江苏省数据局正式挂牌，开启新一批省市级数据局成立序幕
综合自：数据要素社、数据学堂、谈数据
据悉，目前江苏省数据局已正式挂牌。这是2023年国家数据局正式揭牌后，第一个成立的省级数据局，正式开启了新一批省市级数据局成立的序幕。
此前，2021年5月，江苏省已成立省大数据管理中心，是江苏省政务服务管理办公室管理的事业单位，为副厅级。
最新消息，江苏省政务服务管理办公室官网（http://jszwb.jiangsu.gov.cn/index.html）已更新为“江苏省数据局（江苏省政务服务管理办公室）”（如下图）。意味着江苏省数据局与江苏省政务服务管理办公室同级。
数据是推动数字中国建设和加快数字经济发展的重要生产要素。而数据要素市场则能够对外构筑国家竞争新优势、对内构建经济增长新动力。根据相关测算，全国数据资产市场总规模已达8.6万亿元，带动相关产业数字化潜在受益34.4万亿元。
从各地方政府出台数据要素市场化改革、数据登记、数据确权等公共数据运营开放等相关政策措施来看，我国数据要素市场的整体发展持续加速，越来越多的专业部门、机构、企业等都参与到数据要素市场的建设中。
2023年3月，中共中央、国务院宣布组建国家数据局，随后，在2023年10月25日，国家数据局正式挂牌成立。目前已上任正副局长3位。
新组建的国家数据局，由国家发改委管理，所属五个司局主要职责为：数据治理和发展策略研究、数据基础制度和政策研究、数据资源管理和开发利用推进、拟定数字经济有关发展战略等。
从主要职责来看，国家数据局挂牌成立后，将全面推进数字中国建设，加快落实数据“二十条”，在数据产权制度、数据治理、数据要素市场化改革等方面出台具体落地措施。同时，还将大力推动数字化转型，促进数字经济与实体经济深度融合，加快提升基础设施水平，不断完善产业生态体系。
国家数据局的组建及成立，将从国家层面协调统筹、形成合力，推进全国数据要素统一大市场建设，也将推动大数据、算力服务、人工智能等相关产业的高质量发展。
此次揭牌的江苏省数据局，名称和国家数据局保持一致，意味着省级层面的大数据管理机构将出现一个承上启下的管理部门，其在省域内发挥着顶层设计、总体布局统筹协调和整体推进作用，有利于建立起标准统一、上下协同、运行高效的数字治理组织体系，加快建设集约化、一体化的数字政府。此外，省级大数据局的机构设置和职能配置模式将对后续开展的市县机构改革起示范作用，促进省域内各级大数据局优化机构、调整职能，健全省市县三级协同联动机制。
截至2019年6月，我国省级、地级地方政府已基本完成机构改革任务，在全国31个省级行政区中，共有18个省（直辖市、自治区）设有省级大数据管理机构，占比58%，它们分别是北京、天津、内蒙古、吉林、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、广东、广西、重庆、贵州、陕西和海南。
全国333个地级行政单位中共有208个地区设有大数据管理机构，占比62.5%。中国的22个省会城市、4个自治区首府（拉萨除外）以及5个非省会副省级城市，共计31个行政单位设立了大数据管理机构。
中国四大经济区地方政府大数据管理机构设置数量情况
表1 第八次机构改革前后地方政府大数据管理机构设立情况
第八次机构改革前地方政府大数据管理机构职能特征
表6 第八次机构改革后地方政府大数据管理机构职能特征
梳理31个省、市、自治区公布的省级机构改革方案及有关公开报道，北京市和西藏自治区未公开机构改革方案，媒体报道披露了机构改革后北京市经济和信息化局挂大数据管理局牌子。可从机构名称、机构类型与规格、职能配置、内设机构等方面管窥省级大数据局的机构职能定位。
（一）机构名称：突出大数据发展和管理职能，有的省份合并设立大数据与政务服务管理机构
