证监会司法部：律所可经组织起草招股书，删除立案调查与业务受理审核挂钩的规定

文/梧桐小编

10月27日，证监会、司法部联合发布修订后的《律师事务所从事证券法律业务管理办法》。1、为发挥律师专业优势，进一步提高招股说明书信息披露质量，修订后的《管理办法》明确了律师事务所可以组织起草招股说明书；鼓励律师事务所在组织起草招股说明书时，对招股说明书中对投资者做出投资决策有重大影响的信息进行验证，制作验证笔录。2、删除立案调查与业务受理审核挂钩的规定。《管理办法》第三十五条规定，律师、律师事务所被立案调查或责令整改期间，中国证监会及其派出机构暂不受理和审核该律师、律师事务所出具的法律意见书等文件。该规定实施以来，在强化对律师和律师事务所执业的激励约束，提升证券法律服务质量方面发挥了积极作用。但由于其对证券市场运行和律师事务所业务活动的牵连影响较大，已难以适应新的形势需要，律师行业普遍呼吁取消该条款。考虑到近年来资本市场法治建设取得突破性进展，监管机制更加完善，通过上述机制约束律师事务所执业行为的需求逐渐弱化，2023年2月证监会发布的《中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定》删除了挂钩机制的有关规定，本次修订《管理办法》也相应删除了这一规定。3、律师事务所应当设立风险控制委员会或者承担风险控制职能的内部机构，或者设置专门的风险控制岗位，负责证券法律业务的风险控制工作。

为贯彻落实《证券法》《律师法》，适应证券发行注册制下律师事务所从事证券法律业务执业和监管的新要求，总结近年来证券法律业务监管工作经验，中国证监会、司法部对《律师事务所从事证券法律业务管理办法》（证监会令第41号，下称《管理办法》）进行了修订。现就相关修订情况说明如下：

一、修订背景

为适应国务院取消对律师、律师事务所从事证券法律业务的资格审批监管新形势，证监会、司法部调整证券法律业务监管思路，2007年3月9日联合发布了《管理办法》，并于2007年5月1日起施行。《管理办法》自实施以来，在规范律师事务所从事证券发行、上市和交易等环节的法律业务，维护证券市场秩序，保护投资者合法权益等方面发挥了重要作用。近年来，我国资本市场改革深入推进，证券市场法治化水平持续提升，特别是以信息披露为核心的注册制改革对律师事务所从事证券法律业务提出了新的更高要求，有必要对《管理办法》进行修订和完善，以更好发挥律师事务所作为证券中介机构的“看门人”作用，推动提升证券法律服务水平，促进资本市场高质量发展。

二、指导思想和修订思路

《管理办法》修订以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想和党的二十大精神，认真落实习近平总书记关于资本市场改革发展的重要指示精神，完善律师事务所从事证券法律业务监管制度，督促律师事务所勤勉尽责执业，更好地发挥资本市场合法合规“看门人”作用，努力建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场。

《管理办法》修订的主要思路是：一是完整准确全面贯彻新发展理念，落实《证券法》要求，总结提炼有益监管经验，引导支持律师证券法律服务规范发展，在资本市场改革发展中发挥更大作用。二是坚持问题导向，体现推进全面依法治国和法治政府建设需要，对部分不适应的监管规定进行修改完善，切实维护资本市场平稳健康发展。三是适应证券市场注册制改革对律师事务所等各参与主体归位尽责的要求，强化律师事务所从事证券法律业务的事中事后监管，细化执业规范，严格责任查究。

三、主要内容

《管理办法》修订主要涉及几个方面的内容。

（一）拓展律师事务所从事证券法律业务领域。近年来律师提供证券法律服务的深度和广度不断拓展，修订后的《管理办法》结合实践情况相应增加了有关业务种类，包括首次公开发行存托凭证及上市；股份有限公司申请股票在全国中小企业股份转让系统挂牌并公开转让、向不特定合格投资者公开发行股票并在北京证券交易所上市、非上市公众公司向特定对象发行股票；上市公司、非上市公众公司的信息披露；北京证券交易所上市公司转板；公司（企业）债券的发行及交易、转让；资产支持专项计划的设立等（第六条）。同时，为发挥律师专业优势，进一步提高招股说明书信息披露质量，修订后的《管理办法》明确了律师事务所可以组织起草招股说明书；鼓励律师事务所在组织起草招股说明书时，对招股说明书中对投资者做出投资决策有重大影响的信息进行验证，制作验证笔录（第七条）。

