重新界定中央地方权力关系# China - 中国研究
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1 楼
赵树凯
本文是关于县乡政府最近十余年变革的考察。文章认为，进入二十一世纪以来，县乡政
府在政府体系中的位势发生重要变化。虽然我们需要充分肯定基层政府运行业已发生的
历史进步，但是，更要看到政府体制内部自身出现的严峻局势。“重新集权化”全面挤
压了县乡政府，直接加剧了县乡政府与上级政府的紧张关系，间接加剧了县乡政府与基
层民众的关系紧张。未来的政府改革需要抛却传统“大一统”控制思路，在法治轨道上
重新界定和确立不同层级政府间权力，建立起基层政府与高层政府的新互动模式。
一、县乡政府一体化：“基层政府”新特质
按照法定的政府组织架构，中国有五级政府，即中央、省（市）、市（地）、县（市）
、乡（镇）。如果从字面上理解，最低层级的政府即为基层政府，故基层政府即乡镇政
府。然而，具体考察县乡政府的权力结构和运行机制，情形则显然不同。在二十世纪八
十年代的政府改革议程中，具体来说，在恢复乡镇政府早期的改革设计中，乡镇政府本
来是按最具有独立意义的基层政府来设计的。中央政府曾提出并积极推进建立乡镇财政
、行政管理权下放乡镇等系列改革措施，但是，在后来的政府演变中，乡镇距离独立一
级政府的设计目标越来越远。现在，不论是财权，还是事权，乡镇都已经不具备一级政
府的真正属性，而是越来越成为县级政府的从属组织，或者成为县级政府的代理机构。
从近十年农村新政的推进本身来看，政策的基本设计在中央，而政策的实际操作在县（
市），发展改革呈现出“以县为主”的鲜明特点。县乡政府呈现一体化的明显趋势。所
以，实质意义上的基层政府应该是县级政府，更准确些说，则是县（市）和乡镇政府共
同构成基层政府。
最近十多年来，县乡政府对于发展和稳定的贡献巨大，并且，县乡政府自身的改进也颇
多建树。但是，迄今为止县乡政府运行并未进入良性轨道。相反，政府体系内部的紧张
关系持续加剧，基层政府与社会民众的冲突也在持续加深。整体地看，现在基层政府已
经陷入深刻的治理危机。这种危机已经超越了一般意义上的“治理”层面。从国际经验
看，治理通常指政府制定政策和执行政策的能力（Francis Fukuyama, 2012），一般不
涉及具体的政治过程。由于中国政府过程中政治与行政性的浑然一体特征，基层政府的
这种治理危机具有深刻的政治性，或者说，直接就是一种政治危机。中共十八大以来，
重启改革议程成为社会热点话题。在接下来的改革设计中，不仅需要行政体制或者管理
技术的改进，而且需要更具深度和广度的政治改革。
二．重新集权：政府体制的关键症结
整体来看，二十世纪九十年代以来县级政府与上级政府的关系趋势特征是“重新集权化
”。上个世纪八十年代的中国改革，就中央地方关系而言，是以向地方放权为主导思路
的，具体说，是在“条条服从块块”的大原则下来处理不同层级间政府关系。这种改革
的原则，体现在机构设置、人事任命、财政收支等诸多方面，来自上级政府或者中央的
直接管控都明显减弱。1987年中共十三大以后，随着政治改革问题高调提出，不仅在上
下级政府间关系上放权速度加快，而且在党和政府关系上党委的权力也显著收缩。一段
时间内，党政分开的改革有实质性的进展，如撤销党委政法委、政府部门党组等。在这
种大的背景下，县乡改革的推进力度空前。当时，中央提出县级党委政府要总揽改革全
局，县级综合改革一度成为改革进程中的重大题材。不论东部还是中西部，都出现过一
些县级改革的先行者，在经济发展、体制创新、机构设置等方面都有一些重大突破，如
内蒙古卓资、四川广汉、山西原平等。在县乡关系上，县向乡镇放权也成为改革潮流，
县的职能部门设在乡镇的机构纷纷下放交由乡镇政府管理，乡镇开始建立独立财政，出
现县乡财政分灶吃饭的基本格局。在当时看来，乡镇有建立为真正一级政府的势头。不
论从中央的决策者，还是地方领导者，虽然政府改革的长远目标并不明晰，但是，从基
本思路来说，都把乡镇作为基础层级的政府来建设，希望把乡镇作为一级完整的政府来
建设。这种改革思路的基本标志，1986年9月26日 中共中央、国务院发出《关于加强农
村基层政权建设工作的通知》（即中发[1986]22号文件） 1。1989年，国务院进一步提
出，要继续提出关于县级改革的整体方案。
但是，以扩权放权为方向的县乡政府改革，在进入1990年代以后发生逆转。这种逆转是
悄无声息推进的。从大的历史背景来说，1989年的激烈政治动荡之后，虽然理论上并没
有否定中共十三大提出的改革目标和思路，但是，改革的实际进程不仅没有继续，而且
在一些方面还有后退。如关于党政分开等方面的改革，初步展开后又回到十三大以前。
就县乡政府本身改革来说，原来的改革思路也没有再继续推进。到1990年代中期，上级
政府对于基层政府的控制总体上趋于加强，特别表现为垂直管理的部门不断增多。基本
上，具有重要调控能力的政府部门大都开始实行垂直管理。如税务部门，在地税国税分
家以后，地方税务部门也实行了省级垂直管理，随后工商部门也实行垂直管理。二十一
世纪之初，国土部门也实行了领导班子的垂直管理，质监和药监等部门也实行了垂直管
理。这些中央集权的新推进，在国外研究中称为“再中央集权化”。这种重新集权化，
对于基层政府的运行产生了直接而深刻的影响，不仅影响了乡镇政府，也直接影响了县
市政府。在县乡之间，原来一些已经下放到乡镇政府的权力也被县市政府重新收走，乡
镇政府变得更加虚弱。在行政权发生上级集权的同时，财政上的分税制改革，从另一个
方向削弱了县乡政府作为基层政府的运行能力，既削弱了其管理能力，更削弱了其服务
能力。其中受打击最甚者，自然是在多级政府体系中最没有谈判能力的乡镇政府。
通观本世纪以来的县级改革，中央的重新集权化是重要特征。这里的“中央”并不特指
最高层的中央政府，而是泛指基层政府之上的上级政府。这种重新集权化，既表现在财
政权力向上集中，也表现在行政权力向上集中，还表现在自1990年代中期以来，上级政
府对于基层政府的直接控制不断强化，具体表现为来自上级的各种考核问责日趋严密。
在这个过程中，虽然从职权配置上中央权力在加强，对于基层的控制更细腻，但是，中