除山东直接冠名“大数据局”外，其他省份的机构名称多为“大数据管理局”或“大数据发展局”。这意味着对于多数地方政府而言，加强大数据领域行政管理职能和推动大数据产业发展是设置机构的主要目的。重庆市设立“大数据应用发展管理局”，将大数据的应用、发展和管理这三项核心职能直接写入机构名称。
福建在政府机构序列设立数字福建领导小组办公室（大数据管理局），对议事协调机构办公室挂大数据局牌子，有利于打通大数据管理的决策执行链条。
一些省份因地制宜地将大数据与政务服务机构合并设立，如吉林组建政务服务和数字化建设管理局，安徽组建数据资源管理局加挂政务服务管理局牌子，广东组建政务服务数据管理局。
合并设立大数据与政务服务管理机构主要有两个原因：一则这是在地方党政机构限额条件下的一种务实选择，通过设置一个机构履行两方面的新职能；另外，考虑到大数据和电子政务对提升政务服务水平具有重要支撑作用，合并设立机构的两大职能业务关联较为紧密。
（二）机构类型：省政府直属机构、部门管理机构和挂牌机构三类并存
本轮机构改革中设置的省级大数据局均列入政府机构序列，根据机构类型和规格可分为省政府直属机构、部门管理机构和挂牌机构三类。
1.省政府直属机构
吉林、安徽、山东、广西、重庆、贵州六省（市）将大数据局设置为政府直属机构。省政府直属机构指省级人民政府为了管理某项专门或特定的事务而设置的一类机构，通常承担某项专门业务，具有独立的行政管理职能，机构规格一般为正厅级。
在本轮机构改革中，没有省份将大数据设置为政府组成部门。
这是因为政府组成部门是指履行政府基本行政管理职能依法设置的机构，省级政府组成部门要与国务院组成部门严格对应。
一个新兴的大数据管理职能部门，能够在机构改革中独立跻身直属机构已然不易。
作为直属机构的大数据局在省级机构中具有专业性、独立性、权威性，是根据法律法规规定和机构职责分工，对全省大数据领域各项工作负有主要管理责任的部门。
2.部门管理机构
浙江、福建、广东、河南四省将大数据局设置为省政府部门管理机构。部门管理机构指由主管部门管理的，负责某方面工作的行政机构，具有相对独立性。例如，浙江、广东、河南三省大数据局均由省政府办公厅管理，福建省大数据局由省发展改革委员会管理。
部门管理机构与直属机构主要有三点区别：
一是机构规格。部门管理机构通常比其主管部门低半级，浙江等四省大数据局机构规格均为副厅级。
二是管理权限。直属机构可以在业务范围内单独向下级业务部门行文和向同级有关部门行文；部门管理机构对下级业务部门可以单独行文，但向有关部门行文或者与有关部门联合行文时原则上需报经主管部门同意。
调研发现，在实践中一些地方部门管理的大数据局向有关部门行文或者与有关部门联合行文时不需报经主管部门同意。
三是请示报告方式。省以下部门管理机构原则上不直接向党委、政府请示工作，确需请示党委、政府的事项，由主管部门呈文；遇有紧急情况，需直接向党委、政府请示的，需同时报告主管部门。
值得特别注意的是，部门管理机构不是主管部门的内设机构，而是独立的法律主体，其职能履行和业务开展具有相对独立性。
部门管理机构纳入党政机构限额管理，单独核定职能配置、内设机构和领导职数，具有一级独立预算权。主管部门主要通过行政首长召开会议等形式，对部门管理机构工作中的重大方针政策、工作部署等事项实施管理。
在机构改革中将省级大数据局设置为部门管理机构的主要目标是实现专业化治理与统筹协同治理的有机统一。
一方面，大数据行政管理职能的独立性日益凸显，需要由一个专门行政机构履行职能；另一方面，大数据治理牵涉面广，又需要由具有统筹协调职能的强势部门加强对其他相关部门的政策协同。
出于对机构专业性和统筹性的双重考虑，由省政府办公厅或发改委等综合部门管理大数据局成为一种可行选择。
但是，鉴于此前多轮机构改革经验与教训，主管部门与部门管理机构在实际运行过程中容易出现各类矛盾问题，大数据局作为部门管理机构是否能够充分履行职能仍值得进一步观察。
3.挂牌机构
