拍卖共享单车、公办学校、事业单位特许经营权，合适吗？

2023-03-14 00:03

梳理好特许经营权背后的政治伦理、价格传递机制、经济学原理，厘清特许经营权的边界，才能避免因小失大、为了眼前而损失长期利益。

疫情三年，很多地方财政情况压力较大，各地开源，拍卖各种特许经营权。

四川省阆中市把公办学校、行政机关、事业单位、国资公司未来30年的食堂食材配送，当作特许经营权卖了。都江堰卖了500个货运汽车在城区里的行驶权，它们将不受货车限制。乐山把乐山大佛景区摆摊、观光车30年经营权，一次性拍了17亿。贵州榕江县卖了殡仪馆20年经营权。河北香河县、四川什邡市、重庆南川区等地，陆续出让区域范围内的停车位特许经营权，时长28年-30年。贵州习水县5068项广告载体的20年特许经营权拍出1.16亿元。石家庄以1.89亿天价拍出了10万辆共享单车3年的特许经营权。

当下很多地方财政吃紧，所以，未来我们会看到越来越多的公共资源拍卖。但是，并不是所有公共资源都适合拍卖。哪些可以卖，哪些不可以卖，其中的经济、政治伦理值得进一步探讨。

一、拍卖公共资源，本质上是传递成本

不是所有的公共资源都是经济学意义上的公共品。

经济学上的公共品：具有非竞争性、非排他性。非竞争性是指消费过程中，一部分人对某一种产品的消费不会影响其他人对这种产品的消费，换句话说，增加消费者的边际成本为零。非排他性，指一个人在使用一件产品或者服务时，别人还是可以使用。

公共品的这个特征，决定它是无法拍卖的，比如国防。所以，中央政府分摊公共品成本的方式，是直接向公民、企业收税，维持国防、治安。

但税收法定，地方政府不能推出新的税种，就会采取拍卖“公共资源”的形式，获得收入。这就是特许经营权拍卖。

公共资源，具有公共属性，但其实是经济学上的“私人品”，比如道路，它的总容量是有限的，也可以进行分割，这就使得特许经营权拍卖成为可能。

特许经营权拍卖，是对公共资源进行拍卖，把公共的资源变现，为政府增加收入，增加居民公共开支的来源，这是好事。但是，拍卖公共资源的本质，是把使用资源的成本传递给资源的使用者。

这种拍卖有直接面向个人的，比如车牌；但大多是时候，是拍卖给企业，进而把成本传递给市民。这样做可以隐蔽“消费者付费”的特征，政治成本更小，更容易做到。

但是，有些时候，这种成本的传递，是不合理的。所以，并不是所有公共资源拍卖都适合进行特权经营权拍卖。那么，哪些场景下特许经营权拍卖是不合理的呢？

二、使用者广泛的公共资源

使用人数众多，非常普及的公共资源，不适宜拍买。

高速公路收费，本质是一种拍卖，它是政府投资，少部分人使用，不同人群使用频次差异非常大，所以可以拍卖。汽车牌照也是这个道理。城市普通道路虽然也是公共资源，理论上也可以分割，但使用人数众多，就不适合拍卖。

比如，人们走路、散步、遛狗、骑自己买的自行车，不需要购买公共资源。它的使用是频繁的、普及的，所以政府是收税来覆盖成本的。对这些普通道路进行拍卖，就是二次付款——老百姓本来交税建造了公共资源，使用的时候，再次缴费。

比如石家庄，常住人口超过1100万，人人都会骑车，共享电单车的周转率（每天被骑行次数）一直保持在10以上。很多城市都是如此，共享单车已经成为一个人人都会用到的基础设施了。本来这一块政府需要购买公共服务来解决，现在市场解决好了，政府再次拍卖，就会推高价格，形成对道路等资源的二次付费。

三、利用公共资源的经营是有竞争的

有竞争地使用公共资源的时候，不适宜进行拍卖，因为本来就没有超额利用，拍卖就会推高整个行业的成本，推高价格。比如共享单车这类行业，一个城市三、五家，竞争激烈，有些甚至要亏本。进行拍卖，一定会推高价格，形成对老百姓的二次缴费。实际上正是如此，虽然拍卖时有约定，但很多共享单车公司，都不约而同的缩短了单位价格的使用时长。

那么，没有竞争的时候呢？

垄断经营时，公共资源拍卖应该是以限价为前提的。因为垄断经营，可能会有垄断利润。政府虽然制订了限价，但并不知道限价后是否还存在垄断利润，就通过拍卖，剥离这部分利润。比如，城市公交车经营权。

学校的小卖铺、食堂是全校师生高频度使用的且垄断，拍卖一定会推高价格。但由于是垄断，要拿掉垄断利润，所以，作为特许经营权进行拍卖，也是合理的。应该看到的是，某种程度上，有校外的产品与服务作为对比，一定程度上存在限价机制。

