王小鲁：市场与政府在经济中的作用

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　　3月31日下午，辛庄企业家精神大课堂第十期成功举办（点击蓝字阅读文章）。经济学博士、国民经济研究所副所长、研究员，中国经济体制改革研究会常务理事王小鲁老师，为大家带来《市场与政府在经济中的作用》精彩主题分享。辛庄课堂学员和现场聆听的企业家与导师们进行了面对面交流学习。以下为演讲内容文稿整理，经王小鲁老师审阅定稿。

谢谢我的老朋友，老同事张维迎教授邀请，也谢谢大家参加今天的大课堂。

    我今天想和大家谈谈关于市场与政府在经济中的作用，是我个人的看法与想法，不对的地方请大家批评。

    说到市场和政府，我们大概很熟悉一句话，我们需要一个有效的市场和有为的政府，但是什么叫有效的市场？什么叫有为的政府？并不是所有的人都清楚，所以作为开头，我想先说几句对有效的市场和有为的政府的理解。

    什么是有效的市场？我认为是以市场经济为基本制度，保护企业之间的公平竞争，市场要在资源配置中起决定性的作用，只有这样的市场才能够是一个有效的市场。

 一 

1949年，中华人民共和国成立后，中国人民政治协商会议第一届全体会议审议通过《共同纲领》。《共同纲领》是政治基础，实行新民主主义的政策，没收官僚资本归国家所有，同时保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产。

当时的共同纲领并不是取消市场，并不是要用公有制全面代替私有制，而是提出“公私兼顾、劳资两利”，保留了市场经济，保留私人资本，但是提出了“国营经济领导”，政府在推进工业化建设方面发挥了特别重要的作用。

从1953年开始实行第一个五年计划，这个五年计划也是从苏联学来的，第一个五年计划时期中国从苏联大规模引进156个工业项目，全面奠定了工业基础。这个时期政府在工业化初期阶段发挥了特别重要的作用，特别是当时的中国工业化处在一个资本原始积累的时期。解放前中国的工业发展是非常薄弱的。从1953到1957年的“一五”时期，是改革前30年间经济发展最快的时期，GDP年均增长率9.2%。后来进入了计划经济时代就再没有过这样高的增长率了。

实践证明在工业化初期阶段，在市场基础上，政府是可以发挥重要作用的。

遗憾的是50年代中期，我国放弃了新民主主义政策，转向斯大林模式的计划经济体制，实行全面国有化，剥夺私人资本，拿走农民土地所有权，所有经济活动全部由政府决定。实行计划经济时期，如果从1957年算起的话，大约20年，其间工业化取得了重要的进展。但是同时产生一个问题：效率越来越低，经济缺乏活力，浪费非常严重。

我们在少数几个领域，比如说两弹一星这样的军工领域取得了非常重要的进展，但是从整个经济的角度来看，中国当时科技进步处于全面停滞的状态。除了两弹一星以外，在大部分领域看不到明显的科技进步。全要素生产率整体下降。我们做过模型分析，发现改革以前中国的全要素生产率整体负增长，说明效率是在下降的。

在座的年纪大一点的应该会对这张照片很熟悉，这是中国解放牌卡车，50年代初期从苏联引进，当时引进了全套的生产设备、图纸、工艺流程，在中国长春建立了解放牌卡车生产厂。从第一汽车厂将这辆卡车引进之后的30年中间，没有任何改型，没有任何技术上的更新换代。当时这是中国唯一的国产卡车，这辆卡车一直生产到80年代初期，仍然是原来从苏联拿来的那套图纸，仍然是原来的工艺流程和生产技术，没有任何改变。这种情况并不是特例，可以说是中国工业一个缩影。实际上在大部分工业领域、经济领域，我们都可以看到这种现象，一张图纸可以几十年不变，没有技术进步。

为什么没有技术进步？因为企业和个人没有主动性，所有的生产和经济活动都要按照政府的安排，政府没让你做新产品，你就不能做新产品，只能按照原来的产品生产。但是政府又不知道你能做出什么样的新产品。当个人和企业失去了积极性、主动性，我们就不能期望会有创新、会有技术进步。

全面实行公有制和计划经济的20年（从1957年—1977年），中国只有工业是高速增长的，年均增长9.3%，但是GDP年均只有5.1%，而且这个5.1%是当时官方统计数据，有很多证据可以证明实际上当时的官方统计还是偏高的，事实上可能没有那么高。

 农业、服务业、城市化严重滞后，农村人均收入年均增长（官方数据）按照官方数据计算年均增长1.7%。这20年间，城镇人均收入年均也有微弱增长，但是如果我们看城镇职工的工资水平，人均实际工资年均下降1.0%。为什么工资下降，人均收入还有轻微增长？是因为就业面扩大了，在50年代，就开始动员妇女参加工作，一家人本来只有丈夫出门工作，后来妻子也要工作，就业面增加了。作为家庭来讲人均收入是提高了，但是每一个人的平均工资实际上还是下降的。这是整个20年的情况。

