论坛 · 探讨│服务业扩大开放综合试点再扩围的重要意义

坚持对外开放是中国的基本国策。进一步推进服务业领域开放是当前扩大高水平开放的重点方向之一。党的二十大报告提出，要构建优质高效的服务业新体系，要以国内大循环吸引全球资源要素，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。2022年底召开的中央经济工作会议提出，要扩大市场准入，加大现代服务业领域开放力度。深入开展服务业扩大开放综合试点符合我国加快发展现代产业体系、推进高水平对外开放的总体要求，通过进一步发挥试点城市服务业开放创新发展的差异化优势和示范带动作用，能助推扩大内需、吸纳就业、促进结构优化升级和培育发展新动能，也为构建新发展格局、推动高质量发展作出贡献。

开展服务业扩大开放综合试点

已取得显著成效

改革开放以来，服务业领域的市场化改革稳步推进，服务贸易的国际化水平不断提升，服务领域开放的程度越来越高，相应的管理模式和监管体制也发生显著变化，已由传统的民生事业管理向现代的服务产业管理转变。自2015年5月国务院批复北京市开展为期3年的服务业扩大开放综合试点以来，中国已先后分三个批次设立服务业扩大开放综合试点，试点城市拓展到11个，同时各试点城市因地制宜地开展差异化探索创新，在放宽服务业市场准入、管理体制机制改革、配套支撑体系建设等诸多方面取得了新的进展和明显成效。

第一，基本形成“1+N”的服务业扩大开放综合试点布局。2015年5月，国务院批准北京率先开展服务业扩大开放综合试点。2021年4月，国务院批准在天津、上海、海南、重庆增设试点。2022年12月，国务院又增设沈阳、南京、杭州、武汉、广州、成都6个城市试点开放服务业。至此，我国基本形成“1+N”的综合试点布局，在服务业领域实现更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放。通过试点示范带动作用，推动国家全方位高水平开放和服务业扩大开放创新发展，对构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局形成有力支撑。

第二，探索形成一批可复制推广的最佳实践和创新成果。设立综合试点后，北京、天津、上海、海南、重庆等试点省市在科技、文化、电信等10多个行业领域实施了上百项服务业扩大开放措施，逐步探索形成一批可复制推广的最佳案例和创新成果，取得了显著的成效。2015年以来，北京着力聚焦科学技术、互联网和信息、文化教育、金融、商务和旅游、健康医疗等领域，不断推进重点领域服务业向各类市场主体扩大开放，先后推出科技研发、金融服务实体经济等领域70多项政策创新，落地标志性项目140多个，已由“综合试点”升级为“示范区”。在北京先行先试基础上，天津、上海、海南、重庆等试点省市结合本地定位展开试点，推动产业开放、区域发展、体制机制建设和政策差异化创新等。2018年以来，商务部先后向全国推广7批35项试点经验和案例，系统反映试点示范省市的产业开放、新兴业态培育、体制机制改革、贸易投资自由化便利化等方面的好经验、好做法，包括具体地区的单项创新成果。

第三，有效地推动了全国现代服务业高质量发展。通过服务业扩大开放综合试点，我国推动服务业开放从传统的边境措施向边境后措施拓展，突破了制约服务业提质增效发展的体制机制障碍，实现了服务业的全面快速发展、规模持续增大，并一跃成为支撑经济增长的第一大产业。通过试点扩大服务领域，不仅有效提升服务业供给水平，有效带动商品和服务进出口贸易，还为企业和居民在投资便利、职业培训、通关便利、文化教育、旅游出行、健康养老、医保支付等诸多方面提供有利支撑。近年来，我国服务业增加值占国内生产总值比重均在50%以上，服务业转型升级和创新发展加快，信息传输、软件和信息技术服务业，金融业等服务业保持较高增长，知识密集型服务贸易维持稳定增长，整体服务能力与服务水平正快速缩小与主要经济体之间的差距。

渐进推动试点扩围

呈现鲜明的差异化特点

通常，与生产生活相关的服务活动大都是不可贸易的，往往与自然人的时空移动密切相关。基于此，各省市服务业发展的差异性较大，在探索服务业开放方面条件和能力不尽相同。通过试点开展增量改革开放，可以有效降低改革的成本和开放的风险，并发挥试点省市的能动性和创造性。在此轮服务业扩大开放综合试点扩围中，国家综合考虑各省市服务业发展水平、业态、地域特色等多方面的差异，鼓励试点城市因地制宜地开展差异化探索，从不同领域、不同范围、不同层次进行开放创新，逐步积累各方面的经验，进而形成了一批全国可复制推广的最佳实践和创新成果。

第一，发挥综合优势，形成区域示范。渐进式改革开放的一个特点就是选择有产业基础和开放条件的地区先行先试，通过发挥地方首创精神，用以点带面的方式辐射带动周边地区共同发展。新增试点省市的拓展布局就体现出区域协调发展和区域示范带动的特点。如在东北地区，选择沈阳作为试点城市，以充分发挥其东北地区对外开放成熟度较高、制造业基础雄厚等综合优势，探索推进新时代东北全面振兴、全方位振兴的新路径。在成渝地区，选择重庆和成都两个城市作为试点，重点围绕其中西部地区综合交通枢纽和国际消费中心城市等发展定位，服务于成渝地区双城经济圈建设。在长江中游地区，武汉围绕长江经济带核心城市、重要工业基地、科研教育基地和综合交通枢纽等定位，服务长江经济带发展、中部地区崛起等发展战略。再如，在珠三角、长三角地区，选择广州等城市与港澳地区开展专业服务合作，服务于粤港澳大湾区建设，选择上海、杭州等地区服务于长三角一体化发展。

