牛旗还能扛多久（三）农业法案
美国关于农业的立法始于1916年的Federal Farm Loan Act，从大萧条期间的1933年起
为了国家的财政安全，至1971年又添加了一系列关于农业贷款和破产方面的农业立法。
俗称的“农业法案”（Farm Bill）指的是从1965年开始的，效用期为4-5年，由农业部
实施的全面影响美国农业和大众食品政策的一揽子计划，其发展的渊源同美国的大萧条
，特别是同期的Dust Bowl经历有着直接的因果关系。农业法案到现在一共为期十期。
2002-2007年的实际成本是$270 Billion。目前的“2008年食品，保护，和能源法案”
是2007年经国会讨论通过的，从2008年开始实施，到2012年结束。当时的预算是五年期
为$284 Billion（2008-2012年)，十年期为$604 Billion（2008-2017年)。明年国会又
将对农业法案后五年本期细节及预算进行讨论和修改。
尽管农业法案的预算在美国联邦政府的年预算中所占比例不到1%，别小看这一综合立法
的实施对美国的国际贸易，环境和资源保护，食品安全，及公众福利所产生的广泛而深
刻的影响。农业法案中的主要构成的比重会随时间有小的调整，各个部分的比重还是相
对稳定的。俺用下面这个近期的图来说明一下这个大饼大致是怎么分的，让大家看一下
农业法案的具体影响。
农业法案中最大的一块是食品部分，比重占整个预算的三分之二到四分之三。这一大块
的三分之二（即整个农业法案预算的一半略强）就是著名的Food Stamp Program，是联
邦政府给美国低收入家庭的免费食品补贴。另外的三分之一包括几个稍小的食品补贴计
划，其中有给全国中小学中低收入家庭学生的免费早餐和午餐补贴，还有给低收入家庭
的孕妇和新生儿的营养补贴，即WIC，相信许多在学生时代生过孩子的国人都知道和享
受过这个计划。这一全方位的补贴显示了美国政府对“民以食为天”的重视，其效用于
美国的社会稳定和下一代的健康的意义就不用俺在此赘言了。
在剩下的部分中有一块是农产品补贴计划，是美国政府对生产粮食作物以及棉花的农民
给予的补贴以增强在国际贸易上的价格优势。对于这一计划国际上一直有许多反对意见
，中国政府在这一方面所做的抗议不时见诸于新闻报道。在美国国内也有不同的反对意
见。为什么要这么做，俺没花时间研究美国官方的解释。在此只能谈谈俺个人的臆测。
从下面的两个图来看美国农民从1970-2009年的净收入可以发现这样一个事实，即美国
农业的净收入相当不稳定。这说明无论工业和科技如何进步，农业都无法改变靠天吃饭
的本质。美国和加拿大的农业都是依靠家庭式的农场维持经营的。这种模式在现代经济
体系中面临着经济和心理的双重冲击。没有政府的扶持，农业生产的人力和产出将会是
非常动荡，直接影响到美国人的餐桌和其他行业，于经济的稳定发展十分不利。
在经济层面上，粮食和棉花价格在国际市场上浮动很大，做过粮食棉花期货的人比俺有
更多的体会。如果没有政府的价格补贴，在纯粹的自由市场条件下，农民辛苦一年才能
得到一次回报，却有可能因为天气条件或者国际市场上的价格投机因素经营不下去，不
得不放弃经营，退出农业市场。这在工业和金融业极具发达的美国，长期的动荡只能导
致整个农业发展的萎缩。
在心理层面上，即使是对全面依靠机械化生产的美国农民，当农民的劳作是相当枯燥和
孤寂的。俺体验过美国中西部农场的生活，也见识过加拿大 Saskatchewan省一望无际
的大农场，那是当地农学院的教授经营的。一眼望不到边的农场看不见一个人，就你自
己，顶多加俩帮手，那种寂寞不是多数人承受的了的。而在城市中从事各种商业活动的
人，喝着咖啡，敲着键盘就把钱挣了。想想看，面对这样的心里压力和城市生活的诱惑
，现在的美国农民的后代有多少愿意继续当农民。
就俺所知，即便在有美国政府的扶持的情况下，农民的平均收入仍要远低于城市人口的
平均收入，美国仍然面临着的农业人口流失的问题。数据就不花时间细找了。
上面谈到的只是美国政府在和平时期通过农产品补贴计划扶持和稳定农业的必要。另外
一个极为重要的因素是农业生产的稳定关系到美国的国家战略安全。从国家安全的战略
上讲，美国作为头号军事大国是无论如何不能在粮食问题上受制于其他国家，加拿大除
外，那是美国的后院。国人熟知的是，古有“兵马未动，粮草先行” 的古训，近有毛
的“深挖洞，广积粮”的最高指示。没有粮食，不战自乱。看看美国人在这方面的理解
和操作，都是非常到位的。
基于上面的经济和战略需要两个方面，俺认为无论外界和内部的反对声浪有多高，美国
政府都不可能取消对农产品的价格补贴，这是美国政府利用市场经济手段维持现有的农
业生产的人力和规模的必须手段。农业生产的脆弱性和在整个经济体系中作为基础的基
础的行业特性，使得美国作为一个工业和商业高度发达的国家从来不敢怠慢农业生产。
当你每天不需要为太多的食物费用操心，你能从食物价格这种表面的低成本和在个人支
出中的低比重看到美国政府的背后所为和战略眼光吗？
对农业法案中的粮食作物保险计划俺了解不多，只知道是政府给遭受非人为因素的意外
农业损失所做的补贴。在最近的农业法案的条款中对有机农业的补偿要高于非有机农业
，显示了美国政府为支持有机农业的发展在政策上所做的倾斜。个人感觉该计划是作为
前面的农产品补贴计划的辅助部分，两者在农业风险管理中相辅相成，共同达到扶持和
稳定美国农业的目的。
最后谈一下农业法案中的资源保护计划部分。这部分中比重最大的是一个叫做CRP（
Conservation Reserve Program）的计划，始于1985年，是联邦政府提供给农民自愿参
与的一个计划，跟土有关。各位能猜猜政府是怎么做的吗？加入计划的农民可以选择同
政府签约10年或15年，合约到期后可以视双方的条件和意愿终止或继续签约。政府主要
以年租金的方式给农民补贴，交换条件是农民对于签约的土地什么都不能种，让地休耕
，最好是在自然状态下长满本地种构成的植被或杂草。这是美国政府现行保持土壤计划
最为重要的一部分，当然不是所有农地都有资格以这种方式得到政府的长期补贴。加入
计划的土地必须满足两个基本条件，一是得到补贴的土地原本是粮食生产用地，二是土
壤侵蚀度在8度以上，用中西部的经验指标来说是土地坡度在15度以上。这种农用地如
果在中国，早在几百年前就被改造成梯田了。到了美国这儿，政府宁愿倒贴钱让地荒着
。从1985到1992年签约加入该计划第一期10-15年保护的坡地超过14万平方公里，达美
国国土面积的1.5%。如果考虑到美国的可耕地面积只有18%,那就相当于此保护计划涵盖
了美国 8%的农业耕地。由此可见美国政府对土壤保护的重视程度。
待续
