国家数据局局长刘烈宏万字长文谈数据要素

本文转载自：中企报数字经济

目录

一、数据基础制度

二、数据基础设施

三、公共数据资源开发利用

四、激活数据要素价值

五、人工智能高质量发展

六、加快构建全国一体化算力网 推动建设中国式现代化数字基座

党中央、国务院高度重视发挥数据要素价值。习近平总书记多次强调，要发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，加快形成以创新为主要引领和支撑的数字经济。当前，数据要素已经成为与土地、劳动力、资本、技术等并列的生产要素之一，逐步融入生产生活各环节，深刻影响并重构着经济社会结构，成为数字经济时代影响全球竞争的关键战略性资源。

今年年初，党中央决定组建国家数据局，并赋予协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用等职责。我们正在推进的重点工作之一，就是不断完善数据基础制度体系，充分发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，不断做强做优做大我国数字经济，为构建新发展格局、建设现代化经济体系、构筑国家竞争新优势提供有力支撑。 

北京作为各类央企、国企和民营企业的总部聚集地，汇聚了国内最丰富优质的人才、技术、企业等资源，在数据资源类型、层级、规模方面具有得天独厚的优势。

一直以来，北京市高度重视数字经济发展，正加快建设全球数字经济标杆城市，此次启动数据基础制度先行区建设，进一步体现了北京市委市政府对释放数据要素价值，培育数字经济的高度重视。希望北京市进一步发挥已有优势，在数据“三权”分置制度落地、数据流通交易、数据基础设施建设等领域持续探索、先行先试。

探索数据“三权”分置落地，让数据放心“供”出来

 数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置机制是加快数据要素流通、释放数据要素价值的重要制度基础，需要进一步通过落地实践探索完善，希望北京市充分发挥数据要素基础制度先行区优势，探索界定数据来源、持有、加工等过程各参与方享有的合法权利，推进健全数据要素各参与方合法权益保护制度，助力中国特色数据产权制度体系实践落地。

培育多层次数据流通交易体系，让更多数据“活”起来

 数据流通交易体系是持续释放数据要素价值动力源，只有不断提高数据的价值创造能力才能激发更多主体积极性。我们正研究起草相关指导文件，从顶层设计推动数据交易流通体系建设，希望北京市立足大数据交易所已有基础，探索完善公共数据、行业数据等的确权估值、登记结算、合规咨询等服务，培育发展数据生产、流通、应用等环节企业，构建数据交易流通生态体系。

推动数据基础设施建设，让数据安全“动”起来

 数据基础设施是让数据“供得出、流得动、用得好”的关键载体，让数据安全可信流通才能实现数据的高效利用。我们正积极关注数据流通相关技术演进，希望北京市充分发挥人才、技术等优势，积极推进隐私计算、数据空间、区块链等数据流通技术研发和集成应用，布局建设数据基础设施，为数据可信、高效流通提供有力的基础支撑。

 当前，数据基础制度建设正逐步完善，数据要素产业发展持续加速。国家数据局将持续关注北京市数据要素产业发展，支持先行区在数据要素相关领域积极探索，也期待北京市在数据要素领域取得新的成绩。

习近平总书记指出，数据是新的生产要素，是基础性资源和战略性资源，也是重要生产力。当前，数据作为数字经济时代的关键生产要素，逐步融入生产生活各方面，深刻影响并重构着经济社会运行和社会治理，已成为影响未来发展的关键战略性资源。

今年3月，党中央决定组建国家数据局，10月25日，国家数据局正式揭牌，使命就是促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济，围绕数据要素产权、流通、分配、治理，构建适应数据特征、符合数字经济发展规律、彰显创新引领的数据基础制度；打通数据流通使用的堵点难点，充分挖掘数据要素潜能；推动做强做优做大数字经济，推进数字基础设施建设高质量发展；推进数据领域科技创新，推动数字经济领域国际合作等。

目前，国家数据局围绕数据要素市场化配置改革正在推进系列重点工作，包括丰富完善数据基础制度体系、促进数据流通交易和开发利用、推动数据基础设施建设、推进数据领域核心技术攻关、强化数据安全治理等。借此机会，今天和大家分享一下关于数据基础设施建设的一些思考。