央的权威却在急剧下降。权威是建立信任与认同基础上的权力。缺乏基层信任与认同，
中央权
力的有效性显著衰落。也就是说，中央重新集权化的过程，也是基层对于高层不信任、
不合作的过程。这种重新集权的直接后果，是基层政府与高层政府的矛盾空前尖锐时期
。透过文件语言上、官方场面上基层政府对于高层的顺从逢迎，随处可见基层与高层之
间的无穷分歧和广泛猜忌。这种奇异状态在快速地消解整个政府体制的可信度和有效性。
当前，从基层政府与上级政府的关系来看，县乡政府的基本体制环境即条条集权的大格
局未变，但是，随着省直管县体制的推进，县的管理职权有所扩张，垂直管理势头有所
回转。
二.上下不讨好：基层官员的两难困境
重新集权直接导致基层政府对于高层政府的不信任和不合作，也对于基层政府与基层民
众的矛盾起了催化作用。但是，在这种情况面前，高层领导并没有很好地反思本身存在
的问题，而是更多地指责基层政府，特别是指责基层官员的品行和能力。高层政府不断
增加和强化不合理或不切实际的考核问责。由此，基层政府陷入两难境地，上有高层领
导的指责批评，下有基层民众的不满抵抗。
就基层官员来说，他们本身的不满也在迅速增加。这种不满也在两个方向上：
对上,他们认为高层集权过多，众多重要部门垂直管理。在基层政府看来，高层的这种
做法有两种动因，既有高层对基层政府不信任的动因，如往往是那个领域出了问题，就
把那个部门划为垂直管理；也有高层与基层政府直接争利的动因，如把那些有利益的单
位和部门划归上级管理。因此，面对来自上级的批评指责，基层官员对于上级政府的不
满也是很强烈的。针对上级的垂直管理，县乡干部往往说，“上访问题很重要，计划生
育很重要，中央为什么不搞垂直管理”，“放在地方管不好，收到上边照样管不好”。
针对权力滥用、官员腐败等问题，一些基层官员说：“说基层官员腐败，我们这点腐败
算什么，上级更腐败，高层更腐败”，“腐败的根子在上边，并不在我们下边”。
对下，他们认为现在的民众越来越难管理，很多人经常对政府提出过分的要求。很多基
层官员反映，现在民众不管大事小事、公事私事、新事旧事都来找基层政府，频现各种
无理上访、恶意上访，稍不满意就越级上访，对于民众的很多指责和行为表现，基层官
员也有很多不满和抱怨。认为这些民众意在闹事，趁机提条件来敲诈政府，是“刁民”
。民众的频繁上访大大增加了基层官员的维稳工作量，他们承受着巨大压力，耗费了很
多精力，严重影响了正常工作安排和心理状态。
当下的基层治理，问题主要表现在两个层面，一个是社会层面，一个是政府层面。不仅
政府与社会面临诸多矛盾，而且，基层政府与上层政府也存在诸多矛盾。可以说，目前
是民众与政府的矛盾空前复杂的时期，也是基层政府与上层政府矛盾空前尖锐的时期。
从基层官员来说，他们面临民众的广泛深刻的不信任，不合作；同样，从上层政府来说
，也面临基层官员深刻而广泛的不信任，不合作。与八十年代甚至九十年代早期比较，
上层领导人的讲话，上级政府的文件精神，不仅得不到基层官员的尊重和执行，往往成
为基层
官员嘲讽质疑的对象。在上级面前，基层官员过去那种发自内心的谦恭和信服，已经不
复存在。
三．扩权强县：理顺政府间关系的积极探索
现在，人们在讨论乡村治理的时候，不可避免地强调政府治理的重要。虽然政府体制没
有根本性转变，但是，局部的改革努力和突破也在不同领域有所体现。应该说，这些体
制性的演变，是在乡村治理的视野下观察政府变革所必须注意的。
进入新世纪以后，虽然政府改革并没有深刻而重大的举措推出，但是，高层政府也清楚
地察觉到来自基层政府的不满指责。在这种情况下，高层开始重新重视对于基层的放权
扩权问题，既表现在财政的公共支出责任上，高层愿意承担更多责任，特别是加大了财
政转移支付的力度；也表现在行政权力分割上，高层开始改进过去那种不断加强中央集
权的思路，将一部分审批权力下放给县市政府。在政府部门的设置和管理上，对于过去
的垂直管理做法有了反思，有意识地给予地方较大自主空间。在这个过程中，对于基层
治理影响最巨者，是财政体制的省直管县和扩权强县两项改革试点。从一般理解上，强
县扩权自然涵盖了财政省直管县的内容，是对于八十年代中期以后确立的“市管县”政
府间体制的调整。但是，从改革本身进程来看，强县扩权和财政省直管县的进路不同。
自2007年开始，中央政府积极推进省直管县财政改革。主要做法是，在政府间收支划分
、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市县财政直接联系，开展
相关业务。到2011年底，全国共有27个省对1080个县（包括县级市）实行直接管理 2。
省直管县的作用主要是，加快了项目申报审批速度，缩短了财政运转周期，降低了审批
成本，提高了政府工作效率。省直管县在一定程度上提高了扩权县市的体制地位和社会
影响，使扩权县市成为投资环境好、办事效率高的代名词（陈国权、李院林，2009）。
比中央直接推进的财政省直管县更早的放权改革，是一些地方自发推动的扩权强县改革
。从2002年开始，湖北、浙江、河南三省先后给县市扩权，如浙江把313项属于地级市
的经济管理权限下放给20个县级行政区，权限范围包括计划、外贸、国土资源、交通等
（何涛舟，2009）。2010年，国务院进一步做出决定，将原来属于垂直管理的工商部门
和质监部门划归地方管理。在此背景下，县级扩权有了一些实际的举措。也许可以说，
以此为标志，县级政府有了较大的权力空间和较多的活力，重新中央集权的势头有所扭
转。。
但是，“扩权强县”引发诸多问题。其一，除了经济管理权限的调整下放外，涉及社会
管理、社会事业发展、维护稳定等方面仍由地级市统一管理和统筹安排；其二，人事任
免权依然还在省辖市，如果省里不将人事权上收，这种县市扩权改革会受到严重的抑制
。有的县级领导人说，只要省辖市对县级还有人事管理权，那么，现在的扩权强县就没
有办法进行到底；其三，地级市在强县扩权问题上有抵触。在财政上，市级虽然已经充
分履行基数划转，也不再参与分享试点县的经济发展成果，但同时也取消了原有政策以
外的所有财政支持；其四，垂直管理在扩权强县政策中定位模糊，因为国土、工商、税
务、金融等垂直管理部门在政府管理中举足轻重，但各自都有自上而下的行政体制，扩
权政策无能为