特别重要的一点是“大跃进”时期脱离实际胡干蛮干，使经济受到严重破坏。从1960—1962年，不仅经济发生大幅度下降，人口也从净增长变为大幅度的缩减。人口下降，意味着什么，我想大家也都清楚。

1978年按照当时的官方汇率计算人均GDP为221美元，当时官方汇率是1.72元人民币换1美元，官方汇率是严重高估的。如果按照市场价格绝对不可能用1.72元人民币换1美元的。即便按照这个价格来计算，人均GDP也只有200美元。中国当时的农村人口占到80%以上，而农村人口中有三分之一生活在贫困状态，当时的贫困线是人均年收入100元，在这个贫困线以下，基本上吃不饱饭。

中国虽然经过了20多年的全面计划经济，实行全面的工业化，工业发展很快，但是中国并没有摆脱世界上少数穷国的行列。从1952年—1978年，中国GDP占世界GDP的份额，根据世界发展经济学家安格森·麦迪森的计算，从5.2%降到4.9%。二十多年间，中国发展速度没有赶上世界平均速度。这些实践证明了，由政府主导经济代替市场主导，用自上而下的集中决策代替全体社会成员的自主性、积极性、创造性，经济没有办法实现健康发展。不改革开放，中国实际上是没有出路的。　

 二 

我们知道，1978年改革开放，首先从农村开始，农村过去的人民公社制度，是计工分、分配吃大锅饭。后来少数农村地区自发实行包产到户，当时的包产到户还是秘密，是不合法的，农民偷着进行的。但是实践证明，实行包产到户的地区生产率迅速地提高了。农民过去吃不饱饭，结果实行包产到户以后吃饱饭了。原因就是搞家庭承包以后，农民自己对生产负责任，除了交公粮，一年生产的粮食剩下都是自己的，个人利益和劳动付出是直接挂钩的，这和过去平均主义的分配完全不一样了。

由于这么一个小小的变化，六年间从1978年到1984年，中国的粮食产量从3亿吨上升到4亿吨，六年整整增长1亿吨。其他主要农产品像棉花、油料作物、糖料作物、茶叶、水果、蔬菜、肉类这些产品都增产1倍—2倍。所以通过几年的包产到户，农村饥饿现象基本消除，多数农民脱离贫困。

从80年代开始，中国除了农村之外，在城市，工业以及其他产业领域，也开始了改革。这个改革其中一个最重要的内容，就是民营企业开始诞生和发展，民营企业原来是受到禁止的。这些企业迅速发展成为经济的主体，由于他们是市场导向的企业，他们按照市场需求进行生产，而且分配方式是更加切合实际的，具有激励机制的，因此也更有效率。

中国通过双轨制改革的方式，逐步地从计划经济转向市场经济。在座的张维迎教授就是中国双轨制价格改革的最早提出者，至少就我看到的资料他是第一个提出实行双轨制价格改革的人。

双轨制价格改革是什么意思？就是说原来的计划价格，不能适应供求平衡的要求，不能调节市场，因为它是刚性的，不能变，所以你要把它变成市场价格。但如果你想一夜之间取消计划价格，实行市场价格制度，那么一定会对整个经济产生巨大冲击，这是很多企业可能无法承受的巨大变化。

怎么办呢？所谓双轨制，就是保留原来计划价格，同时允许一部分领域实行市场调节，企业可以自主定价，价格可以按照供给和需求的关系，随行就市进行调节，价格可以波动。这样一种情况使得市场价格出现了，但并没有全面取消计划价格。但是市场价格调节部分越做越大，计划价格调节的部分逐渐萎缩，最后通过一个时期的转换，逐渐地就从计划调节转向了市场调节。再加上其他多方面的改革，使得中国在市场化转轨这方面取得非常显著的成功，真的从计划经济体制转向了市场经济体制。

这一点我相信中国当时比俄罗斯走得好，比东欧一些国家走得好。俄罗斯一夜之间把计划体制取消，把计划价格取消，一夜之间实现全面私有化，结果由于大规模变动导致整个经济出现了大幅度的崩溃下滑，所以整个90年代，俄罗斯GDP掉了几乎一半，经济出现混乱，而中国是在保持经济高速增长的过程中，实现了经济体制的转变。

由于市场发挥越来越重的作用，政府在经济发展中实际上退居次要角色。

通过80年代—90年代的改革，中国逐步形成了商品市场，初步形成要素市场，供求关系的自发调节基本上取代政府指令和政府计划。市场竞争通过优胜劣汰促进效率提高，充分发挥企业和个人的积极性、主动性。高效率的企业在市场上能够越做越大，是由于经济效益好。低效率的企业不提高效率就会被淘汰。个人也是这样，辛苦工作才能找到更满意的工作，也能得到更好的回报。

