任博宏觀論道 作者 毛小柒 

一、时隔25年后央行重回省分行体制

（一）各省（市）分行正式挂牌

1、2023年8月18日上午，人民银行31家省级分行和5个计划单列市分行（深圳、大连、宁波、青岛、厦门）及317个地（市）分行正式挂牌。同时，中国人民银行各分行加挂国家外汇管理局分局牌子，各省、自治区分行加挂分行营业管理部牌子。此次挂牌后，原来的9大跨省分行纷纷更名为“省分行”（如原广州分行更名为广东省分行等）。

据悉原计划是于7月底挂牌，后推迟至8月8日，直至最后的8月18日。本次正式挂牌后，意味着自1998年效仿美联储实行管理体制改革（大区分行）以来，时隔20年后，央行由大区分行体制将重回省分行体制。

2、2023年3月，《党和国家机构改革方案》提出“统筹推进中国人民银行分支机构改革”，明确（1）撤销央行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行；（2）央行北京分行保留营业管理部牌子，央行上海分行与央行上海总部合署办公；（3）不再保留县（市）支行，相关职能收到地（市）中心支行；（4）边境或外贸结售汇业务量大的地区可根据需要设立地（市）中心支行的派出机构。

3、显然，和改革方案不同的是，最终落地的方案保留了北京和重庆两个营管部，且27个省级分行还同时加挂了营管部的牌子，这一变化究竟是不是过渡之举尚不清楚。后续需要关注各分行加挂的营管部在分行体系内的行政职级是否会发生变化。

（二）近1700家县级派出机构及4万多人可能被充实至地方金融监管系统中

本次央行机构改革中，取消“县（市）支行”受到明显关注。据悉，原计划中保留的190家县级派出机构最终仅保留95家，且大多位于偏远地区，这和原机构改革方案中提及的“边境或外贸结售汇业务量大的地区可根据需要设立地（市）中心支行的派出机构”相呼应。

1、根据《中国人民银行年报2021》披露的信息，截至2021年底，人行系统共有10家分行与营业管理部、20家省会（首府）城市中心支行、5家副省级城市中心支行、317家地（市）中心支行以及1761家县支行。本次仅保留95个县级派出机构，意味着剩余县级派出机构基本大概率被划至国家金融监督管理总局系统，以充实地方金融监管力量。

2、截至2021年底，央行系统在册工作人员总数为125905人，其中总行机关739人、上海总部机关693人、总行直属企事业单位1917人、分行与营管部（含分行营管部）6551人、省会（首府）城市中心支行9256人、副省级城市中心支行1434人、地（市）中心支行44891人、县（市）支行43269人。也即，有超过4万多人被安排金融监督管理总局系统。

实际上，早前的方案也是把人行县级派出机构合并至银保监会的县级监管体系中。这次调整后，地方金融监督管理系统的监管力量将得到极大充实，对监管对象来说可能并非好事。

（三）行政级别上的微妙变化

从原有的大区分行体制变革至省分行体制后，对应行政级别也发生了一些微妙变化，毕竟行政级别的高低对其在地方工作开展中具有重要影响。

具体看，原来的大区分行体制中，9个跨省分行和5个中心支行（郑州、石家庄、杭州、福州和深圳）均定为正局级。本次调整后，28个省级分行（除北京、重庆、上海外）和深圳市分行均定为正局级，而其余四个计划单列市分行（大连、宁波、青岛和厦门）则被定为副局级，即局级编制大幅增加。至于同时挂牌的营业管理部和外管局，级别上应低半级左右。

二、央行重回省分行体制早有征兆

实际上，央行大区分行体制自1998年实施以来，一直备受争议，虽然一定程度上避免了地方的干预，但管理上及政策传导上存在诸多问题，各大区分行所辖的区域分化亦比较明显，为此恢复省分行体制的声音几乎从未断过。