力。其五，从实际运行看，下放的权限数量少，而且多是虚的空的 。比如像举办群众
集会活动、税务出具发票遗失证明之类的审批权放了，但是，涉及招商引资税收优惠、
工业园区耕地占补平衡等方面审批权纹丝不动。 实质性权限仍然停留在省市级政府。
改革试点后，因为省级政府管理幅度显著扩大，工作量明显增加。由于人员编制有限、
信息不畅和地区差异较大等原因，省级政府的工作常常不到位。县市则因为事事要与省
级直接对接，许多事情都要去省城，交通比较远，行政成本明显提高。
目前，基层政府与高层政府的关系，可以说处在一个收权与放权交织的纠结时期。高层
政府和基层政府的权力关系远远没有理顺，更深刻的问题还没有解决，甚至根本就没有
触及。高层政府和基层政府的权力责任关系，还处在一个混沌未开的非法制化状态。上
级政府与基层政府关系的法治程度依然很低。已经展开的放权扩权还是局部的，浅层次
的，属于对过度集权的修修补补，而且这种修补是上级政府的随意性行为，属于被动应
付的放权行为。
要从根本理顺基层与上级政府间关系，需要加大改革力度，最直接突出的问题有两个。
其一，财政转移支付制度的问题。现在，虽然中央财政向地方财政转移支付的力度加大
，但是，在转移支付过程中，专项转移支付比重很高。很多专项本身就是对于基层的不
合理要求。转移支付体制背后更重要的问题是，中央不应该集中如此多的财力。在许多
情况下，先集中财力再转移支付本身就是很没有效率并且有利于产生腐败。其二，基层
政府的机构编制问题。高层政府依然管的过多过滥，对于基层机构设置、人员编制等问
题，高层政府行为随意，想放则放，想收则收。不论在中央，还是地方，往往因为某种
情况出现，领导人一个讲话、一次会议就决定新设某种机构，就决定某种机构升格、扩
编，甚至自上而下要求某种机构统一配置什么设备、工作人员应当何种待遇。下级政府
不论什么情况，都必须执行这种大一统的要求。上级政府想管多少就管多少，想管到哪
里就管到哪里，政令漫天飞，其结果只能是，想管也管不好，越想管越管不好，越号称
加强权威，结果越是权威衰落。显然，这是一种非法制化、非制度化的政府间关系。
从体制深层来看，理顺基层与高层政府关系，进一步的行政性分权远远不够，还需要做
出诸多政治体制的新安排，即包括基层政治体制改进，也包括全局性的政治体制变革。
政府间关系的法治化尤为紧迫。应该通过法治化来确定高层与基层政府的权力责任关系
。哪些责任和权力在基层，哪些责任和权力在高层，应该基于民主和法治的原则给以制
度化的确定，有明确的切割。这种切割和划分，应当与市场经济的流动性和灵活性相容
，在机构和职能上都有较好的弹性和地区差异兼容性。不同层级的政府，应该有明确的
责任和权力边界，什么事情对上负责，依据上级政府要求执行，什么事情对下负责，依
据本地民意做出决定，都必须有基于法治的明确规定。换言之，中央和地方之间，基层
政府和上级政府之间，也应该通过法律过程来“确权”，而不是通过领导人的讲话、文
件来随意收放。这是法治政府的基本要求。
四．规范性：基层政府运行的历史性进步
考察政府行为的规范性，可以从两个角度，即从外部看运行状况变化，从内部看决策过
程变化。
其一，从外部看，政府行为的规范性明显增强。
主要表现在：政府办事程序趋于明确，如期限的规定，条件的规定，并且公开化；政府
的办事场所趋于统一，很多地方都设立了政务大厅；政府人员的行政问责得到强化，政
府对于工作人员的行为有明确要求，工作纪律得到整肃。政府运行的这种规范提升，应
该说与八九十年代基层政府的随意混乱，职责不清，有责无岗、有岗无人、有人无为的
状况不大相同。与此相应，政府依法行政，官员依法办事，在程序性、行为标准化方面
有巨大进步。
行政问责正在推进。这种自上而下的行政性问责的推进，主要是地方党政领导直接主导
的，就其动力而言，一个是由政府招商引资的需要所激发，一个是基层群众对于政府的
压力所致。同时，最近几年上级政府的问责加强也推动着基层政府的问责性提高。
机构改革有所推进。从纵向来看，基层政府的机构设置方面的自主权有所扩大，特别是
在乡镇一级，来自高层政府的直接规制和要求比过去明显减少；从横向来看，基层政府
的机构设置现在呈现比较多样和复杂的局面。在不同的县市，很难看到完全一致的机构
设置。这也是与上世纪八九十年代不同的情况。机构改革虽然是基层政府改革的热点领
域，但是，推进力度并不大。一般来说，基层党政领导人更愿意在行政规范化方面多有
动作，而不愿意在机构精简方面加大力度。因为机构精简调整，阻力更大，风险更大。
2010年以来，个别发达地方在县市层面启动了大部制改革。这些地方的政府部门调整力
度很大，政府机构数量大大减少，但实际效果还相当微弱。其一，政府运行机制变化不
大，政府人员甚至抱怨改革后工作程序更加麻烦，行政效率更低；其二，人员规模变化
有限，因为精简过程中只是简单地职位合并，出现了领导职位的过度拥挤，有的一个部
门有十来个副职领导。目前的大部制改革，主要效果在部门设置的减少，在提高政府效
率和缩小政府人员规模这两个方面，还没有发挥出实际作用，也许其效果的体现还需要
假以时日。
其二，从内部看，决策过程的规范化提升。
进入新世纪以来，县乡两级政府都开始重视议事规则的制定，决策程序趋于明确。不论
是政府的常务会，还是党委的常委会，普遍建立了正式文本形式的议事规则，并制定了
相应的决策程序。如集体决定的事项、会议纪要的正规化，特别是重大项目的决策、工
程承包的发包等方面，普遍建立了明确的规则程序。虽然从执行来看，这些决策规则和
议事程序往往落实得不好，甚至因为这种决策机制问题导致的腐败案例仍然未见其少，
但是，与二十世纪八九十年代的无明确规则和程序的状况比，显然是很大进步。
与此同时，主要领导人的“限权”进程有所推进。决策体制的主要弊端是过度集权，特
别是一把手集权。最近几年，一些地方探索县市和乡镇的一把手“限权”改革。一般来
看，领导层内部决策制度健全和议事规则的设立，本身就是对于个人集权的限制。但是
，在此基础上，一些地方还专门出台了若干限制一把手集权的措施，包括一把手“自觉
限权”的经验。如“末位表态制”，即一把手在会议议决事项过程中最后表态；一把手
不直接分管人事、财务工作等。这些一把手限权改革，还属于政府决策机制的前沿问题