由于这些变化，经济进入高速增长轨道，保持连续38年的高速增长，这期间中国年均增长率为9.7%。计划经济时期，中国的GDP水平排在十多个国家之后，包括一些中等规模甚至比较小的国家，GDP规模都远超中国。但是经过30多年，中国通过改革和发展，已成为世界第二大经济体。人均GDP从221美元上升到1.2万美元。

中国改革开放到底改变了什么？如果简单归纳一下，就是从计划到市场；从封闭到开放；从国有经济一统天下到民营经济成为主角；从低收入、贫困到中等收入水平、全民小康；从国有企业铁饭碗但是其他社会成员没有社会保障，到有比较全面的社会保障，覆盖了大多数人。

上图是过去45年来，从1978年—2023年，中国的经济增长趋势，这是用国家统计局的GDP增长数据制作的，经过三年移动平均处理，使大家能够清楚地看到一个大的趋势。从1978年起，经济增长迅速加快。虽然从1978年到2010年的30多年间，经济有起有落有波动，但整体保持了差不多10%的年增长率。到2008年国际金融危机时期，实行财政和货币政策双宽松政策，搞政府大规模投资，货币大规模的宽松，虽然在短期保住经济增长，但随后就出现了下滑的趋势。

这个下滑趋势一直延续到了今天，我们从图上可以看到，连续十几年经济增长逐渐走低，而且趋势非常明显。

如果用7%做分界线，7%以上算是高速增长，这个高速增长延续到了2015年。2015年以后，中国脱离了高速增长轨道。2020年到2023年这几年，年均增长已经降到5%以下。虽然今年公布的数据显示2023年经济增长为5.2%，但是这几年平均在5.2%以下。再看看各项基础统计指标，所反映的情况还是不乐观的。

 三 

用什么来看资源配置？这里用全口径政府收入和全口径政府支出两个指标占GDP的比重，来看一下政府配置资源所占的比例有多大。这通过下图可以看到，从改革开放初期，1978年开始。所谓全口径政府收入支出，是把财政收入支出，政府性基金收入支出，社会保障基金收支，还有国有资本经营收支几个账户加在一起，得到政府全口径的收入支出。

按全口径政府支出算，这个支出在1978年大约占到GDP的40%，说明当时资源配置是高度集中在政府手里。通过改革开放在大约20年间，政府资源配置的比重大幅度下降。1978年—90年代中期，政府支出占比从40%左右，下降到了16%左右。政府配置资源下降，一方面政府放权让利，使得企业获得了极大的生存空间，企业能够非常好地发展，老百姓收入也提高了，但另一方面政府也出现了资金紧张、财政收入入不敷出的情况。而且当时公共服务、社会保障这些方面的政府支出还是相对有限的，这些方面的需要也不能得到很好的满足。

因此，九十年代中期进行了分税制改革。通过分税制改革，一方面划分了中央和地方政府间的职责和分配，哪些税收归中央，哪些税收归地方，另一方面界定了政府收支标准，使得政府收入和支出占比有了明显回升。九十年代中期开始，从1995年到2003年，政府收入支出现了明显的回升，恢复到GDP的27%-28%。2003年-2008年期间有一个短暂的稳定时期，在这个时期政府收支大体保持在GDP的27%-28%。但由于2008年实行财政货币双宽松政策，政府大规模投资、大规模借债，货币大量增发，导致政府收入和支出比重迅速上升。可以看到这个过程从2008年开始，到2020年政府支出一直在上升。到2020年，政府支出占比已经超过GDP的40%，也就是说和改革以前基本上是在同一个水平。

这样的情况也带来很多问题。和发达国家相比，如欧洲发达国家，政府支出占GDP的比重也相当高，大致也在40%左右。所以有些人说中国政府支出占比并不是特别高，因为其他发达国家也这样。但是有一个非常不同点是，在这些发达国家的政府支出占比中，公共教育、公共医疗、社会保障这三项公共支出占到政府支出50%以上。也就是说，他们的政府支出的主要方向是用于民生，用于公共服务和社会保障。而我们在这三项支出占了全额政府支出的35%。那剩下65%干什么了呢？剩下65%，一方面是主要用于政府投资，另一方面是大量用于政府行政管理支出和各种行政事业费，包括养很多政府部门。养人要花钱，办公费也要花钱，也包括政府三公消费。

