多难兴邦与制度建设

    

   中国需要一个建立在法治基础之上的、权力与责任明晰的、落实到专门机构、中央与地方分工明确的巨灾风险管理体系

　　中国有史以来就灾害不断，近年来更有愈演愈烈之势。从SARS到禽流感，从年初的冰雪之灾，到本月的汶川大地震，大灾频仍，旱涝台风亦连年肆虐。诸灾之中，尤以此番汶川大地震最为惨烈，令国人世人心灵震撼，激情涌动。

　　有道是“多难兴邦”。过去的两周，举国哀恸，国人对此古训必是感慨良多。但是，多难并不必然兴邦。当我们由激情而思索，由思索而行动，从大规模的救人赈灾，转为更大规模的灾区重建，进而转为未来更大范围的减灾防灾，我们仍需不懈地探索和建立崭新的巨灾防范体制。

　　答案越来越清晰：中国需要一个建立在法治基础之上的、权力与责任明晰的、落实到专门机构、中央与地方分工明确的巨灾风险管理体系。这样的体系注重未雨绸缪，注重科学专业，注重多方配合，尤其注重可执行性。数万骤然逝去的生命再度警示我们，建立这样的体系是何等重要和迫切！

　　这一体系必须对自然灾害区分轻重缓急，界定政府和民间的责任，并且有全社会的广泛参与。

　　这一体系当能对巨灾风险进行识别和评估。需要统一管理，需要科学对待，需要成本投入，尤其需要法治意义上的公开透明。

　　风险识别和评估的范畴远比“预报”或预测广泛，其核心内涵是风险识别和信息共享。即使眼前没有灾难发生，全社会都应知道自己面临何种自然风险的威胁；灾难发生的概率、程度如何？危害多大？涉及多少民众，多少房屋、道路、桥梁、厂房、商场？有多少属于经济存量的资产暴露在风险范围之内? 种种变量需要随着经济发展作出动态分析。

　　这一体系注重未雨绸缪，当能把自然灾害的后果尽可能降低。古今中外无数血的教训告诉人们，必须把关注的重点从对巨灾的事后反应，逐步转移到事前防范。现在，许多人在反思学校、幼儿园的建筑质量。其实，所有人员密集的公共建筑和设施，都应该对建筑的防灾标准作出明确而严格的规定。若要行之有效，还需辅之以配套的激励与惩罚机制，并且有专门的机构跟踪检查和执行，并有充足的资金保证。否则，“豆腐渣工程”仍然无法根除。

　　在1923年9月1日发生的日本关东大地震中，也曾出现大量校舍倒塌、学生集体遇难的惨剧。此后，日本秉持“学生的生命维系着国家未来”的理念，明确规定，学校教学楼必须使用当时最先进的建筑模式钢筋混凝土结构。从那时起，学校便成为每一个地方最牢固的建筑，成为地震后灾民的首选避难场所。不过，在1995年的阪神大地震中，仍有部分校舍倒塌，随后，日本政府实施基于新标准的“校舍补强计划”。然而，13年来，这一计划未能全面落实，公立中小学经费相对不足是重要原因。日本的经验和教训，都可为中国镜鉴。

　　当然，怎样的事前防范，都不能完全省却灾后的救援。时间就是生命。此次汶川大地震告诉人们，救灾行动艰巨复杂，其紧急迫切与艰险的情势，不亚于一场浩大、复杂的战役。在巨灾瞬间发生之后，如何才能确保不失分秒地作出正确反应？我们迫切需要在总结经验教训的基础上，建立对突发性巨灾的综合协调反应机制，协调各方力量，及时、有效和可靠地对灾害展开救助。

　　地震等自然巨灾之摧毁力令人悚然。应对灾厄，民众需要具备防灾抗震的知识和物资储备，而政府和社会组织在救灾行动中，其人力、物力等资源，需要明确优先顺序，作出合理安排。军队与地方各部门的救援协调更需要统一、专业的指挥。享有采访自由、尽职尽责的媒体，也应当懂得如何以专业素养，尊重救灾行动大局。

　　综合协调的巨灾风险管理体系离不开有效的融资安排。地震发生后，多渠道社会捐赠场面感人，成果显著，所集资金也正可成为此次救灾资金的重要补充。但也应当看到，灾后社会捐赠，特别是普通群众的捐赠，主要是一种爱心表达；而民间慈善机构的有组织捐赠和国际援助，也只能起到资金补充作用。救灾资金主渠道仍然也只能是政府财政资金和政府主导的巨灾保险与再保险机制。须知首当其冲的永远是最弱势群体，而纵使在目前中国财政资金较为充分的情况下，其上限仍然存在。有了行之有效的巨灾保险与再保险体系，还可以通过与风险挂钩的保费与赔付机制，反过来正面影响巨灾的防范，例如，激励和约束建筑标准的提高和执行。

　　当然，无论是现在还是将来，不可避免地需要让公众确信捐赠资金得以高效安全运用，需要让财政救灾拨款及时到位，需要执行严格的采购政策和程序，并且尽可能地公开透明，等等。此次巨灾过后，海内外华人乃至国际友人，不分妇孺贫富，纷纷伸出援助之手。确保捐赠钱物的使用高效透明，其意义超越经济，事关民族凝聚力的长远。

　　说到底，对巨灾的管理，反映一个国家的经济社会发展阶段，体现其公共治理水平。制度从建立到完善，从纸上规划到深入人心的实施，需要多年的持续努力，亦难免付出沉重的代价。当前，民气可贵，理当抓住良机，高瞻远瞩地思考和设计巨灾风险管理的制度框架。

　　中国正处于多灾时段，这是无法回避的事实。中国政府对防灾已给予相当重视。从由国务院副总理挂帅的国家减灾委员会，到去年8月下发的《国家综合减灾“十一五”规划》，无不表明对巨灾风险的防范和治理，已经提上政府的议事日程。此次国家领导人在数小时内亲临巨灾现场，给世人留下深刻印象；广大军人和民众奋不顾身、顽强尽责地抢险救人，更是令世人动容。然而，从年初的冰雪灾害，到如今的汶川大地震，都显示出既有机制尚不能完全满足实际需求。面对中国社会经济发展现实，现行高度军事化的救灾模式之有效性值得肯定，但也必须看到其中的不足。同样值得警惕的是，无论如何，不应将强有力的政府简化为“大政府”，甚至因此缅怀命令经济的“优越性”。

　　灾难恐怖总会过去，重创的伤口需要平复，但是，这次地震肯定不是中国遭受的最后一次巨大灾害。成千上万的生命和血泪的教训，不会也不应淡忘，必将促进中国建立起一个综合协调的巨灾风险管理体系。这是中国的历史责任，也必将成为中国对人类社会的重大贡献。

作者：胡舒立