，探索试验刚刚开始，争论还很多。有一种观点认为，如果一把手能够做到“自觉限权
”，他就能够做到自觉的防
止权力滥用，那么，所谓限权也就没有意义了。显然，这种“自觉限权”的改革探索有
内在的逻辑矛盾。
五．政府间“确权”：关于改革的意见
现在，在农村政策议程中，“确权”是个很重要的概念，主要是对于农民与土地关系的
清晰界定和法制化保障。本文认为，就政府改革而言，为了解决当前不断增加、日益复
杂的体制性冲突，也需要在不同层级的政府间积极推进“确权”。
客观地说，进入新世纪的十多年间，基层政府发生了令人欣慰的积极变化，也有一些改
革举措取得明显进展。但是，现在的基层政府面临比以往更多问题。这是因为改革进程
本身引发愈加深远广泛的问题。这些问题即植根于基层社会经济进程，也滋生于政府体
系内部。民众对于政府的要求快速提升，需要政府处理的利益关系日益复杂，政府体系
的不适应性日益显现。基层政府正在陷入深重的治理危机之中。显然，这是一个孕育着
巨大风险的社会情景。历史的经验显示，社会动荡往往发生在变革启动的时候。托克维
尔关于法国大革命的描述分析，展示的就是这种历史逻辑。
从县乡权力配置的考察发现，政府体制的基本格局，依然是僵硬的自上而下的中央集权
控制。自上世纪九十年代初期以来，经济市场化进程有巨大推进，公民社会快速成长，
但是，政府体制并没有做出与经济社会演变相适应的深刻调整，而且在某些方面甚至还
在倒退。中央集权控制已经对整个政府体系的功能发挥产生了深刻的消极影响。一方面
，集权控制严重束缚了基层政府面对基层社会的服务能力和控制能力，导致微观矛盾上
升为宏观矛盾，间接地加剧了基层社会的治理难度；另一方面，集权控制严重损害了基
层政府对于高层政府的合作关系，直接造成了基层政府对于高层政府及其政策方针的不
合作甚至抵制，造成了大量的政策失效。
从官员个人行为的考察则发现，集权控制的消极影响更加深刻和严重。一方面，集权控
制直接制造基层官员对于高层官员的不信任，特别是对于高层官员能力和品行的不信任
，甚至直接质疑高层官员职位来源的正当性。与上世纪八九十年代比较，基层官员对于
高层官员能力和品德的负面评价显著增加。另一方面，基层官员对于政治体制的信任与
忠诚不断消解，使得基层官员从对于某些高层政策和某些官员个人的不信任，发展到对
于整个政府制动安排的质疑和不合作。
现在，基层政府运行出现了系统性障碍。其一是制度化滞后造成的政府运行障碍，可以
称为制度化危机。作为官僚机器的政府，其形态和机制都不成熟，还习惯于用“政治口
号”、“政治运动”来解决政府运行中的问题，这种“运动化”的运行逻辑带来大量矛
盾；其二是民主化滞后造成的政府运行障碍，或称民主化危机，核心问题是民众意志对
政府过程的参与性不够，政府行为难以向民众负责，导致民众与政府的不信任、不合作
，甚至发生大量抵抗；其三是法治化滞后造成的政府运行障碍，或称法治化危机。社会
经济转型过程中需要协调空前复杂的利益关系，法律法规供应不足加剧了矛盾激化，甚
至酿成广泛的社会冲突。大量利益纷争的处理无法律通道可循，许多本来可以司法过程
解决的问题被扩展到政治过程中，而政治解决过程渠道不畅，大量问题在上访、抗议等
非良性过程中展开，
直接后果是：普通社会问题被政治化，个体问题被群体化，分散问题被集中化，局部问
题被全局化。在这种情况下，政府改革难度空前巨大。
党的十八大前后，国内外舆论对于中国改革都有很多议论和期待。半年多来，新领导层
有一些新举措和新表示。从政府改革来说，中央政府已经在下放权力方面有了一些具体
动作，取消和下放了一些行政审批权限，行政性分权步伐明显加快。但是，这种改革基
本上还在行政改革范围之内。在政治层面，尚也看不到新的重大举措出台。相反，传统
政治控制方式还得到了强化。不论在高层，还是在基层，传统政治控制的没有明显松动
和改变的迹象。即便从行政改革本身来看，在基层政府层面（县市和乡镇），现在也没
有清晰的顶层设计和规划。
本文认为，也许从现在开始，政府改革进入一个政治改革和行政改革“分道”推进的阶
段。或者说，政治改革和行政改革的分野正在越来越清晰。比较西方国家，中国政府过
程的基本特点是政治过程与行政过程的一体化。回顾以往三十年的改革，政治改革和行
政改革彼此交融，共进共退、一损俱损。现在则不然，行政改革在加快推进，政治改革
则举步不前。从基层政府角度看，不论是政治层面的改革，还是行政层面的改革，我们
都难以清晰地判断出改革部署近期是否出现重大突破。目前，高层对于基层政府改革没
有清晰的规划设计。但是，这并非坏事。在大一统的政府控制思路下，中央也不可能设
计出真正合理可行的基层政府改革方略。面对幅员广阔、社会经济状况千差万别的基层
实际，中央这些设计规划往往是不切实际的，甚至是虚妄的。
本文认为，基层政府的行政性制度安排，如县乡政府有多少个机构，多少人员岗位，行
政权力如何在部门之间配置等等，不应当成为中央政府的职权范围，中央也无法安排好
。中央应该在地方政治改革进程中承担较多责任，积极规划设计政治改革的基本框架和
基本路线，成为这些改革思路强有力的推动者。如果政治性制度安排做出有力调整，基
层自然会把这些行政性制度安排解决好。或者说，如果基层民意力量真正能够制约政府
，那些行政性问题根本不成问题。问题在于，高层在政治改革重大问题上缺乏作为和诚
意，却在很多行政性、管理性问题上给以基层以管制和干涉。与上世纪八十年代形成比
较，现在的基层官员比高层更有政治改革的要求和冲动，最近十年来不断有基层自主启
动重大政治改革举措。这是因为基层领导更能直接感受来自社会和公众的改革压力。但
是，高层不仅不积极呼应和引导，反而致力于打压和限制。高层的这种表现也是其政治
权威不断流失的重要原因。现在看来，在新的社会经济形势和中央-地方利益格局下，
高层已经无法通过集权、收权来确立权威，一味笼统地要求基层“服从中央”、“维护
大局”已经无法奏效。高层要重塑政治权威，需要抛却传统思路，政府体系动大手术，
重新界定确立不同层级政府间权力关系，在不同层级政府间建立全新的互动模式。
（作者单位： 国务院发展研究中心）
本文刊于《中国经济报告》
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1湖南省地方志编篡委员会，1988，《湖南年鉴》