如果看政府支出结构的变化，可以看到从改革开始到九十年代中期，和九十年代中期以后到现在，有一个非常大的不同。

图中最下面蓝色部分是政府用于教育卫生和社会保障的支出，这个支出大家可以看到一直在上升的，这里都是占GDP的比重。中间的绿色部分是政府的投资支出，这个投资支出在改革前大约20年是迅速下降的，但是2000年以后又出现了大幅度回升。

第三个红色部分是政府行政管理支出占GDP的比重，从这个比重可以看到，在前20年出现小幅度上升，但2000年以来出现了大幅度上升。

从数据上可以看到，用2020年全国政府支出结构和发达国家比较一下，中国全口径政府支出占GDP的比重大约为41.7%，和OECD国家中排在世界GDP前20位以内的12个国家相比，他们全国政府支出占比在41.8%，基本上和中国没多大区别。而公共教育、医疗、社保支出，中国占13.9%，这也是按照占GDP的比重算的，12个国家占23.5%，比我们高10个百分点。行政管理占GDP的比重，中国推算结果接近10%，而12个国家占5.1%，他们用于行政管理方面的支出比我们少很多。

财政预算内的固定资产投资支出占GDP比重，中国占GDP的5.7%，而估算这12个国家大约在2.0%左右，也比我们低很多。

因此，可以看到我们政府支出占GDP比重和这些发达国家接近，但是支出结构差异巨大，关键就是用于民生的支出比12个国家低大约10个百分点，行政管理支出、政府投资支出又成倍高于12个国家。

讲到政府投资的话，我们可以说政府的投资支出高，有一部分是合理，但同时也存在巨大的浪费，改善空间非常大。

还需要说明的一点是，以上所说到政府投资只是政府预算内投资，用政府的财政支出支付的投资。但是政府和国有企业投资的主要部分并不来自财政。2020年预算内投资只有5万亿，但是国有控股投资（包括政府投资也包括国有控股企业投资）26万亿，比预算内投资高5倍。多出来的投资主要来自哪里？主要是来自借债。这部分26万多亿的投资总额，占全社会固定资产投资的50%，占GDP的26%，从这个数据上可以看到，政府在资源配置方面起了非常重要的作用，意味着在这个阶段，有大量的资源配置从市场配置转向政府配置。这种情况和我们作为市场经济国家的地位是有明显差异的。

近年来经济增长在逐步放缓，这个放缓恰好和政府配置资源上升是有直接关系的。

如果用投资和消费占GDP的比重也就是投资率、消费率来看，从图上也可以看到明显变化。改革开放以后，从1978年到2000年为止，最终消费占GDP的比重，一直保持在60%多，投资率保持在30%多。也就是说，这20年间，我们老百姓消费加政府消费，占GDP的三分之二，投资占GDP的三分之一。但2000年以后出现了一个明显的变化，消费率急剧下降，投资率急剧上升。到2010年的时候，受2008年以后的双宽松政策、政府大规模投资的影响，投资率从30%多上升到47%，上升接近一半，而消费率从64%下降到49%。

2010年以后双宽松政策逐渐退出后，情况稍微有所好转，消费率有所回升，投资率有所回落。但一直到2022年，消费率仍然只有54%，比2000年以前还低了大约10个百分点，投资率保持在43%，比2000年高了大约10个百分点。

我们用世界银行数据，和世界平均水平做一个比较。历年来世界消费率的平均水平一直在81%左右，也就是说一个国家GDP的80%以上是用于老百姓消费（也包括政府消费），只有20%不到是拿来投资的。而中国从1978年到2000年消费率占60%多，比世界平均水平消费率要低差不多20个百分点。在当时，投资率高、消费率低，是有原因的。因为中国当时处在工业化和城市化快速上升时期，需要更多投资。

但2000年以后，和世界的这个差额迅速扩大。因为中国消费率迅速下降，投资率迅速上升，2010年和世界的消费率差额上升到了32个百分点。2010年以后有所回落。因为2023年的支出法GDP核算数据还没有公布，一直到2022年，中国消费率和世界差距大约还有28个百分点。

消费率过低，但是投资率过高，这种情况导致了严重结构失衡。主要表现在几点。

第一，产能扩张过快导致产能严重过剩，当大量的资源用于投资而不是用于消费时，投资就会导致产能迅速扩张，但扩张生产出来的产品卖给谁？卖给老百姓，老百姓消费率是下降的。老百姓没有那么强的购买力，靠中间产品的购买力是不能长期维持的，因此迅速扩张产能导致了一个结果，就是产能严重过剩。第二，房地产业过度投资导致过度扩张，房地产库存过大。第三，政府投资高度依赖负债，导致了债务杠杆率过高。第四，投资效率下降，经济效益下滑。第五，经济增长疲软。