随着以数据为关键要素的数字经济加速发展，对与之相关的基础设施提出了新的要求，需要构建适应数据要素特征、促进数据流通利用、发挥数据价值效用的数据基础设施。根据业界初步研究来看，数据基础设施是从数据要素价值释放的角度出发，在网络、算力等设施的支持下，面向社会提供一体化数据汇聚、处理、流通、应用、运营、安全保障服务的一类新型基础设施，是覆盖硬件、软件、开源协议、标准规范、机制设计等在内的有机整体。

其中，以5G、光纤、卫星互联网等为代表的网络设施为数据提供高速泛在的连接能力，以通用、智能、超级算力为代表的算力设施为数据提供高效敏捷的处理能力，以数据空间、区块链、高速数据网为代表的数据流通设施打通数据共享流通堵点，以隐私计算、联邦学习等为代表的数据安全设施保障数据的安全。

从能力角度看，数据基础设施支撑数据汇聚、处理、流通、应用、运营、安全保障全流程。

在数据汇聚方面，数据基础设施依托5G、高速光纤、IPv6、下一代互联网、卫星互联网等泛在互联的高速通信网络，叠加物联网、区块链、标识编码和解析等一系列技术，可以对多源、多维数据进行高效接入、可信登记、精准确权，有效提升数据汇聚环节的广泛性、便捷性、精准性。

在数据处理方面，数据基础设施利用云计算、边缘计算、分布式计算、大数据处理、AI分析、绿色低碳等技术，为参与方提供高效便捷、安全可靠的数据要素存储、计算、分析能力，有效推动数据处理环节实现高效率、低成本、高智能。

在数据流通方面，数据基础设施通过数据空间、隐私计算、区块链、数据脱敏、数据沙箱等技术，实现数据在不同主体间“可用不可见”“可控可计量”，为不同行业、不同地区、不同机构提供可信的数据共享、开放、交易环境，有效提升数据流通环节的安全可靠水平。

在数据应用方面，数据基础设施为数据应用方提供通用化的智能决策、辅助设计、智慧管理等能力，帮助数据应用方优化设计、生产、管理、销售及服务全流程，进一步降低数据应用门槛，提升数字化水平。特别是今年以来，生成式人工智能技术取得突破性进展，数据基础设施也要充分利用人工智能大模型的最新成果，更好推动数据要素赋能千行百业，促进数字化转型和智能化升级。

在数据运营方面，数据基础设施通过一系列技术工具和规则手段的协同联动，推动数据汇聚、处理、流通、应用、交易等功能有序高效运转，促进数据要素市场的供需精准匹配，保障清算结算、审计监管、争议仲裁等一系列公共服务高质量开展，有效支撑数据要素市场各类资源高效配置。

在数据安全保障方面，数据基础设施通过隐私保护、数据加密、数字身份等技术手段，帮助各参与方建立数据安全保障体系，推动各参与方在数据合规性建设方面形成最佳实践，贯穿数据生命周期全流程，确保数据的可信性、完整性和安全性。

通过数据基础设施，不同区域、不同领域的数据资源实现有序汇聚，不同行业、不同机构的数据产品实现合规高效流通，不同参与主体实现对数据资源和产品有效利用，整体推动数据服务千行百业、深度融入社会生产生活，推动数据要素“供得出、流得动、用得好”。我们认为，数据基础设施的建设将与数据基础制度的落地和数据资源开发利用的实施一起，共同为数据要素产权确权、收益分配、交易流通、安全治理等核心问题的解决发挥作用。

与此同时，数据基础设施也将对扩大数据产业规模、繁荣数据产业生态、促进数字经济高质量发展产生重要意义。据业界初步估算，数据基础设施每年将吸引直接投资约四千亿元，带动未来五年投资规模约两万亿元，推进数实融合新模式生成，促进数字经济高质量发展。数据基础设施的建设不仅需要全社会的参与，也将为全社会带来新的发展机遇。