2 李承，2011，新华社北京2011年５月１８日电
本文是关于县乡政府最近十余年变革的考察。文章认为，进入二十一世纪以来，县乡政
府在政府体系中的位势发生重要变化。虽然我们需要充分肯定基层政府运行业已发生的
历史进步，但是，更要看到政府体制内部自身出现的严峻局势。“重新集权化”全面挤
压了县乡政府，直接加剧了县乡政府与上级政府的紧张关系，间接加剧了县乡政府与基
层民众的关系紧张。未来的政府改革需要抛却传统“大一统”控制思路，在法治轨道上
重新界定和确立不同层级政府间权力，建立起基层政府与高层政府的新互动模式。
一、县乡政府一体化：“基层政府”新特质
按照法定的政府组织架构，中国有五级政府，即中央、省（市）、市（地）、县（市）
、乡（镇）。如果从字面上理解，最低层级的政府即为基层政府，故基层政府即乡镇政
府。然而，具体考察县乡政府的权力结构和运行机制，情形则显然不同。在二十世纪八
十年代的政府改革议程中，具体来说，在恢复乡镇政府早期的改革设计中，乡镇政府本
来是按最具有独立意义的基层政府来设计的。中央政府曾提出并积极推进建立乡镇财政
、行政管理权下放乡镇等系列改革措施，但是，在后来的政府演变中，乡镇距离独立一
级政府的设计目标越来越远。现在，不论是财权，还是事权，乡镇都已经不具备一级政
府的真正属性，而是越来越成为县级政府的从属组织，或者成为县级政府的代理机构。
从近十年农村新政的推进本身来看，政策的基本设计在中央，而政策的实际操作在县（
市），发展改革呈现出“以县为主”的鲜明特点。县乡政府呈现一体化的明显趋势。所
以，实质意义上的基层政府应该是县级政府，更准确些说，则是县（市）和乡镇政府共
同构成基层政府。
最近十多年来，县乡政府对于发展和稳定的贡献巨大，并且，县乡政府自身的改进也颇
多建树。但是，迄今为止县乡政府运行并未进入良性轨道。相反，政府体系内部的紧张
关系持续加剧，基层政府与社会民众的冲突也在持续加深。整体地看，现在基层政府已
经陷入深刻的治理危机。这种危机已经超越了一般意义上的“治理”层面。从国际经验
看，治理通常指政府制定政策和执行政策的能力（Francis Fukuyama, 2012），一般不
涉及具体的政治过程。由于中国政府过程中政治与行政性的浑然一体特征，基层政府的
这种治理危机具有深刻的政治性，或者说，直接就是一种政治危机。中共十八大以来，
重启改革议程成为社会热点话题。在接下来的改革设计中，不仅需要行政体制或者管理
技术的改进，而且需要更具深度和广度的政治改革。
二．重新集权：政府体制的关键症结
整体来看，二十世纪九十年代以来县级政府与上级政府的关系趋势特征是“重新集权化
”。上个世纪八十年代的中国改革，就中央地方关系而言，是以向地方放权为主导思路
的，具体说，是在“条条服从块块”的大原则下来处理不同层级间政府关系。这种改革
的原则，体现在机构设置、人事任命、财政收支等诸多方面，来自上级政府或者中央的
直接管控都明显减弱。1987年中共十三大以后，随着政治改革问题高调提出，不仅在上
下级政府间关系上放权速度加快，而且在党和政府关系上党委的权力也显著收缩。一段
时间内，党政分开的改革有实质性的进展，如撤销党委政法委、政府部门党组等。在这
种大的背景下，县乡改革的推进力度空前。当时，中央提出县级党委政府要总揽改革全
局，县级综合改革一度成为改革进程中的重大题材。不论东部还是中西部，都出现过一
些县级改革的先行者，在经济发展、体制创新、机构设置等方面都有一些重大突破，如
内蒙古卓资、四川广汉、山西原平等。在县乡关系上，县向乡镇放权也成为改革潮流，
县的职能部门设在乡镇的机构纷纷下放交由乡镇政府管理，乡镇开始建立独立财政，出
现县乡财政分灶吃饭的基本格局。在当时看来，乡镇有建立为真正一级政府的势头。不
论从中央的决策者，还是地方领导者，虽然政府改革的长远目标并不明晰，但是，从基
本思路来说，都把乡镇作为基础层级的政府来建设，希望把乡镇作为一级完整的政府来
建设。这种改革思路的基本标志，1986年9月26日 中共中央、国务院发出《关于加强农
村基层政权建设工作的通知》（即中发[1986]22号文件） 1。1989年，国务院进一步提
出，要继续提出关于县级改革的整体方案。
但是，以扩权放权为方向的县乡政府改革，在进入1990年代以后发生逆转。这种逆转是
悄无声息推进的。从大的历史背景来说，1989年的激烈政治动荡之后，虽然理论上并没
有否定中共十三大提出的改革目标和思路，但是，改革的实际进程不仅没有继续，而且
在一些方面还有后退。如关于党政分开等方面的改革，初步展开后又回到十三大以前。
就县乡政府本身改革来说，原来的改革思路也没有再继续推进。到1990年代中期，上级
政府对于基层政府的控制总体上趋于加强，特别表现为垂直管理的部门不断增多。基本
上，具有重要调控能力的政府部门大都开始实行垂直管理。如税务部门，在地税国税分
家以后，地方税务部门也实行了省级垂直管理，随后工商部门也实行垂直管理。二十一
世纪之初，国土部门也实行了领导班子的垂直管理，质监和药监等部门也实行了垂直管
理。这些中央集权的新推进，在国外研究中称为“再中央集权化”。这种重新集权化，
对于基层政府的运行产生了直接而深刻的影响，不仅影响了乡镇政府，也直接影响了县
市政府。在县乡之间，原来一些已经下放到乡镇政府的权力也被县市政府重新收走，乡
镇政府变得更加虚弱。在行政权发生上级集权的同时，财政上的分税制改革，从另一个
方向削弱了县乡政府作为基层政府的运行能力，既削弱了其管理能力，更削弱了其服务
能力。其中受打击最甚者，自然是在多级政府体系中最没有谈判能力的乡镇政府。
通观本世纪以来的县级改革，中央的重新集权化是重要特征。这里的“中央”并不特指
最高层的中央政府，而是泛指基层政府之上的上级政府。这种重新集权化，既表现在财
政权力向上集中，也表现在行政权力向上集中，还表现在自1990年代中期以来，上级政
府对于基层政府的直接控制不断强化，具体表现为来自上级的各种考核问责日趋严密。
在这个过程中，虽然从职权配置上中央权力在加强，对于基层的控制更细腻，但是，中
央的权威却在急剧下降。权威是建立信任与认同基础上的权力。缺乏基层信任与认同，
中央权
