08.03.2023

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导读：代表、委员们建议，尽快建立全国性个人破产法律制度、个体工商户破产保护制度，设立小微企业专门破产程序。

作者 | 第一财经 缪琦

为抗风险能力较弱的小微企业和个人解困，一条通畅、平稳的退出之路至关重要。

截至今年3月，《深圳经济特区个人破产条例》作为中国内地首个也是目前唯一有关个人破产的地方立法，已生效实施了两个整年，为健全国家统一破产制度提供了重要示范。在今年的全国两会上，代表委员们继续为建立全国性个人破产法以及为中小微企业提供破产保护等议题发声建言。

尽快建立全国性个人破产法

47岁的呼某在数年前来到深圳创业，2016年因公司场地出租方破产倒闭，导致自己的公司无法正常开展经营活动、关门停业，由此背上了480多万元的债务。呼某卖掉唯一住房用于还债，但仍欠130多万元。之后，他重新租场地开公司，但受疫情等因素影响，于2020年2月再次关闭。2021年6月9日，陷入债务困境、生活艰难的呼某，向深圳市中级人民法院提交了个人破产清算申请。

同年9月2日，深圳中院裁定受理呼某个人破产清算申请一案。11月8日，深圳中院经审查认为，呼某因生产经营损失导致负债，资产不足以清偿全部债务，且在破产程序中遵守个人破产条例规定的相关义务，符合宣告破产的条件，依法裁定宣告呼某破产。宣告破产后，呼某依法进入免责考察期，考察期满后，即可申请免除其未清偿的债务。截至目前，呼某的考察期已过一年多，没有发现违反条例规定义务的行为。

这是近日广东省高级人民法院发布的15个服务保障高质量发展破产审判典型案例之一，也是全国首个个人破产清算的案件，为个人破产制度实践发展积累了具有参考价值的示范案例。

2022年12月，第十三届全国人大常委会第三十八次会议审议全国人大财政经济委员会关于提请审议企业破产法修订草案的议案，推动个人破产立法在国家宏观政策层面有了具体指引和方向落实。除了深圳，浙江在类个人破产的司法实践尝试也为建立全国性个人破产法律制度积累了经验。

在此基础上，全国政协委员、中豪律师集团董事局主席袁小彬在今年的两会上提交了关于尽快建立全国性个人破产法律制度的建议。他提出，很多家庭因病、消费贷、房贷或其他债务成为失信人；而我国众多企业为从银行等金融机构处获得贷款融资，都会要求企业家用自身财产提供担保，当公司破产或重整时，企业家将会长期深陷债务泥潭。现有的“执转破”制度无法适用到被执行人为个人的执行案件中。

因此，袁小彬建议，全国性个人破产法律制度在内容上应该明确个人破产制度的主体范围。个人破产制度应主要考虑个人在当地形成稳定的工作、生活和财产关系，与其相关的财产登记、社会保障等信息已基本完善等因素。

他还提出，建议建立合理的失权和复权制度、科学的个人豁免财产制度，以及严格的债务人行为限制。其中，个人豁免财产制度的构建，能够为债务人的更生保有基本的物质支持，增加了债务人申请破产的积极性和主动性，有利于促进个人破产制度的广泛运用。而严格的债务人行为限制意味着，债务人通过个人破产获得债务免责的同时，也将受到消费、收入分配等相关行为的限制。他建议在债务人行为限制的规定上面，参考浙江工作指引设置包含债务人不得“度假、旅游”在内的更为严格的条件。

除此之外，袁小彬建议在《企业破产法》修订中加入个人破产法律规范，如果统一立法难度较高，可单独制定全国性个人破产条例，一方面试水全国性个人破产实践，一方面则在制度发展上承前启后，为日后制定个人破产法或统一破产法奠定基础。

推动个体户和小微企业破产保护

除了个人，抗风险能力较弱的小微企业也同样需要更完善的市场退出和破产保护机制。

全国政协委员、中华全国律师协会监事长吕红兵今年提交了一份关于加快制定个体工商户破产保护制度的提案。

根据国家市场监管总局公布数据，截至2023年1月，我国市场主体达1.7亿户，其中全国登记在册个体工商户达1.14亿户，约占市场主体总量的2/3，带动近3亿人就业。

根据民法典的相关规定，个体工商户的债务，个人经营的以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。吕红兵发现，与公司股东以其出资额为限对公司债务承担有限责任不同，个体工商户没有相应的风险隔离机制，其债务系由其经营者以全部财产承担无限责任。目前在法律法规层面缺乏针对个体工商户的债务清理、有效退出、破产保护的制度安排。我国企业破产法及《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》明确，不具备法人资格的个体工商户不属于企业破产法下的破产主体。另外，基于个体工商户的债务最终要由经营者承担，个人破产制度对个体工商户破产具有一定的参考性，但实践中却存在诸多问题。