（一）1997-1998年亚洲金融危机使央行尝试通过大区分行体制的模式来规避地方政府的干预，1998年央行正式撤销31个省级分行，在全国设立9个大区分行。

1、1998年11月18日，央行上海分行挂牌成立，这是中国央行第一家跨行政区划设置的分行，首任行长由原国家外汇管理局局长吴晓灵担任。

2、1998年12月19日，央行下属9个分行全部挂牌成立，此后央行管理体系变为四个层级，即总行+2个营业管理部（北京和重庆）+9个大区分行（含20个在省会城市设立的金融监管办事处）+333个地级市中心支行+1660个县（市）支行。

（二）为推进大区分行体制，当时高层甚至提出“不准讨论、不准研究、不准刊登”的“三不准”规定，可见当时高层对此项改革的决心以及所持的积极乐观态度。例如，当时央行对建立大区分行体系的表述为“建立九个跨省（自治区、直辖市）分行，有利于增强中央银行执行货币政策的权威性；有利于增强中央银行金融监管的独立性；有利于增强金融监管的统一和效能，在跨省范围内统一调度监管力量，摆脱各方面的干预，严肃查处违规的金融机构和责任人，提高金融监管的效率”。

（三）在三会相继续履行不同行业监管职能后，仍按照大区分行体制支行央行则显得不太适应，分管2-4个省份的大区分行也无法兼职不同区域的经济差异，特别是仍按照省级银监局、证监局和保监局运行的“三会体制”也与央行的大区分行相制显得不相容，使得市场关于央行大区分行体制的讨论开始引起关注。

例如，当时中国社科院金融研究中心王松奇副主任便指出“我国央行的大区分行体系改革虽然参考了美国12个地方联储的经验，但是各大区分行并不具备较强的研究能力和政策制订执行能力、省会中心支行也愈发被边缘化”。

（三）此后较长一段时期，大区分行体制开始进行逐步调整优化。具体看，

1、2004年4月，央行内部发文称自当年5月1日起，货币信贷职能由此前的大区管理，改为省会中心城市支行负责各省地市支行的货币信贷和金融市场管理，并直接向总行负责，使得各省中心支行的职能基本等同大区分行（除人事权外）。

同年，央行还将郑州、石家庄、杭州、福州和深圳中心支行由副局级升格为正局级（同大区分行），直接归总行管辖，管辖区域也扩大至全省；

2、2012年，时任郑州中心支行行长计承江指出撤销大区分行、恢复省分行体制迫在眉睫；2016年4月23日，央行副行长陈雨露在专家座谈会上指出撤销大区分行、恢复省分行体制，正是让金融监管“有力有效”的一项改革；2016年4月28日，央行官网公布的巡视整改情况通报中指出“结合金融监管体制改革，推动恢复人民银行分支机构分省管理体制”。

3、2018年8月，央行工作会议提出“推进人民银行机构按省分设“。同年10月，中央编办调研组已于年内10月下旬对央行大区行恢复省分行体制进行调研，主要内容涉及履职、级别以及将来的职责范围，初步定于2020年完成改革。

在这一背景下，2020年上半年中编办批准央行逐步恢复省分行体制，并设置三年过渡期（即2023年结束），期间中编办下发的“三定”方案已经明确省会中支履行全省党务、纪检、人事、内审等工作职责并直接对总行负责。

三、结语：期待“三定”方案落地

（一）本次人行机构改革后，相关细节仍有待“三定”方案的明确。预计本次正式挂牌后，人行的“三定”方案将很快公布。

（二）由大区分行体制变革至省分行体制，意味着人行与证监会、国家金融监督管理总局之间的架构总体趋于一致，某种程度上也意味着人行的独立性被削弱了。

（三）省分行体制的好处在于央行系统内相关人员的行政职级进一步明确且多数还给予了提升，这有助于央行分支机构开展工作。对于行政级别而言，尤其需要注意深圳分行与广东省分行是同级的，均为正局级，而其它四个计划单列市分行的级别则要低半级，这意味着深圳在本次机构改革中受益较多。

（四）从机构改革方案来看，人行与国家金融监督管理总局是相辅相成的，目前吸纳人行近1700家县级派出机构和4万多人的国家金融监督管理总局如何进行职责上的划分并履行地方金融监管职责（特别是如何监管“7+4”类金融机构），仍有待观察。

转自任博宏觀論道 作者 毛小柒

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