力的有效性显著衰落。也就是说，中央重新集权化的过程，也是基层对于高层不信任、
不合作的过程。这种重新集权的直接后果，是基层政府与高层政府的矛盾空前尖锐时期
。透过文件语言上、官方场面上基层政府对于高层的顺从逢迎，随处可见基层与高层之
间的无穷分歧和广泛猜忌。这种奇异状态在快速地消解整个政府体制的可信度和有效性。
当前，从基层政府与上级政府的关系来看，县乡政府的基本体制环境即条条集权的大格
局未变，但是，随着省直管县体制的推进，县的管理职权有所扩张，垂直管理势头有所
回转。
二.上下不讨好：基层官员的两难困境
重新集权直接导致基层政府对于高层政府的不信任和不合作，也对于基层政府与基层民
众的矛盾起了催化作用。但是，在这种情况面前，高层领导并没有很好地反思本身存在
的问题，而是更多地指责基层政府，特别是指责基层官员的品行和能力。高层政府不断
增加和强化不合理或不切实际的考核问责。由此，基层政府陷入两难境地，上有高层领
导的指责批评，下有基层民众的不满抵抗。
就基层官员来说，他们本身的不满也在迅速增加。这种不满也在两个方向上：
对上,他们认为高层集权过多，众多重要部门垂直管理。在基层政府看来，高层的这种
做法有两种动因，既有高层对基层政府不信任的动因，如往往是那个领域出了问题，就
把那个部门划为垂直管理；也有高层与基层政府直接争利的动因，如把那些有利益的单
位和部门划归上级管理。因此，面对来自上级的批评指责，基层官员对于上级政府的不
满也是很强烈的。针对上级的垂直管理，县乡干部往往说，“上访问题很重要，计划生
育很重要，中央为什么不搞垂直管理”，“放在地方管不好，收到上边照样管不好”。
针对权力滥用、官员腐败等问题，一些基层官员说：“说基层官员腐败，我们这点腐败
算什么，上级更腐败，高层更腐败”，“腐败的根子在上边，并不在我们下边”。
对下，他们认为现在的民众越来越难管理，很多人经常对政府提出过分的要求。很多基
层官员反映，现在民众不管大事小事、公事私事、新事旧事都来找基层政府，频现各种
无理上访、恶意上访，稍不满意就越级上访，对于民众的很多指责和行为表现，基层官
员也有很多不满和抱怨。认为这些民众意在闹事，趁机提条件来敲诈政府，是“刁民”
。民众的频繁上访大大增加了基层官员的维稳工作量，他们承受着巨大压力，耗费了很
多精力，严重影响了正常工作安排和心理状态。
当下的基层治理，问题主要表现在两个层面，一个是社会层面，一个是政府层面。不仅
政府与社会面临诸多矛盾，而且，基层政府与上层政府也存在诸多矛盾。可以说，目前
是民众与政府的矛盾空前复杂的时期，也是基层政府与上层政府矛盾空前尖锐的时期。
从基层官员来说，他们面临民众的广泛深刻的不信任，不合作；同样，从上层政府来说
，也面临基层官员深刻而广泛的不信任，不合作。与八十年代甚至九十年代早期比较，
上层领导人的讲话，上级政府的文件精神，不仅得不到基层官员的尊重和执行，往往成
为基层
官员嘲讽质疑的对象。在上级面前，基层官员过去那种发自内心的谦恭和信服，已经不
复存在。
三．扩权强县：理顺政府间关系的积极探索
现在，人们在讨论乡村治理的时候，不可避免地强调政府治理的重要。虽然政府体制没
有根本性转变，但是，局部的改革努力和突破也在不同领域有所体现。应该说，这些体
制性的演变，是在乡村治理的视野下观察政府变革所必须注意的。
进入新世纪以后，虽然政府改革并没有深刻而重大的举措推出，但是，高层政府也清楚
地察觉到来自基层政府的不满指责。在这种情况下，高层开始重新重视对于基层的放权
扩权问题，既表现在财政的公共支出责任上，高层愿意承担更多责任，特别是加大了财
政转移支付的力度；也表现在行政权力分割上，高层开始改进过去那种不断加强中央集
权的思路，将一部分审批权力下放给县市政府。在政府部门的设置和管理上，对于过去
的垂直管理做法有了反思，有意识地给予地方较大自主空间。在这个过程中，对于基层
治理影响最巨者，是财政体制的省直管县和扩权强县两项改革试点。从一般理解上，强
县扩权自然涵盖了财政省直管县的内容，是对于八十年代中期以后确立的“市管县”政
府间体制的调整。但是，从改革本身进程来看，强县扩权和财政省直管县的进路不同。
自2007年开始，中央政府积极推进省直管县财政改革。主要做法是，在政府间收支划分
、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市县财政直接联系，开展
相关业务。到2011年底，全国共有27个省对1080个县（包括县级市）实行直接管理 2。
省直管县的作用主要是，加快了项目申报审批速度，缩短了财政运转周期，降低了审批
成本，提高了政府工作效率。省直管县在一定程度上提高了扩权县市的体制地位和社会
影响，使扩权县市成为投资环境好、办事效率高的代名词（陈国权、李院林，2009）。
比中央直接推进的财政省直管县更早的放权改革，是一些地方自发推动的扩权强县改革
。从2002年开始，湖北、浙江、河南三省先后给县市扩权，如浙江把313项属于地级市
的经济管理权限下放给20个县级行政区，权限范围包括计划、外贸、国土资源、交通等
（何涛舟，2009）。2010年，国务院进一步做出决定，将原来属于垂直管理的工商部门
和质监部门划归地方管理。在此背景下，县级扩权有了一些实际的举措。也许可以说，
以此为标志，县级政府有了较大的权力空间和较多的活力，重新中央集权的势头有所扭
转。。
但是，“扩权强县”引发诸多问题。其一，除了经济管理权限的调整下放外，涉及社会
管理、社会事业发展、维护稳定等方面仍由地级市统一管理和统筹安排；其二，人事任
免权依然还在省辖市，如果省里不将人事权上收，这种县市扩权改革会受到严重的抑制
。有的县级领导人说，只要省辖市对县级还有人事管理权，那么，现在的扩权强县就没
有办法进行到底；其三，地级市在强县扩权问题上有抵触。在财政上，市级虽然已经充
分履行基数划转，也不再参与分享试点县的经济发展成果，但同时也取消了原有政策以
外的所有财政支持；其四，垂直管理在扩权强县政策中定位模糊，因为国土、工商、税
务、金融等垂直管理部门在政府管理中举足轻重，但各自都有自上而下的行政体制，扩
权政策无能为
力。其五，从实际运行看，下放的权限数量少，而且多是虚的空的 。比如像举办群众
