三十年前，我姑姑第一次去西方旅行时曾到访美国，她对美国的第一印象是：“道路就像是用黄油铺成的，不会停电，水龙头里一直有自来水……就像天堂一样”。虽然她的惊讶可以归因于1993年的印度经济状况，尤其是与美国对比之下的巨大差距，但建设实用、高效的基础设施一直是发展中国家的一项艰巨任务。基础设施已成为新兴经济体的灵丹妙药，同时也是国民渴望的商品、国家进步的晴雨表、创造就业的机制、吸引私人投资的工具。基础设施似乎已成为示范商品和必需品，然而，也是沉重的负担。基础设施建设面临的两个最大限制是：第一，必须建造到最小一级规模，因此造价昂贵；第二，基础设施通常具有公共产品性质，因此其社会价值高于对个人用户私人价值。综上，私人投资者往往会发现投资基础设施相对无利可图。因此，传统的基础设施融资方式依赖税收或政府借款，但这种方式或导致恶性循环：越贫穷的经济体产生的税收越少，从而限制基础设施投资。私人投资的回报因此降低，进而影响经济增长，国家无法走出贫困。若试图通过增加国内公共借贷打破循环，则私人投资遭到排挤。如何打破这种恶性循环？一种可能的方法是，为基础设施投资者提供有针对性的补贴以激励私营企业参与。2000 年代初，印度引入公私合营(Public-Private-Partnership，以下简称PPP) 模式：政府为收购土地和初级商品提供便利，帮助基础设施项目从公共部门银行获得信贷。私营企业获得上述隐性和显性补贴，就能在指定时间内建设、运营这些项目。在PPP模式下，许多基础设施得以修建，然而，由于公共部门银行不良资产大量涌现、私营企业破产、腐败横生以及 2014 年政府更迭，PPP模式未能继续。2014年，印度全国民主联盟（National Democracy Alliance，NDA）执政，政府含蓄地认可了前任政府的这一政策重点，也将基础设施确定为关键瓶颈。然而，新政府修改了 PPP 的具体政策，将道路、港口、机场、能源和通信等大部分基础设施项目分配给少数选定的工业企业，实施“国家龙头企业”模式，即由政府挑选几家大型企业集团实施基建发展重点。印度“国家龙头企业”模式如何解决基础设施融资约束问题？为激励“国家龙头企业”建设政府指定的项目，政府仍需要提供补贴以帮助企业降低成本。这一点与 PPP 模式有相似之处。即便如此，“国家龙头企业”模式有三个创新点。首先，基础设施项目往往需要很长时间才能开始产生收益，且收益较低。为激励投资此类项目，龙头企业需要获得对现有现金流强劲项目的控制权。这有助于企业集团实现其目标总回报，同时将负现金流项目保留在账面上。其次，龙头企业与政府国家发展政策的公共联系为其争取国内外合同创造竞争优势，同时也保证企业一些稳定的现金流。最后，通过开展一些现金充裕的项目，龙头企业能利用这些实体作为抵押，从外部信贷市场借款，降低企业其他项目的融资成本，同时也为私人投资释放国内储蓄。从上述方面看，“国家龙头企业”模式可谓是明智和创新的。首先，龙头企业集团与政府政策的直接联系或导致市场和监管机构认为，这些企业无懈可击，造成市场波动、问题发现不及时以及行业问题外溢为系统性冲击。最近，阿达尼公司的困境凸显了这一问题。其次，该模式鼓励的市场集中（market concentration）往往不利于整个经济层面的效率提高和生产力发展。再次，项目产生大量现金流所需的时间越长，国家越需要为龙头企业提供额外现金流，或导致国家变成一个工业寡头（industrial oligarchy）。最后，市场准入和选择性监管宽容方面的不公平竞争环境或将严重妨碍外国投资者，印度无法承受这一后果。更深层次的问题是，基础设施建设是印度实现经济增长愿望的解决方案。普遍认为，一旦港口、道路、电力等基础设施到位，私人投资就会随之而来。然而，以2000 年代初基础设施投资热潮的经验为参考，这一假设存在问题。电力部门的问题不是发电，而是配电公司无力收回款项，即有效需求的问题。印度正处于发展道路的转折点。印度押注于一种基于内需驱动的生产结构的发展模式，由高度集中在少数人手中的软硬基础设施提供动力。如果成功，印度的这一模式将被吹捧为下一代亚洲模式，反之将成为一则告诫后世的有益警示。本文编译自《印度快报》（The India Express）2022年10月19日文章，原标题为：Will the national champions model of infrastructure development work?，原文链接https://indianexpress.com/article/opinion/columns/will-the-national-champions-model-of-infrastructure-development-work-8502004/
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