（二）删除立案调查与业务受理审核挂钩的规定。《管理办法》第三十五条规定，律师、律师事务所被立案调查或责令整改期间，中国证监会及其派出机构暂不受理和审核该律师、律师事务所出具的法律意见书等文件。该规定实施以来，在强化对律师和律师事务所执业的激励约束，提升证券法律服务质量方面发挥了积极作用。但由于其对证券市场运行和律师事务所业务活动的牵连影响较大，已难以适应新的形势需要，律师行业普遍呼吁取消该条款。考虑到近年来资本市场法治建设取得突破性进展，监管机制更加完善，通过上述机制约束律师事务所执业行为的需求逐渐弱化，2023年2月证监会发布的《中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定》（证监会令第217号）删除了挂钩机制的有关规定，本次修订《管理办法》也相应删除了这一规定。

（三）完善证券法律服务监管规定。为督促律师事务所归位尽责，维护投资者合法权益，修订后的《管理办法》从以下几个方面完善了证券法律服务监管规定。一是增加从事证券法律业务备案管理的规定，规定律师事务所从事证券法律业务，应当按照规定报中国证监会和司法部备案（第三条）。二是增加律师事务所完成核查验证的工作要求。明确律师事务所应当指派律师进行有关的核查和验证工作，未取得律师执业证书的工作人员只能从事相关的辅助工作（第二十一条）。三是规定律师事务所应当按照中国证监会的要求，定期报送从事证券法律业务的基本情况（第三十条）。四是补充完善了行政监管措施适用的情形（第三十三条）。

（四）加强律师事务所建立健全风险控制制度的要求。为提高证券法律服务质量，防范法律风险，修订后的《管理办法》对建立健全律师事务所风险控制制度作了更加详尽的规定，包括：建立健全分工合理、权责明确、相互制衡、有效监督的风险控制制度，覆盖证券法律业务涉及的立项、利益冲突审查等各个方面（第十条）；要求律师事务所风险控制制度应当明确利益冲突审查、律师执业过程中所知悉的内幕信息和未公开信息管理、律师在执业过程中买卖证券、廉洁从业等方面的具体要求（第十一条）；要求律师事务所应当设立风险控制委员会或者承担风险控制职能的内部机构，或者设置专门的风险控制岗位，负责证券法律业务的风险控制工作（第十二条）。

四、公开征求意见情况

2022年12月9日至2023年1月8日，证监会会同司法部就修订《管理办法》向社会公开征求意见。征求意见期间，收到全国律师协会、安徽省律师协会、深圳市法学会、8家律师事务所、2家证券公司和10余名个人提出的多条意见。社会各界总体赞同本次对《管理办法》的修订，我们吸收采纳了多数合理性意见。

第一章 总则

第一条 为了加强对律师事务所从事证券法律业务活动的监督管理，规范律师在证券发行、上市和交易等活动中的执业行为，完善法律风险防范机制，维护证券市场秩序，保护投资者的合法权益，根据《中华人民共和国证券法》（以下简称证券法）、《中华人民共和国证券投资基金法》（以下简称证券投资基金法）和《中华人民共和国律师法》（以下简称律师法）等相关规定，制定本办法。

第二条 律师事务所及其指派的律师从事证券法律业务，适用本办法。

前款所称证券法律业务，是指律师事务所接受当事人委托，为其证券发行、上市和交易等证券业务活动，提供的制作、出具法律意见书等文件的法律服务。

第三条 律师事务所从事证券法律业务，应当按照规定报中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）和司法部备案。

第四条 律师事务所及其指派的律师从事证券法律业务，应当遵守法律、行政法规及相关规定，遵循诚实、守信、独立、勤勉、尽责的原则，恪守律师职业道德和执业纪律，严格履行法定职责，保证其所出具文件的真实性、准确性、完整性。

第五条 中国证监会及其派出机构、司法部及地方司法行政机关依法对律师事务所从事证券法律业务进行监督管理。律师协会依照章程和律师行业规范对律师事务所从事证券法律业务进行自律管理。