在2015年的时候，中央提出了要进行供给侧结构改革，叫做三去一降一补。“三去”就是去过剩产能，去房地产的过度库存，去过高的杠杆；“降”是降低生产成本，也就是提高效率；“补”是补经济中的短板。但我们看到效果并不明显。解决产能过剩的情况，除了少数几个像钢铁煤炭等行业是用行政手段压产能，其他的行业产能依旧过剩。房地产实际库存不减反增。尤其是这几年爆发出来房地产销售下降，大量正在建设的住房占压了大笔资金，但是这些房子卖不动，成为一个严重的问题。

在杠杆率方面，从提出“三去一降一补”之后，没有下降反而上升。所谓杠杆率是指债务总和相当于GDP的比重，这个比重大幅度上升，现在几乎为GDP的3倍。

这些情况说明结构失衡是有原因的，并且有体制机制方面的原因。所以只有解决这些方面的问题，才能够有效地纠正过失。　

 四 

我们知道政府有一个重要职责，对市场经济国家而言，政府需要维护良好的营商环境，因此我们做了一个课题，计算全国分省营商环境，将其作为指数衡量各个省份营商环境的变化。

在我们的营商环境报告中，我们计算了八个方面的指数，包括政策公开公平公正、行政干预和行政效率、企业经营的法治环境、企业税费负担、金融服务和融资成本、人力资源供应、基础设施条件、市场环境和中介服务。

营商环境指数的数据全部来自企业调查，是对全国31个省市自治区超过两千家企业进行的抽样调查。可以看到，从2006年到2022年（2023年报告的数据取自2022年的调查），中国的营商环境整体趋势是在改善的。

这中间也有两个时期出现了营商环境改善的停滞或某种程度的下降，一个时期是2008—2012年，这恰好是财政货币政策双宽松时期，另一个时期从2019年—2022年，营商环境总体数也发生了一定程度的下降。

上面这个表格为全国31个省市自治区营商环境排序。2022年排在第一位是浙江，接下来上广东、江苏、福建。湖北、江西、安徽、湖南这几个中部省份排名也都有明显改善，排名比较靠前。排在后面的省份大部分是西部地区省份和东北三省。另外全国几个直辖市排名也出现下降。这个数据反映的是各省份的平均变化。从下表中我们对比2019年到2022年评分，营商环境指数全国31个省市自治区中有17个省份指数发生下降，还有14个省份是上升的。

营商环境改善的地区多数是东部沿海省份和中部省份，而下降的地区集中在东北三省、多数西部省份，还有几个直辖市。

我们分八个方面指数来看，从2019到2022年有三个方面指数出现了下降，分别是政策公开公平公正，人力资源供应，市场供求和中介服务。其他几个指数评分上升。

关于政策公开公平公正方面，很多现象都说明当前需要特别警惕国有企业和民营企业之间不公平竞争的现象，尤其是最近几年来还出现了某些频繁对民营企业进行过度干预的情况，甚至有些情况涉嫌侵犯投资者合法财产权利和企业的合法经营权。在这方面需要认真加以改正。

改革开放以来，民营经济经历了快速发展。改革开放以前没有民营经济，发展到后来占了经济的多半壁江山。在下表中我们用的是非国有经济，非国有经济的主体是民营经济。这里用的是工业企业营业收入数据作为参考，因为其他产业没有分企业所有制的统计。1980年非国有经济占24%，但全部都是集体所有制企业，它们的企业管理制度和国有企业差不多。但改革期间非国有工业的营业收入占总体工业营业收入的比重迅速上升，从24%、43.9%、54.3%到2016年达到81%。这是经过计算，对统计口径不同的数据做了调整后得到的结果。但2016年以后非国有企业的比重发生了下降，2022年降到75.2%。

我们再来看非国有固定资产投资占全社会固定资产投资的比重，从1980年的18.1%节节上升，最高时期2008年达到55.7%，剩下不到45%是国有投资。但非国有投资占比在2008年后出现了回落，2016年降到50.8%，2022年降到48.1%。

这也说明一个现象，在改革期间非国有经济特别是民营经济快速发展，但是遇到了一个坎。在投资方面这个坎发生在2008年。2008年就出现了所谓国进民退。在产出方面，用工业营业收入来反映，这个坎出现得更晚，是在发生投资比重下降之后，民营经济在产出方面的比重还保持一个时期的上升，但是在2016年之后出现了下降。

通过上图的柱状图，我们可以更加直观的看到这些数据的变化。这个现象说明什么呢？实际上在投入方面出现了民营经济的下降或者后退，而在产出方面由于民营经济生产的更高效率，还保持了一个时期的比重上升，主要体现在2008年—2016年这个期间。最终也出现了在产出方面民营经济比重下降的情况。

大家过去经常在讨论究竟有没有国进民退，这从投入产出两个方面的情况来看，是存在的。但并不是发生在同一个时间，产出方面的国进民退要晚一些。这是因为民营经济的效率相对较高。