北京市在市政府组成部门经济和信息化局挂大数据管理局牌子。在机构编制管理实践中，挂牌机构是指一个机构承担多项职责，因工作需要加挂牌子，有两个或者两个以上名称，在不同场合以相应名称对外开展工作的机构。
在实体机构挂牌的机构，一般不单独核定编制和领导职数，不是一级预算单位。挂牌机构原则上不得以挂牌机构名义对外制发行政规范性文件，确因工作需要制发行政规范性文件的，应当以实体机构名义或以实体机构与挂牌机构联合发文。
在2018年机构改革之前，省以下市县级政府多将大数据局设置为挂牌机构。相对于实体机构，挂牌机构的职能具有从属性。根据机构编制法规要求，挂牌机构在实践中不得实体化运作。
以经济和信息化局挂大数据管理局牌子为例，大数据管理是经济和信息化局履行的部门职责之一，通常由经济和信息化局某些内设处室承担具体工作，有需要时对外以大数据管理局名义开展工作。
在本轮机构改革中，北京市经济和信息化局共加挂了三块牌子，分别为市无线电管理局、市大数据管理局和市国防科学技术工业办公室。
经信局内设处室中的智慧城市建设处加挂大数据应用处牌子，实际承担推动大数据应用、电子政务考核、跨部门跨行业跨领域数据联通和共享等职责。
4.地位、独立性和协调能力：三类机构设置的比较
在机构性质和地位方面，目前我国省级大数据局总体上处于省级党政机构序列的末端（参见表1）。
大数据局的机构性质直接反映出同级党委政府对大数据相关事务的重视程度，相比而言在机构序列中直属机构地位较高，部门管理机构次之，挂牌机构最末。
在机构独立性方面，直属机构大数据局拥有最为完整独立的管理权限，部门管理机构的重大政策要事先向主管部门汇报，机构自主权受到一定限制；挂牌机构基本上不具有日常管理的自主决定权。
在统筹协调方面，由省政府办公厅或发改委管理的大数据局优势较为明显，前提是能够处理好主管部门与部门管理机构之间的关系；直属机构对其他省级部门具备一定的统筹协调能力，需要在职能配置上加以明确；挂牌机构一般不具备统筹协调能力，其职能履行尚需要处理好实体机构内设处室之间的关系。
（三）职能配置：整合大数据决策、执行与监督管理权
本轮机构改革坚持优化协同高效原则，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。
新组建的省级大数据局整合了原本分散于省级发改委、经信（委）厅、省政府办公厅等机构的多项职责，负责统筹协调大数据管理、信息化建设等相关工作。以省政府直属机构大数据局为例，可从行政管理过程视角下的决策权、执行权和监督管理权三个维度梳理其主要职责。
1.决策权：制定大数据政策法规、发展规划和加强省内统筹协调
决策权是省级大数据局的核心职能，包括制定大数据相关政策法规、行业发展规划和加强省内统筹协调等职责。
首先，省级大数据局负责拟定全省大数据相关政策、法规和标准，为省级人大及其常委会和省级人民政府起草相关地方性法规、规章草案，拟订大数据、信息化行业技术规范和标准并组织实施。
其次，大数据局负责制定全省大数据和信息化发展规划，提出大数据和信息化项目投资规模及方向、具体项目的审批备案核准等方面的建议。第三，大数据局负责统筹协调全省大数据资源开发管理使用，以及数字政府建设、政府网站、政务信息系统整合等工作。
2.执行权：大数据资源管理、产业发展和推广应用
执行权是省级大数据局的关键职能，包括大数据基础设施建设运营管理、产业发展促进、大数据资源管理和推广应用等职责。
一是负责全省统一的大数据平台的建设管理利用，统筹大数据中心、政务云、政务网等电子政务基础设施规划建设管理。
二是负责大数据和信息化产业促进，支持和引导大数据、信息化等方面的新技术、新产品、新业态发展和应用，推动数字经济与产业发展深度融合。
三是负责公共数据资源的采集汇聚、登记管理、共享开放，推动社会数据汇聚融合、互联互通，推进大数据安全保障体系建设。