第二章 业务范围

第六条 律师事务所从事证券法律业务，可以为下列事项出具法律意见：

（一）首次公开发行股票、存托凭证及上市；

（二）上市公司发行证券及上市；

（三）股份有限公司申请股票在全国中小企业股份转让系统挂牌并公开转让；

（四）股份有限公司向特定对象发行或转让股票导致股东累计超过二百人；

（五）非上市公众公司向特定对象发行股票；

（六）向不特定合格投资者公开发行股票并在北京证券交易所上市；

（七）上市公司、非上市公众公司的收购、重大资产重组及股份回购；

（八）上市公司合并、分立及分拆；

（九）上市公司、非上市公众公司实行股权激励计划、员工持股计划；

（十）上市公司、非上市公众公司召开股东大会；

（十一）上市公司、非上市公众公司的信息披露；

（十二）北京证券交易所上市公司转板；

（十三）公司（企业）债券的发行及交易、转让；

（十四）境内企业直接或者间接到境外发行证券或者将其证券在境外上市交易；

（十五）证券公司、证券投资基金管理公司及其分支机构的设立、变更、解散、终止；

（十六）证券投资基金的注册、清算；

（十七）资产支持专项计划的设立；

（十八）证券衍生品种的发行及上市；

（十九）中国证监会、司法部规定的其他事项。

第七条 律师事务所可以接受当事人的委托，组织起草招股说明书等与证券业务活动相关的法律文件。

鼓励律师事务所在组织起草招股说明书时，对招股说明书中对投资者作出投资决策有重大影响的信息进行验证，制作验证笔录。

第八条 律师被吊销执业证书的，不得再从事证券法律业务。

律师被中国证监会采取证券市场禁入措施或者被司法行政机关给予停止执业处罚的，在规定禁入或者停止执业的期间不得从事证券法律业务。

第九条 同一律师事务所不得同时为同一证券发行的发行人和保荐人、承销的证券公司出具法律意见，不得同时为同一收购行为的收购人和被收购的上市公司出具法律意见，不得在其他同一证券业务活动中为具有利害关系的不同当事人出具法律意见。

律师与当事人及其关联方具有利害关系，影响其执业独立性的，该律师所在律师事务所不得接受委托，提供证券法律服务。

第三章 业务规则

第十条 律师事务所从事证券法律业务应当建立健全分工合理、权责明确、相互制衡、有效监督的风险控制制度，覆盖证券法律业务的立项、利益冲突审查、内幕信息及未公开信息管理、核查和验证工作、法律意见复核、工作底稿管理等方面，加强对律师从事证券法律业务的管理，提高律师证券法律业务水平。

第十一条 律师事务所应当按照以下要求建立和执行风险控制制度:

(一)明确利益冲突审查的具体要求，建立贯穿执业全流程的审查机制，确保执业中不存在本办法第九条规定的情形;

(二)明确执业过程中知悉的内幕信息和未公开信息管理的具体要求，建立信息知情人登记管理制度，禁止泄露、利用内幕信息、未公开信息;

(三)明确对律师在执业过程中买卖证券的要求，确保律师在执业过程中不存在证券法第四十二条禁止的情形;

(四)明确廉洁从业的要求，加强对执业人员的管理，不得在执业过程中谋求或者输送不正当利益。

第十二条 律师事务所从事证券法律业务，应当设立风险控制委员会或者承担风险控制职能的内部机构，或者设置专门的风险控制岗位，负责证券法律业务的风险控制工作。

律师事务所从事证券法律业务时，应当将风险控制制度的执行情况记录在工作底稿中。

第十三条 律师事务所及其指派的律师从事证券法律业务，应当按照依法制定的业务规则，勤勉尽责，审慎履行核查和验证义务。

律师进行核查和验证，可以采用面谈、书面审查、实地调查、查询和函证、计算、复核等方法。

第十四条 律师事务所及其指派的律师从事证券法律业务，应当依法对所依据的文件资料内容的真实性、准确性、完整性进行核查和验证；在进行核查和验证前，应当编制核查和验证计划，明确需要核查和验证的具体事项和方式，并根据业务的进展情况，对其予以适当调整。

第十五条 律师在出具法律意见时，对与法律相关的业务事项应当履行法律专业人士特别的注意义务，对其他业务事项履行普通人一般的注意义务，其制作、出具的文件不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。

第十六条 律师从国家机关、具有管理公共事务职能的组织、会计师事务所、资产评估机构、资信评级机构、公证机构直接取得的文书，可以作为出具法律意见的依据，但应当履行本办法第十五条规定的注意义务并加以说明；对于不是从上述机构直接取得的文书，经核查和验证后方可作为出具法律意见的依据。