也恰好是在非国有经济、特别是民营经济出现了比重下降的时期，也出现了整体经济增长的下行。中国经济增长的下行和民营经济的下行是基本同步的。从这些情况来看，可以证明由市场主导资源配置，通过市场进行公平竞争，在这个条件下民营经济健康发展，是经济强劲发展的必要条件。

当前经济面临一系列的困难，克服当前的关键是什么？关键是在于继续推进市场化体制改革，改善政府与市场关系。

 五 

我们不能仅仅简单划分，要大政府还是小政府，大市场还是小市场，我们可能需要分得更细一些。政府该干什么？市场该干什么？从这个角度来看它们应该如何分工？

首先，哪些事情需要由市场办？在我看来，经济发展的主体责任应当由市场承担，包括资源配置、生产流通、价值创造、提供就业、研发创新。

在所有竞争性领域，市场通过竞争，实现优胜劣汰，促进效率提高。只有市场做不到的事情，才需要政府承担责任，因此政府和市场的关系应当是互补的，而不是互相竞争的关系。政府不能取代市场的作用，而是要维护法治、维护良好市场秩序。

政府应该做哪些事？

前面我们讲到，在工业化初期阶段的原始积累时期，政府集中投资确实加快了工业化的发展，但是这种模式不能够长期持续。更值得重视的是，在基础设施建设、城市建设、国防建设、基础科学研究、环境保护等领域，单靠市场不能起到完善的作用，需要政府投资参与。当然，这些领域也并不是政府投资越多越好，而是需要有规模和结构的合理性。

政府还有两个重要的职责，是维护良好的法治环境和公平竞争的营商环境，和推动人力资源培育和金融资源普惠供应。这些我认为是政府需要做的事情。

政府还需要提供公共服务、改善收入分配。这其中包括几个方面，一方面，政府通过财政转移支付促进落后地区发展，同时保障低收入人群的基本生活需要；另一方面，合理缩小收入差距。如果用基尼系数来衡量收入差距的话，可以看到现在世界上发达国家的基尼系数都在0.4以下，而中国的基尼系数在0.46-0.47，相比之下中国收入差距远远大于发达国家。特别是北欧国家，基尼系数大致在0.25-0.3之间，日本差不多也这个水平，大概在0.3以下，平均化程度相当高，收入差距很小。西欧一些国家差不多0.3多，只有美国高一些，为0.4。

这说明政府在缩小收入差距方面，需要做的工作还很多。这个工作并不是搞平均主义的分配，并不是杀富济贫。因为所有收入差距比我们更小的发达国家，仍然都是实行的市场经济制度。它们不是靠搞平均分配来缩小收入差距，而是靠一套合理的制度，通过转移支付，提供公共服务和社会保障，把收入差距控制在合理范围之内。因此实现基本社会保障全民覆盖，这是一个非常重要的任务，也包括为全民提供教育医疗住房等这些方面的公共服务，这是政府职责所在。

政府在基础设施建设方面也负有责任。过去40多年，政府在基础设施建设方面确实起了很积极的作用。全国公路里程40多年来从89万公里扩大到500多万公里，铁路营业里程从5.2万公里扩展到15万公里，这些对促进经济发展确实起到很大作用，也让全国各个城市的面貌得到了显著改善。

但政府投资并不是越多越好。政府过度投资，会带来很多弊病。特别是2008年以后实行双宽松政策期间，和后来的大规模政府投资出现了很多问题。2008年中央政府计划了4万亿元政府投资，同时政策允许各地地方政府建立融资平台，借债投资。事实上地方政府一举借了约20万亿元，远远超过中央计划的4万亿。后来债务还在持续上升，到2022年，政府债券总额突破60万亿元。这还不是政府债务的全部，因为有大量的地方政府债务是通过融资平台筹资，融资平台一般注册为企业，所以被统计为企业债务，而不是政府债务。

实际上这些债务都是政府借、政府管的，很多地方大规模拆旧城、建新城，花了大量的钱，借的时候就没打算还。房地产过度扩张，导致大量资源浪费，总体来看，投资效率是明显下降的。债务越积越多，出现了寅吃卯粮的现象，而且挤压了民间的投资和消费，挤占了市场对资源的配置。

过去长期以来，政府和学界对所谓的凯恩斯主义政策存在误读误解，认为政府只要扩大投资就能拉动经济增长，政府投资越多，经济增长越快。事实不是这样的。过度投资和低效率投资导致产能过剩，导致结构失衡、效率下降、消费不足、经济增长疲软。而且在这个过程中产生大量腐败现象，因为政府在掌握大量资源进行投资过程中，缺乏一套完善的监督管理制度，就出现了大量的腐败现象。