四是组织实施省级政务信息化建设、数字政府等项目，推动“互联网+政务服务”等大数据项目应用落地。
3.监督管理权：大数据市场监管与政务监督
监督管理权是省级大数据局的基础职能，根据管理对象不同，主要可分为针对企业和政府两类。
第一类是对大数据和信息化行业及企业合法合规经营进行日常监督管理，履行软件和互联网信息服务业行业管理职责。
第二类是加强大数据局对省级部门和市县政府的业务指导，依据授权对省级部门及市县政府大数据建设管理使用状况进行监督考核评价，有效提升省市县协同联动发展水平。
03省级大数据局的发展趋势与面临的主要挑战
省级大数据局是机构改革的新生事物，其机构设置和职能配置既有一定共性规律也存在较大差异性，在职能履行过程中仍然面临诸多挑战。总结国内此前各地大数据局运行规律，现阶段省级大数据局呈现出两大主要发展趋势。
（一）“一对多”：大数据管理职能相对集中，由一个机构承接多个上级机构的任务
长期以来，我国中央政府层面互联网和信息化职能相对分散，发改委、工信部、公安部、网信办根据职责分工各承担部分管理职能。
这种“九龙治水”的管理格局固然有一定的合理性，但也容易造成职能交叉、权责脱节现象。在此前“上下一般粗”的机构设置模式下，地方政府根据中央部委设置和职能配置情况对应设置地方机构履行属地管理责任。
基于中央与地方政府职能异构特征，地方政府主要承担大数据和信息化政策执行、市场监管和项目应用等操作性事务，迫切需要整合分散于各部门的政策、资金和资源形成管理合力。
在此背景下，一些市县率先探索设立大数据局整合分散于多部门的职责，由大数据局向上对接多个上级部门。
省级大数据局在省级层面相对集中大数据管理职能，向上对接发改委、工信部、国务院办公厅等多个部门，向下指导监督市县大数据局职能履行，构建起上下贯通、执行有力的体制机制，发挥了承上启下的关键性作用。
在省以下相对集中大数据管理职能有利于统筹调配资源，减少多头管理和职责分散交叉，充分发挥数字化政府转型的整体效应。
特别是数字政府建设的整体性理念要求由一个超越原有部门利益格局的行政机构发挥牵头作用，省级大数据局能够以集约化、一体化建设优化资源配置、减少重复投资，构建统一规划、统一政策、统一标准、统一管理的数字政府业务体系。
（二）由单一到综合：大数据局职能配置重点从侧重行业管理、政务管理转变为大数据综合治理
目前，我国省级大数据局职能配置仍有较大差异，机构类型和设置方式直接影响大数据局的职责范围。在经济和信息化局挂牌的大数据局由于其职能从属性，通常侧重于大数据产业发展和行业管理。
合并设立的政务服务和大数据管理局通常牵头推进“放管服”改革，大数据管理方面侧重于电子政务、“互联网+”政务服务、政务信息系统整合等政务管理职能，其职责中一般不包括大数据产业发展和行业管理职能。此外，由省政府办公厅和发改委管理的大数据局也主要偏重于政务管理职能。
作为省政府直属机构的大数据局一般兼具行业管理和政务管理双重职能，在机构职能方面逐渐从大数据专项管理机构向大数据综合管理机构转型。此类大数据局职能配置呈现出四个“全”特征。
一是对象全覆盖。管理服务对象既包括大数据和信息化企业，也涵盖省级部门和市县政府，以及涉及大数据采集、储存、管理和使用的自然人等社会主体。
二是业务全流程。承担大数据管理的决策、执行和监督职能，具体行使大数据相关行政规划、行政审批、行政确认、行政奖励、行政检查等行政权力事项。
三是资源全配套。统筹法规政策、财政资金投入、基础设施建设、人才培养等促进大数据产业发展和数字政府建设的各类配套资源。
四是应用全打通。负责统筹大数据资源建设管理，促进大数据政用、民用、商用多管齐下、互联互通。
当然，大数据综合管理机构正在经历一个从无到有的过程，究竟大数据局的职能配置应当综合到何种程度，仍需在实践中检验。
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