律师从上述机构抄录、复制的材料，经该机构确认后，可以作为出具法律意见的依据，但应当履行本办法第十五条规定的注意义务并加以说明；未取得确认的，对相关内容进行核查和验证后方可作为出具法律意见的依据。

第十七条 律师进行核查和验证，需要会计师事务所、资产评估机构等证券服务机构作出判断的，应当直接委托或者要求委托人委托会计师事务所、资产评估机构等证券服务机构出具意见。

第十八条 律师在从事证券法律业务时，委托人应当向其提供真实、准确、完整的有关材料，不得拒绝、隐匿、谎报。律师发现委托人提供的材料有虚假记载、误导性陈述、重大遗漏，或者委托人有重大违法行为的，应当要求委托人纠正、补充；委托人拒不纠正、补充的，律师可以拒绝继续接受委托，同时应当按照规定向有关方面履行报告义务。

第十九条 律师应当归类整理核查和验证中形成的工作记录和获取的材料，并对法律意见书等文件中各具体意见所依据的事实、国家相关规定以及律师的分析判断作出说明，形成真实完整、记录清晰的工作底稿。

第二十条 律师事务所应当在业务委托结束后60 日内完成工作底稿归档工作，并妥善保存。工作底稿保存期限不得少于 10年，自业务委托结束之日起算。

第二十一条 律师事务所从事证券法律业务，应当指派律师进行有关的核查和验证工作，未取得律师执业证书的工作人员只能从事相关的辅助工作。

第四章 法律意见

第二十二条 法律意见是律师事务所及其指派的律师针对委托人委托事项的合法性，出具的明确结论性意见，是委托人、投资者和中国证监会及其派出机构、证券交易场所确认相关事项是否合法的重要依据。法律意见应当由律师事务所及其指派的律师在核查和验证所依据的文件资料内容的真实性、准确性、完整性的基础上，依据法律、行政法规及相关规定作出。

第二十三条 法律意见书应当列明相关材料、事实、具体核查和验证结果、国家有关规定和结论性意见。

法律意见不得使用“基本符合”、“未发现”等含糊措辞。

第二十四条 有下列情形之一的，律师应当在法律意见中予以说明，并充分揭示其对相关事项的影响程度及其风险：

（一）委托人的全部或者部分事项不符合中国证监会规定；

（二）事实不清楚，材料不充分，不能全面反映委托人情况；

（三）核查和验证范围受到客观条件的限制，无法取得应有证据；

（四）律师已要求委托人纠正、补充而委托人未予纠正、补充；

（五）律师已依法履行勤勉尽责义务，仍不能对全部或者部分事项作出准确判断；

（六）律师认为应当予以说明的其他情形。

第二十五条 律师从事本办法第六条规定的证券法律业务，其所出具的法律意见应当经所在律师事务所讨论复核，并制作相关记录作为工作底稿留存。

第二十六条 律师从事本办法第六条规定的证券法律业务，其所出具的法律意见应当由 2 名以上执业律师和所在律师事务所负责人签名，加盖该律师事务所印章，并签署日期。

第二十七条 法律意见书等文件的具体内容和格式，应当符合中国证监会的规定。

第二十八条 法律意见书等文件在按规定报送中国证监会及其派出机构、证券交易场所后，发生重大事项或者律师发现需要补充意见的，应当及时提出补充意见。

第五章 监督管理

第二十九条 律师从事证券法律业务期间，律师或者其所在律师事务所因涉嫌违法被有关机关立案调查的，该律师、律师事务所应当及时如实告知委托人，并明确提示可能的法律后果。

第三十条 律师事务所应当按照中国证监会的要求，定期报送从事证券法律业务的基本情况。

第三十一条 中国证监会及其派出机构、司法行政机关及律师协会建立律师从事证券法律业务的资料库、诚信档案和信息公示平台，记载律师、律师事务所从事证券法律业务的执业情况和所受处理处罚等情况，并按照规定予以公开。

第三十二条 中国证监会及其派出机构、证券交易场所在审核律师出具的法律意见时，对其真实性、准确性、完整性有疑义的，可以要求律师作出解释、补充，或者调阅其工作底稿。律师和律师事务所应当配合。