集会活动、税务出具发票遗失证明之类的审批权放了，但是，涉及招商引资税收优惠、
工业园区耕地占补平衡等方面审批权纹丝不动。 实质性权限仍然停留在省市级政府。
改革试点后，因为省级政府管理幅度显著扩大，工作量明显增加。由于人员编制有限、
信息不畅和地区差异较大等原因，省级政府的工作常常不到位。县市则因为事事要与省
级直接对接，许多事情都要去省城，交通比较远，行政成本明显提高。
目前，基层政府与高层政府的关系，可以说处在一个收权与放权交织的纠结时期。高层
政府和基层政府的权力关系远远没有理顺，更深刻的问题还没有解决，甚至根本就没有
触及。高层政府和基层政府的权力责任关系，还处在一个混沌未开的非法制化状态。上
级政府与基层政府关系的法治程度依然很低。已经展开的放权扩权还是局部的，浅层次
的，属于对过度集权的修修补补，而且这种修补是上级政府的随意性行为，属于被动应
付的放权行为。
要从根本理顺基层与上级政府间关系，需要加大改革力度，最直接突出的问题有两个。
其一，财政转移支付制度的问题。现在，虽然中央财政向地方财政转移支付的力度加大
，但是，在转移支付过程中，专项转移支付比重很高。很多专项本身就是对于基层的不
合理要求。转移支付体制背后更重要的问题是，中央不应该集中如此多的财力。在许多
情况下，先集中财力再转移支付本身就是很没有效率并且有利于产生腐败。其二，基层
政府的机构编制问题。高层政府依然管的过多过滥，对于基层机构设置、人员编制等问
题，高层政府行为随意，想放则放，想收则收。不论在中央，还是地方，往往因为某种
情况出现，领导人一个讲话、一次会议就决定新设某种机构，就决定某种机构升格、扩
编，甚至自上而下要求某种机构统一配置什么设备、工作人员应当何种待遇。下级政府
不论什么情况，都必须执行这种大一统的要求。上级政府想管多少就管多少，想管到哪
里就管到哪里，政令漫天飞，其结果只能是，想管也管不好，越想管越管不好，越号称
加强权威，结果越是权威衰落。显然，这是一种非法制化、非制度化的政府间关系。
从体制深层来看，理顺基层与高层政府关系，进一步的行政性分权远远不够，还需要做
出诸多政治体制的新安排，即包括基层政治体制改进，也包括全局性的政治体制变革。
政府间关系的法治化尤为紧迫。应该通过法治化来确定高层与基层政府的权力责任关系
。哪些责任和权力在基层，哪些责任和权力在高层，应该基于民主和法治的原则给以制
度化的确定，有明确的切割。这种切割和划分，应当与市场经济的流动性和灵活性相容
，在机构和职能上都有较好的弹性和地区差异兼容性。不同层级的政府，应该有明确的
责任和权力边界，什么事情对上负责，依据上级政府要求执行，什么事情对下负责，依
据本地民意做出决定，都必须有基于法治的明确规定。换言之，中央和地方之间，基层
政府和上级政府之间，也应该通过法律过程来“确权”，而不是通过领导人的讲话、文
件来随意收放。这是法治政府的基本要求。
四．规范性：基层政府运行的历史性进步
考察政府行为的规范性，可以从两个角度，即从外部看运行状况变化，从内部看决策过
程变化。
其一，从外部看，政府行为的规范性明显增强。
主要表现在：政府办事程序趋于明确，如期限的规定，条件的规定，并且公开化；政府
的办事场所趋于统一，很多地方都设立了政务大厅；政府人员的行政问责得到强化，政
府对于工作人员的行为有明确要求，工作纪律得到整肃。政府运行的这种规范提升，应
该说与八九十年代基层政府的随意混乱，职责不清，有责无岗、有岗无人、有人无为的
状况不大相同。与此相应，政府依法行政，官员依法办事，在程序性、行为标准化方面
有巨大进步。
行政问责正在推进。这种自上而下的行政性问责的推进，主要是地方党政领导直接主导
的，就其动力而言，一个是由政府招商引资的需要所激发，一个是基层群众对于政府的
压力所致。同时，最近几年上级政府的问责加强也推动着基层政府的问责性提高。
机构改革有所推进。从纵向来看，基层政府的机构设置方面的自主权有所扩大，特别是
在乡镇一级，来自高层政府的直接规制和要求比过去明显减少；从横向来看，基层政府
的机构设置现在呈现比较多样和复杂的局面。在不同的县市，很难看到完全一致的机构
设置。这也是与上世纪八九十年代不同的情况。机构改革虽然是基层政府改革的热点领
域，但是，推进力度并不大。一般来说，基层党政领导人更愿意在行政规范化方面多有
动作，而不愿意在机构精简方面加大力度。因为机构精简调整，阻力更大，风险更大。
2010年以来，个别发达地方在县市层面启动了大部制改革。这些地方的政府部门调整力
度很大，政府机构数量大大减少，但实际效果还相当微弱。其一，政府运行机制变化不
大，政府人员甚至抱怨改革后工作程序更加麻烦，行政效率更低；其二，人员规模变化
有限，因为精简过程中只是简单地职位合并，出现了领导职位的过度拥挤，有的一个部
门有十来个副职领导。目前的大部制改革，主要效果在部门设置的减少，在提高政府效
率和缩小政府人员规模这两个方面，还没有发挥出实际作用，也许其效果的体现还需要
假以时日。
其二，从内部看，决策过程的规范化提升。
进入新世纪以来，县乡两级政府都开始重视议事规则的制定，决策程序趋于明确。不论
是政府的常务会，还是党委的常委会，普遍建立了正式文本形式的议事规则，并制定了
相应的决策程序。如集体决定的事项、会议纪要的正规化，特别是重大项目的决策、工
程承包的发包等方面，普遍建立了明确的规则程序。虽然从执行来看，这些决策规则和
议事程序往往落实得不好，甚至因为这种决策机制问题导致的腐败案例仍然未见其少，
但是，与二十世纪八九十年代的无明确规则和程序的状况比，显然是很大进步。
与此同时，主要领导人的“限权”进程有所推进。决策体制的主要弊端是过度集权，特
别是一把手集权。最近几年，一些地方探索县市和乡镇的一把手“限权”改革。一般来
看，领导层内部决策制度健全和议事规则的设立，本身就是对于个人集权的限制。但是
，在此基础上，一些地方还专门出台了若干限制一把手集权的措施，包括一把手“自觉
限权”的经验。如“末位表态制”，即一把手在会议议决事项过程中最后表态；一把手
不直接分管人事、财务工作等。这些一把手限权改革，还属于政府决策机制的前沿问题
，探索试验刚刚开始，争论还很多。有一种观点认为，如果一把手能够做到“自觉限权
”，他就能够做到自觉的防