2019年6月，国家发展改革委员会等十三个部门联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》，明确提出研究建立包括个体工商户在内的市场主体破产制度，“扩大破产制度覆盖面，畅通存在债权债务关系的市场主体退出渠道”。

基于上述问题和背景，吕红兵建议，加快建立全国统一的个体工商户破产制度。而个体工商户破产保护制度的建立，应充分考虑个体工商户的特殊性，设置有别于企业破产、个人破产的特殊规则。其中，就破产重整而言，应当允许个体工商户实施破产重整，并参考企业破产法明确规定个体工商户的破产重整程序。就责任人信用记录机制而言，对个体工商户破产中的违法违规责任人设立信用记录，纳入全国信用信息共享平台，同时借鉴个人破产制度，建立个体工商户信用修复规则，形成以信用为核心的正向激励约束机制。

全国人大代表、上海高院院长贾宇也在今年的两会上提出议案，建议设立小微企业专门破产程序。他在调研中发现，民营企业中小微企业占有相当的比例，而现行的破产法以大中型企业破产为设计蓝图。为此，他建议设立小微企业专门破产程序，通过几方面提供更加有力的制度供给。

首先，出清与拯救并行。贾宇认为，对于小微企业而言，破产费用可能高于企业的可变现资产，导致大量的小微企业不愿进入破产程序；即使进入了破产程序，大部分小微企业只能清算了之，“破产重整与和解案件所占的比重在我们法院来看比较低”，为此他建议，要根据小微企业的经营特点，建立简易破产程序，降低小微企业进入破产程序的门槛。要探索适合小微企业的重整保护模式，完善对其救治制度。

其次，企业在陷入破产时，债权人与债务人之间大多存在矛盾对立关系，为此应当在制度上引导债权人和债务人相互信任，通过合作共同促进资产的及时变价、高值变价。此外，要完善落实现代化破产法律制度，“让小微企业有生、有死、有救，既需要制度的完善，还需要文化观念的转变”。

上海代表团在此次两会上提交了一份关于修改合伙企业法的议案。以全团名义向大会提交议案，意味着全团有一半以上代表都希望在这一领域加强立法。

上海代表团发现，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，经济社会中出现了一些新的情况和问题。以上海为例近五年（2017-2022）来，上海法院审结合伙企业相关纠纷案件数为714件，其中位居前三的纠纷案由是入伙纠纷、退伙纠纷及合伙企业财产份额转让纠纷等，主要涉及法律适用分歧问题，同时国外合伙立法也出现了一些新的动向，这些都需要对我国现行的合伙企业法进一步修订完善。

为此，上海代表团建议，进一步完善合伙份额转让程序以及其他合伙人优先购买权制度，进一步切实保障有限合伙人的知情权，修改新合伙人对入伙前债务承担责任的规定，探索完善有限合伙人的出资加速到期规则，进一步完善有限合伙人派生诉讼的法律规定，进一步完善有限合伙之无限责任制度，进一步完善合伙企业清算的相关规定。

其中，在完善合伙企业清算的相关规定上，上海代表团提出了三点具体建议：首先，统一清算义务人与清算组的法律概念，建议在《合伙企业法》也采用《民法典》中清算义务人和清算组的概念，以保持法律概念的一贯性。第二，建议完善合伙企业强制清算的相关法律规定。相较于《公司法》关于公司强制清算的规定，《合伙企业法》第86条虽然规定了合伙人或利害关系人可申请人民法院指定清算人的情形，但指向并不清晰。同时，实践中相较于大量的公司强制清算案件，合伙企业强制清算案件相对较少，而法院受理合伙企业强制清算的法律依据亦大多采用《民法典》上关于非法人主体可参照法人清算的法律规定，而非直接引入《合伙企业法》第86条。第三，建议增加合伙企业解散的事由，将合伙协议解除作为合伙企业解散法定事由之一。

作为连任的全国政协委员，四川恒和信律师事务所主任李正国今年针对破产重整企业涉税问题，提出了关于破产重整企业涉税问题建议的提案。他建议，对破产程序中经管理人依法认定的资产损失、亏损或者直接对重整程序产生的债务豁免所得予以免征企业所得税，切实减轻重整企业的税收负担，以支持企业重整计划执行期间企业正常经营，保障重整计划顺利执行，从而激发市场竞争活力。

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