第二，结合当地实际，开展制度创新。从发布的方案看，各个试点城市有不同的发展定位和重点任务，如在知识产权成果转化、电子商务与数字贸易、信息化与工业化深度融合、战略性新兴产业全产业链服务等领域开展制度创新各有侧重，以期望探索更多符合不同区域定位的案例和经验。如北京先后在金融、教育、医疗、文化旅游、数字经济等多个重点领域先行先试；上海成立服务业扩大开放综合试点工作专班，主动谋划服务业扩大开放综合试点2.0版，着力提升科技、商务和物流等充分竞争性服务业开放水平，扩大开放教育、医疗和金融服务等有限竞争性服务业市场，增强虹桥国际中央商务区国际贸易中心、浦东软件园数字贸易发展先行区等平台功能；重庆围绕建设国际性综合交通枢纽、国际消费中心城市、西部金融中心、中西部国际交往中心等发展定位，在相关重点服务业领域进行探索创新；南京在医疗保险、职业教育等服务业开放进行有效探索，包括支持与境外机构合作开发跨境医疗保险产品并开展国际医疗保险结算，鼓励应用型本科高校、高职院校及相关机构与国外高水平应用技术大学和科研机构开展交流合作等。值得注意的是，各试点省市的重点工作均按照充分竞争性、优先竞争性、自然垄断领域竞争性业务、特定领域服务业划分，分类推进服务业重点领域深化改革扩大开放，同时涵盖全面促进现代服务业与先进制造业融合发展，打造重点开放平台和园区，优化服务业开放发展的体制机制及要素保障等诸多方面。

第三，优化营商环境，吸引外商投资。随着我国加快供给侧结构性改革和推动供给体系优化，服务业尤其是生产性服务业成为我国吸引和利用外资的重要领域，也代表着我国高质量吸引外资的主要方向之一。为此，各试点省市主动优化营商环境，打造开放的平台载体，进一步提升城市对外开放能级、提高吸收外资的能力，以期望更大力度吸引和利用外资，服务于地方经济繁荣发展。在产业开放方面，根据服务业市场竞争程度差异，各试点省市分类分级制定相应的对外开放和招商引资政策，包括支持设立外商独资财务公司、放宽外商捐资举办非营利性养老机构的民办非企业单位准入、允许外资银行参与进出口环节税款缴纳和保函业务等。在体制机制改革方面，各试点省市主动对标世界一流的营商环境，完善相关贸易、投资和市场管理等规则体系，如试行跨境服务贸易负面清单管理模式，开展国际贸易“单一窗口”建设合作，下放中资邮轮、国际客轮运输相关业务的许可权限，试点开展外籍人才配额管理制度，探索推荐制人才引进模式，优化高新技术企业认定程序等。举例来说，成都充分发挥其中西部地区对外交往和特色消费场景等综合优势，主动优化国际商事综合服务，创新交通运输领域规则等，促进区域协同开放和贸易投资便利化，吸引更多全球高技术服务业企业到成都投资发展。

深化试点改革形成服务业

高水平对外开放的新格局

相比于可贸易部门的制造业扩大开放，当前服务业扩大开放仍面临着诸多的体制机制障碍，尤其是教科文卫等社会事业和公共服务领域涉及市场准入、行业监管等问题，数据跨境流动、文化教育等领域服务业开放还涉及国家安全、意识形态安全等问题，因而需要通过综合试点逐步扩大开放传统服务业，渐进地培育新兴服务新业态新模式，还要加快探索形成与高水平对外开放要求相匹配的准入和管理模式。除了试点城市自主开展上述领域深化试点改革探索外，促进服务业高水平开放尚需从以下三方面发力，从而推动服务业形成更高水平开放的新格局。

一是对标国际高标准规则，推动服务业更高水平开放。以服务业扩大开放综合试点扩围为契机，进一步对标全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、数字经济伙伴关系协定（DEPA）等国际高标准经贸规则，加快推动金融、物流、医疗、旅游、教育等服务领域与国际通行规则的接轨，同时积极主动参与数字经济、绿色发展等服务领域新业态新模式规则制定，通过服务业领域的产业开放带动制造业、农业等部门的高质量融合发展。

二是建设国内统一大市场，更好畅通国内国际双循环。在综合试点基础上，将北京、上海、重庆等先期试点取得的可复制推广的经验和做法向更大范围推广，尤其要尽快在全国推广适用，加快助力形成规则、规制、管理、标准等相一致的统一大市场；同时深化重点服务领域改革，逐步消除试点省市自身制度创新形成的市场区隔，进一步扩大市场准入、畅通要素资源流动、提升贸易投资便利，提升国内服务业竞争力和发展水平，更好引领和带动全国服务业高水平开放。

三是做好试点压力测试，统筹扩大开放与风险防范。深入推进服务业领域制度型开放，既要发挥试点示范的特色优势，也要开展风险压力测试，确保各项改革探索及创新成果经得起实践检验，不会因过度开放而产生不良反应或危及社会稳定，尤其要在金融和数据等领域处理好扩大开放与风险防范的关系，进而推动试点示范进一步走深走实、行稳致远。

（作者为中国国际经济交流中心宏观经济研究部副部长、研究员）

本文刊载于《金融博览》2023年第7期

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