止权力滥用，那么，所谓限权也就没有意义了。显然，这种“自觉限权”的改革探索有
内在的逻辑矛盾。
五．政府间“确权”：关于改革的意见
现在，在农村政策议程中，“确权”是个很重要的概念，主要是对于农民与土地关系的
清晰界定和法制化保障。本文认为，就政府改革而言，为了解决当前不断增加、日益复
杂的体制性冲突，也需要在不同层级的政府间积极推进“确权”。
客观地说，进入新世纪的十多年间，基层政府发生了令人欣慰的积极变化，也有一些改
革举措取得明显进展。但是，现在的基层政府面临比以往更多问题。这是因为改革进程
本身引发愈加深远广泛的问题。这些问题即植根于基层社会经济进程，也滋生于政府体
系内部。民众对于政府的要求快速提升，需要政府处理的利益关系日益复杂，政府体系
的不适应性日益显现。基层政府正在陷入深重的治理危机之中。显然，这是一个孕育着
巨大风险的社会情景。历史的经验显示，社会动荡往往发生在变革启动的时候。托克维
尔关于法国大革命的描述分析，展示的就是这种历史逻辑。
从县乡权力配置的考察发现，政府体制的基本格局，依然是僵硬的自上而下的中央集权
控制。自上世纪九十年代初期以来，经济市场化进程有巨大推进，公民社会快速成长，
但是，政府体制并没有做出与经济社会演变相适应的深刻调整，而且在某些方面甚至还
在倒退。中央集权控制已经对整个政府体系的功能发挥产生了深刻的消极影响。一方面
，集权控制严重束缚了基层政府面对基层社会的服务能力和控制能力，导致微观矛盾上
升为宏观矛盾，间接地加剧了基层社会的治理难度；另一方面，集权控制严重损害了基
层政府对于高层政府的合作关系，直接造成了基层政府对于高层政府及其政策方针的不
合作甚至抵制，造成了大量的政策失效。
从官员个人行为的考察则发现，集权控制的消极影响更加深刻和严重。一方面，集权控
制直接制造基层官员对于高层官员的不信任，特别是对于高层官员能力和品行的不信任
，甚至直接质疑高层官员职位来源的正当性。与上世纪八九十年代比较，基层官员对于
高层官员能力和品德的负面评价显著增加。另一方面，基层官员对于政治体制的信任与
忠诚不断消解，使得基层官员从对于某些高层政策和某些官员个人的不信任，发展到对
于整个政府制动安排的质疑和不合作。
现在，基层政府运行出现了系统性障碍。其一是制度化滞后造成的政府运行障碍，可以
称为制度化危机。作为官僚机器的政府，其形态和机制都不成熟，还习惯于用“政治口
号”、“政治运动”来解决政府运行中的问题，这种“运动化”的运行逻辑带来大量矛
盾；其二是民主化滞后造成的政府运行障碍，或称民主化危机，核心问题是民众意志对
政府过程的参与性不够，政府行为难以向民众负责，导致民众与政府的不信任、不合作
，甚至发生大量抵抗；其三是法治化滞后造成的政府运行障碍，或称法治化危机。社会
经济转型过程中需要协调空前复杂的利益关系，法律法规供应不足加剧了矛盾激化，甚
至酿成广泛的社会冲突。大量利益纷争的处理无法律通道可循，许多本来可以司法过程
解决的问题被扩展到政治过程中，而政治解决过程渠道不畅，大量问题在上访、抗议等
非良性过程中展开，
直接后果是：普通社会问题被政治化，个体问题被群体化，分散问题被集中化，局部问
题被全局化。在这种情况下，政府改革难度空前巨大。
党的十八大前后，国内外舆论对于中国改革都有很多议论和期待。半年多来，新领导层
有一些新举措和新表示。从政府改革来说，中央政府已经在下放权力方面有了一些具体
动作，取消和下放了一些行政审批权限，行政性分权步伐明显加快。但是，这种改革基
本上还在行政改革范围之内。在政治层面，尚也看不到新的重大举措出台。相反，传统
政治控制方式还得到了强化。不论在高层，还是在基层，传统政治控制的没有明显松动
和改变的迹象。即便从行政改革本身来看，在基层政府层面（县市和乡镇），现在也没
有清晰的顶层设计和规划。
本文认为，也许从现在开始，政府改革进入一个政治改革和行政改革“分道”推进的阶
段。或者说，政治改革和行政改革的分野正在越来越清晰。比较西方国家，中国政府过
程的基本特点是政治过程与行政过程的一体化。回顾以往三十年的改革，政治改革和行
政改革彼此交融，共进共退、一损俱损。现在则不然，行政改革在加快推进，政治改革
则举步不前。从基层政府角度看，不论是政治层面的改革，还是行政层面的改革，我们
都难以清晰地判断出改革部署近期是否出现重大突破。目前，高层对于基层政府改革没
有清晰的规划设计。但是，这并非坏事。在大一统的政府控制思路下，中央也不可能设
计出真正合理可行的基层政府改革方略。面对幅员广阔、社会经济状况千差万别的基层
实际，中央这些设计规划往往是不切实际的，甚至是虚妄的。
本文认为，基层政府的行政性制度安排，如县乡政府有多少个机构，多少人员岗位，行
政权力如何在部门之间配置等等，不应当成为中央政府的职权范围，中央也无法安排好
。中央应该在地方政治改革进程中承担较多责任，积极规划设计政治改革的基本框架和
基本路线，成为这些改革思路强有力的推动者。如果政治性制度安排做出有力调整，基
层自然会把这些行政性制度安排解决好。或者说，如果基层民意力量真正能够制约政府
，那些行政性问题根本不成问题。问题在于，高层在政治改革重大问题上缺乏作为和诚
意，却在很多行政性、管理性问题上给以基层以管制和干涉。与上世纪八十年代形成比
较，现在的基层官员比高层更有政治改革的要求和冲动，最近十年来不断有基层自主启
动重大政治改革举措。这是因为基层领导更能直接感受来自社会和公众的改革压力。但
是，高层不仅不积极呼应和引导，反而致力于打压和限制。高层的这种表现也是其政治
权威不断流失的重要原因。现在看来，在新的社会经济形势和中央-地方利益格局下，
高层已经无法通过集权、收权来确立权威，一味笼统地要求基层“服从中央”、“维护
大局”已经无法奏效。高层要重塑政治权威，需要抛却传统思路，政府体系动大手术，
重新界定确立不同层级政府间权力关系，在不同层级政府间建立全新的互动模式。
（作者单位： 国务院发展研究中心）
本文刊于《中国经济报告》
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1湖南省地方志编篡委员会，1988，《湖南年鉴》
2 李承，2011，新华社北京2011年５月１８日电