2022年，全国居民消费只占GDP的37%，这在世界各国中是特别低的，其他国家居民消费基本上占到60%-70%，加上政府消费，全部消费在80%以上。

回顾一下增长经济学，里面有著名的“资本积累黄金律”，讲的就是资本积累并不是越多越好，过低的资本积累不利于经济增长，因为投资太少，拉不动经济，但投资太多就会挤占消费、导致投资效率下降，因此过多和过少的投资都是不好的。

如果回顾改革开放时期政府的作用，就会看到在社保、公共服务是有进步，基本社会保障覆盖了大部分的居民。2022年城镇就业者纳入职工养老保险、医疗保险、失业保险的人数，分别是3.67亿、3.62亿、2.38亿人。但仍然存在明显的缺陷。城镇总就业人数是多少？4.6亿。如果只有3亿多人纳入社会保障，就缺了1亿人，如果2亿人纳入社会保障，那就缺了2亿人。在失业保险方面，还有一半的就业者没有纳入。在职工医疗保险和职工养老保险方面，还有大约1亿人没有纳入。这些人是谁？是我们所说的农民工，他们长期在城市里打工，但没有获得城镇户籍，不能在城镇安家落户，其中很多人没有被城镇的社会保障所覆盖。

目前城乡居民养老保险覆盖了5亿多人，基本居民医疗保障覆盖10亿以上，其中包含农村的“新农合”，进步还是非常明显的。公共服务方面，医院和社区医疗机构以及乡镇医疗机构数量大幅度增加，条件也在改善。教育方面，全国高校、中等职业学校数量大幅度增加。

但是保障和公共服务覆盖不全的问题，仍然严重，有些问题久拖未解。1亿到2亿多人在城镇就业的人群没有纳入城镇社会保障，这是一个重大的缺失。在教育方面，城乡教育条件相差仍然很悬殊，特别是有些落后地区的中小学校，孩子们得到的教育服务和城镇比相差悬殊。若干年前实行的农村中小学并校政策，实际上导致了很严重的问题。很多农村边远地区村级小学被取消了，有些孩子上学需要走几十里的山路，导致孩子上学难。这个问题，在有些地方到现在都没有解决。

讲到政府职能，市场经济需要廉洁高效的政府。1978年公共管理部门和公办社会团队从业人员400多万人，2022年达到1986万人，财政供养人员超过8000万人。各级政权，从省市县乡到中央，每一级政权至少5套班子，党、政、军加上人大、政协，实际上还有更多部门，如司法部门、检察部门、纪检监察部门等等，还有工、青、妇等公办社会组织，机构庞大臃肿，官员往往能上不能下，挤占公共资源。政府行政管理支出占财政支出比重，从1979年的5%，上升到2017的23%。

从这些现象来看，政府需要改革，职能需要转变。政府改革需要推进民主化和法治化，接受社会公众的监督，把权力关进制度的笼子。政府职能必须和市场匹配，而不是和市场争夺资源配置，需要从资源配置型政府向服务型政府转型，为企业和社会公共提供完善服务。

政府财政体制也需要改革，政府支出结构要向改善民生为中心的方向转型，重点实现公共服务均等化和社会保障全覆盖。并不是说不要政府投资，而是政府投资要建立合理性评价标准，杜绝过度投资、低效投资、拍脑袋盲目投资。

政府行政管理支出也要进行控制，政府要精兵简政，量入为出，控制政府赤字规模，减轻社会负担。

 六

近年来数字经济在迅速发展。在数字经济发展中，政府和市场的作用会发生哪些变化？

有一种比较流行的观点，说过去计划经济搞不好，是因为信息不充分，制定计划的时候不了解那么多信息，所以计划有缺陷。现在有了数字信息技术，政府就可以制定周密的计划，实现供求之间的精准衔接。所以现在有了一个条件，可以用计划经济来代替"无政府的"、"盲目的"市场经济。在我看来，信息不充分是一个问题，但过去计划经济体制的核心弊病并不是信息不充分，而是用少数决策者的积极性，代替了广大生产者、经营者、消费者的积极性主动性，用行政官僚决策取代了生产者、经营者自主选择。

在计划经济体系中，公众自主择业、自主消费、自主投资、自主经营、通过个人努力追求更大收益、通过创新促进发展的权利都被剥夺了。因为计划经济就是由政府制定计划，所有社会成员服从计划、执行计划就可以了。个人的积极性、企业的积极性、社会大众的积极性无法得到发挥。劳动者、管理者、技术工作者都变成被动服从上级计划和行政指令的机器零件，他们的积极性、主动性、创造性都没有办法发挥出来。