第三十三条 律师、律师事务所从事证券法律业务有下列情形之一的，中国证监会及其派出机构可以采取责令改正、监管谈话、出具警示函等措施：

（一）未按照本办法第三条、第三十条的规定进行备案、报送执业情况，或者报送的备案、执业情况材料中存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏；

（二）未按照本办法第十条、第十一条、第十二条的规定建立、执行风险控制制度；

（三）未按照本办法第十三条的规定勤勉尽责，对所依据的文件资料内容的真实性、准确性、完整性进行核查和验证；

（四）未按照本办法第十四条的规定编制核查和验证计划；

（五）未按照本办法第十八条的规定要求委托人予以纠正、补充，或者履行报告义务；

（六）未按照本办法第十九条、第二十条的规定制作、保存工作底稿；

（七）未按照本办法第二十一条的规定完成核查和验证工作；

（八）未按照本办法第二十四条的规定在法律意见中作出说明；

（九）未按照本办法第二十五条的规定讨论复核法律意见；

（十）未按照本办法第二十九条的规定履行告知义务；

（十一）法律意见的依据不适当或者不充分，法律分析有明显失误；

（十二）法律意见的结论不明确或者与核查和验证的结果不对应；

（十三）法律意见书等文件不符合规定内容或者格式；

（十四）法律意见书等文件存在严重文字错误等文书质量问题；

（十五）违反中国证监会业务规则的其他情形。

第三十四条 中国证监会及其派出机构作出监管谈话决定的，应当将监管谈话的对象、原因、时间、地点等以书面形式通知律师或者律师事务所负责人。律师或者律师事务所负责人应当按照通知要求，接受监管谈话。

中国证监会及其派出机构对律师或者律师事务所负责人监管谈话，可以会同或者委托司法行政机关进行。

进行监管谈话，应当有2名以上工作人员在场，并对监管谈话的内容作出书面记录。

第三十五条 中国证监会及其派出机构或者司法行政机关对律师、律师事务所采取责令改正、监管谈话、出具警示函等措施的，律师、律师事务所应当按照要求改正所存在的问题，提高证券法律业务水平。

第三十六条 律师、律师事务所负责人未按照规定接受监管谈话，或者未按照要求改正所存在问题的，中国证监会及其派出机构或者司法行政机关可以责令其限期整改。

第六章 法律责任

第三十七条 律师事务所及其指派的律师从事证券法律业务，违反证券法、证券投资基金法和有关证券管理的行政法规，应当给予行政处罚的，由中国证监会及其派出机构依法实施处罚。

第三十八条 律师事务所从事证券法律业务，未按照中国证监会的规定进行备案的，由中国证监会依照证券法第二百一十三条的规定实施处罚。

第三十九条 律师事务所从事证券法律业务，未勤勉尽责，所制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，由中国证监会依照证券法第二百一十三条、证券投资基金法第一百四十三条的规定实施处罚。

第四十条 律师事务所从事证券法律业务，未按照本办法第二十条的规定保存工作底稿的，由中国证监会依照证券法第二百一十四条的规定实施处罚。

第四十一条 律师从事证券法律业务，违反证券法、证券投资基金法、有关行政法规和本办法规定，情节严重的，中国证监会可以依照证券法第二百二十一条、证券投资基金法第一百四十八条的规定，对其采取证券市场禁入的措施。

第四十二条 律师事务所及其指派的律师从事证券法律业务，违反律师法和有关律师执业管理规定的，由司法行政机关给予相应的行政处罚。

律师事务所及其指派的律师从事证券法律业务，违反律师行业规范的，由律师协会给予相应的行业惩戒。

第四十三条 律师事务所及其指派的律师违反规定从事证券法律业务，涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

第四十四条 中国证监会及其派出机构、司法行政机关在查处律师事务所、律师从事证券法律业务的违法行为的工作中，应当相互配合，互通情况，建立协调协商机制。对于依法应当由对方实施处罚的，及时移送对方处理；一方实施处罚后，应当将处罚结果书面告知另一方，并抄送证券交易场所、证券基金行业协会和律师协会。

第七章 附则

第四十五条 律师事务所及其指派的律师从事期货法律业务，参照本办法执行。

第四十六条 本办法自2023年12月1日起施行。中国证监会、司法部2007年3月9日颁布的《律师事务所从事证券法律业务管理办法》（证监会令第41号）同时废止。