新气候目标，以确保占世界经济一半的国家现在承诺在全球范围内减排进而将全球变暖控制在1.5摄氏度以内。显然，此次峰会昭示着美国正在重拾其气候领域领导力。
此外，拜登自2020年11月当选后就首先提名了约翰·克里（John Kerry）担任总统气候问题特使。相比于托德·斯特恩（Todd Stern）等技术阁僚或者学者出身的多位总统气候问题特使，克里不仅常年担任参议员，还曾担任过参议院外交关系委员会主席和美国国务卿这两个重要职务，可谓既熟悉美国的立法和国会程序，又深谙外交政策和国际关系。拜登提名克里担任总统气候问题特使，赋予后者的使命绝不仅仅是推动气候国际合作这么简单，而是要重新塑造美国在全球气候治理中的形象并在气候国际合作中牢牢占据领导者地位。2021年4月15日，克里访华并与中国气候变化事务特使解振华在上海举行会谈，会后双方发表了《中美应对气候危机联合声明》。由此，气候问题也成为中美两个气候事务大国之间达成的首个意见相对一致的议题。此前克里在履新后还密集地访问了英国、比利时、法国、阿联酋、印度、孟加拉国、韩国并与上述国家的气候变化事务负责人以及欧盟气候专员展开了磋商。克里在过去3个月内的外交努力迅速改善了特朗普执政期间美国应对气候变化的消极形象，美国在气候变化领域的领导力正在有所显现。
失序的美国
中国人民大学出版 2023-3
ISBN：978-7-300-31414-3
【内容简介】
拉长历史视野来看，当前美国政府经济政策意味着对自20世纪80年代以来里根经济学所代表的新自由主义经济思潮的背离，以及对20世纪30年代罗斯福“新政”至20世纪60年代约翰逊“伟大社会”纲领的回归。
其政策目标一是“以劳工为中心”，二是“以中国为中心”。其背后的政策根源在于美国国内的深刻分裂，包括经济不平等恶化、社会分化、政治极化，以及与中国的战略竞争需要。
在中美博弈背景下，国际贸易规则的重构正在深刻影响各国经济战略目标的调整和实现。中国应保持战略定力，强化议程设置能力，强化在舆论话语体系中的主导权，向国际社会展示“真实的中国”。
刘元春 经济学博士，上海财经大学党委副书记、校长，教育部长江学者特聘教授，曾任中国人民大学党委常委、副校长。主要研究领域为开放宏观经济学；货币政策与通货膨胀；中国经济增长。在《中国社会科学》《经济研究》等学术刊物发表200余篇论文，出版专著10余本。
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