如果没有这种限价机制，又是垄断经营，那么，拍卖的价格就会变得很高，最终传递给消费者。

四、已经收过费的不能再次拍卖

最典型的收过费的公共资源是国防、治安，政府卖出一幅土地，不能说国防、治安要再次拍卖。也不能说，车驶向这个地块的权利要单独拍卖。道路、国防、治安是这个地块天然的、不可分割的一部分，价格已经包含在了土地里了。

再比如，一家汽车出租公司，公司交了税、车也交了关于行驶的所有税费，那么，就不能说这个车额外的占用了公共资源，需要拍卖经营权。所以，人们自己买车，交了税费，在一般城市道路上不需要再次交费。那么，当他租车时，也不应该额外交税。这个道理对租车公司，共享单车、电单车行业，乃至外卖、快递用车，都同样成立。这些行业不用额外拍卖。

不过，出租车行业是一个特例。虽然出租车有广泛的使用群体，出租车已经交过行驶的费用，但是，出租车无法完全竞争，因为需要统一定价。所以，政府统一定价，然后用拍卖拿掉超额利润。这就意味着，出租车权的拍卖的依据，是因为“统一定价”，而非“用车经营”或者“占用城市道路”。

再用上面的思路来看火葬场，就不难发现，火葬场符合所有不能拍卖的公共资源的特征：它是事业单位，国家投资建造；是人人都需要；具有垄断性；除了火葬本身是限价之外，其他的衍生服务都没有限价，比如骨灰盒就没有限价。把火葬场拿出来拍卖，除了推高价格，形成“去世税”，让公民二次收费之外，没有任何意义。

五、私人物品不可分割的公共性不能拍卖

户外公共广告牌的价值源于行人的注意力，这是一种财富，但政府不能直接拍卖民众的注意力。不过，政府可以间接拍卖。因为目光必然是有一个目标的，而这目标如果属于政府所有，政府就可以拍卖。比如高速公路旁的国有土地上，立一个牌子，或者桥梁上的广告，这显然是可以拍卖的。

但如果目光的目标是私人的，那么，“被看到”就是一个不可分割的属性。不能说，政府卖一块地给个人，但这块地上修的房子不能被看到，否则就要另外收费。

政府收了汽车企业的税，消费者买汽车也会交税，但不能说，汽车的外观不能带有品牌特征，不能被识别出品牌，否则，就按照打广告对待，需要特许经营，另外收费。因为“被看到”的属性，与汽车、土地不可分割，天然地就包含在了各种税费、土地出让金中。

为了市容，政府可以出售公共建筑物上的广告权，也可以禁止或批准私人楼宇的户外广告（前提是统一），但把私人属性的楼宇广告，作为公共资源拍卖，是缺乏依据的。所以，政府不能把小区居民阳台作为广告资源拍卖，也就不能拍卖一栋大楼的户外广告。

六、不合理的公共资源拍卖，本质是拍卖营商环境

好的营商环境，也是一种公共品。政府的职责是提供这种公共品，一视同仁向市场主体提供，市场主体在这个环境中创造价值。

很多不适合拍卖的公共资源拍卖，本质上是拍卖一种保护权。它使得市场成为一种排他的环境，会反向绑定政府。企业一旦付钱购买，政府就某种程度上负有对企业的义务，往往采取严进宽管的方式。

这是对营商环境竭泽而渔，会加速一个城市的衰落。

以共享单车为例，共享单车解决了地铁口出来后的“最后一公里”问题。借助“轨道+共享单车”的出行方式，相比传统轨道周边800米服务圈层，石家庄共享单车平均拓展至1200米，轨道服务覆盖人口增加约25%。根据石家庄单公里轨道人口覆盖与投资测算，相当于额外增加约15公里轨道，或者节省建设投资约110亿元。简单地说，这就意味着，如果单车方便，离地铁远一些的房子也好卖，但如果不那么方便，这些房子的价格就会下降，地铁效率就会降低，城市发展就会变慢，土地出让金收入也会变少。特权经营权看似可以增加收入，但是，它不但让老百姓不公平地二次付费，而且，也会损害一个城市的更大利益。

所以，梳理好特许经营权背后的政治伦理、价格传递机制、经济学原理，厘清特许经营权的边界，才能避免因小失大、为了眼前而损失长期利益。

2022年11月10日，国家发改委发布第四批违背市场准入负面清单典型案例，要求各地区、各部门对照通报所列案例全面自查自纠。23起违背市场准入负面清单案例，15起涉及限制共享单车市场竞争。除了建设统一大市场的动机，更深层次的，是发改委比地方政府具有更长远的利益考量，力求避免不恰当的公共资源拍卖对中国长期发展造成负面影响。