计划经济时期出现很多个案，例如有一个企业为了要给职工修厕所，于是给上级打报告，报告送到政府部门以后，半年才批下来，这期间职工上厕所成了严重问题。还有一个企业夏天天热的时候，要在车间里给工人买一批电风扇，报告送上去之后最后是被批准了，但报告批复下来的时候，夏天早就过去了， 已经不需要电扇了。这类情况非常多，企业明明知道有些产品社会不需要，因为列入了计划，所以必须生产，哪怕生产以后堆在仓库长期不用废置也要生产。有些产品社会上短缺需要，但是没有被列入计划，企业就不能随便生产。

这样一种经济，根本不能达到供求之间的平衡。计划经济缺乏通过企业自主生产、消费者自主选择、价格自由波动来实现供求之间的动态平衡这样一种机制。更根本的是，它缺乏通过竞争来促进优胜劣汰的机制，它无法通过要素的自由流动实现优化资源配置、促进效率提高。

因此不管信息多丰富，计划经济在我看来都只能是低效率的、缺乏创新能力的经济，也是剥夺了劳动者和经营者自主权的统治经济。

无论在我们国家，还是放眼世界上的其他国家，至今为止唯一能够有效地促进经济发展的体制就是市场体制。数字和信息技术不管再怎样发展，都不能用计划经济取代市场经济。经济体制改革确立的市场化方向不容改变。

那么，今天数字经济发展解决了哪些问题？数字经济确实带来非常重要的变化，也使得传统的市场运行规则在发生改变。我们知道，传统的市场经济也存在低效率，重要的原因就是信息沟通障碍和信息不对称。供求双方之间互相不了解，没有掌握充分的信息，因此会导致供求之间的不平衡。

互联网金融出现以后，很大程度上改善了这个情况。通过互联网平台的大数据分析，就可以掌握哪些小企业需要资金，同时又有良好的信誉和还款能力。即使不用抵押物也愿意借钱给你，因为给这些企业贷款风险并不大。所以，数字经济的发展会促进和改善市场经济，进一步提高效率，而不是代替市场经济。

当然，数字经济的出现也带来很多新问题。解决这些问题需要一整套和市场经济相匹配，兼顾各方利益又能够促进技术进步和创新的制度。这套制度现在还没有，只能在数字经济的发展中逐步形成、逐步建立。

第一个问题，数据资源是公共产品还是私人产品？你说是私人产品，但是它和传统的产品有一个很大的不同，数据产品可以无数次重复利用，可以提供给任何人，而生产一辆汽车，只能卖给一个人，只能一个家庭拥有。所以我认为，数据资源具有公共性，因为可复制、可重复利用。但是纯粹公共产品没有回报，就难以调动开发者积极性，如果只有政府能够开发，作为公共产品，私人数据资源就得不到有效推广。同时政府效率往往不高，也很难避免政府垄断。这就出现了一个两难的问题，纯粹的公共产品和纯粹的私人产品，对于数据资源来说，可能都有问题，所以大部分的数据资源在我看来可以定义为具有公共性的私人产品，可以按照一定的规范进行商业化。

第二个问题，谁来开发大数据、谁应该拥有大数据，数据产权属于谁？我们拿互联网平台获取大数据做一个例子，这些数据资源需要由平台企业开发，但是原始数据来自广大生产者、消费者，所以产品也应当由大众分享，平台企业并不拥有完整的产权。但是另一方面，开发者的权益应当受到充分的法律保护，才能鼓励数据资源的开发利用。大部分的数据资源数据产品可以遵循有偿使用的商业原则，使用者无权私自转让，法律可以根据具体情况制定合理价格范围，允许开发企业获得合理报酬，或者规定产品保护期限，或者两者并行。大部分数据产品在保护期满以后都可以向社会无偿公开。

第三个问题，如何保护企业开发大数据的积极性、提供激励机制让开发者受益？因为只有开发者受益才会积极开发数据，所以我们需要建立中立的专业评估机构，对各类大数据开发的成本和稀缺性进行评估，作为定价范围和保护期的参考依据。由政府或者人大建立监督机构，保证数据资源交易和使用的合法性。这些机构本身也必须严格依照法律运行。个人隐私和企业的商业秘密，必须严格受法律保护。这类数据信息不能随便作为商品出售获利，只能加工转换之后才能够进入交换渠道。

第四个问题，如何让公众分享数据资源受益，防止个别企业或政府垄断数据资源？除了少数应当列为商业秘密、国家机密的数据，无论开发企业、政府还是中介机构都不能够垄断数据资源，政府必须遵循市场原则，不能无偿占有垄断可商业化可公开的数据资源，那些不需要花费成本进行开发又具有公益性的数据应当无偿公开，向社会公众提供。

第五个问题，如何保护个人隐私、防止个人权利受到侵犯？政府只能在公众利益必需的情况下，有权取得拥有涉及个人隐私和商业秘密的数据资源，同时也要承担法律责任，保护个人和企业合法权益不受侵犯。

我今天就先谈到这里，谢谢大家！