下一步，我们将加快推进数据基础设施的建设工作。一是加强顶层设计，适度超前部署。二是繁荣产业生态，促进产业技术创新与融合。三是开展国际合作，推动国际数据基础设施互联互通建设。

数据事业的宏伟蓝图正在徐徐展开。近年来，浙江坚持一张蓝图绘到底，作为数字经济创新发展试验区，持续深化“数字浙江”建设，大力推进数字经济创新体制，特别是紧紧把握“数据二十条”确定的先行先试机遇，充分发挥互联网和大数据先行优势，积极探索激活数据价值的浙江路径，大力拓展数据开发利用场景，充分激活产业数据价值，加快培育数据要素市场，初步形成一批具有浙江辨识度的成果。

在数据创新、融合、变革的时代浪潮下，欢迎高校、科研院所、产业链各界与我们一道推动数据基础设施概念理论、架构体系、核心技术、标准规范不断演进迭代，携手并进，推动数据基础设施建设，完善数据基础制度，激活数据要素价值，谱写数字经济发展新篇章，共同为我国数据事业发展贡献力量！

数据赋能数字政府建设

随着数字技术在政府管理服务中的广泛应用，数据成为数字政府建设核心资源。刘烈宏透露，近年来，我国数字政府建设全面提速，国家政府数据共享机制不断完善，有力支撑了“一网统管”“一网通办”“一件事一次办”等应用场景的全面推开。

2022联合国电子政务调查报告显示，在193个联合国会员国中，我国电子政务排名从2012年的第78位上升到2022年的第43位，成为全球增幅最高的国家之一。其中电子政务发展指数进入全球“非常高水平”行列，实现了从追赶者向领跑者的跨越。

刘烈宏表示，服务事项网上办已成为政务服务的主要方式，有效解决了群众和企业办事难、办事慢等问题，数字技术与政府管理深度融合带来了系统性变革。

刘烈宏分析，深化数据赋能，推动数字政府建设向纵深发展。数字政府建设呈现了新的特征。

一是整体协同，数字技术为打破部门职责分割、地方地域限制和行业数据壁垒创造了条件，多部门协同治理和多事项集成思路成为必然。

二是平台支撑，高效协同的应用业务体系、互联互通的数据资源体系都需要集约化、一体化的基础平台支撑。

三是数据驱动，我国数字政府建设起步于“两网、一站、四库、十二金”等重要信息系统建设发展，带动了基层治理和公共服务的创新实践跃升，以及政务数据共享和深度应用。

刘烈宏表示，下一步国家数据局将配合好有关部门，统筹推进政府数据共享，不断提升数据共享的效率和水平，更好发挥数据在精准治理、优化制度和科学决策中的作用，推动数字政府建设，从业务驱动、场景驱动向数据驱动的方向转变。

推动公共数据资源开发利用

公共数据蕴含着丰富的经济价值和社会价值。开发利用公共数据，是深化数据要素市场化配置改革的关键举措，是激活数据要素潜能的引领工程，是发展数字经济的重要支撑。

刘烈宏表示，“总体上看，我国公共数据的开放程度和利用水平，与社会各界期待相比，仍有很大差距。大家普遍反映，数据共享开放阻力大、顾虑多，数据供给的规模和质量都不够，资源利用的渠道和方式不丰富、不便捷。”

刘烈宏认为，主要原因是数据持有者缺乏动力，存在“不愿开放”的问题；数据大范围流通导致安全管理边界扩大，存在“不敢开放”的问题；数据流通的效率、安全和成本难以兼顾，需要专业技术能力支撑，一些单位存在“不会开放”的问题。解决这些问题，不仅要继续加大共享开放的工作力度，也要总结授权运营的实践经验，采用安全手段开发高价值数据，解决好安全保护和流通利用的矛盾。

对此，刘烈宏表示，国家数据局将大力推动公共数据资源开发利用，加快数据市场化配置改革，将重点做好以下几方面工作：

一是落实产权分置制度，明确公共数据授权运营的合规政策和管理要求，厘清数据供给、使用、管理的权责义务，探索公共数据产品和服务的价格形成机制，让公共数据“供得出”。

二是加快建设安全可信的数据基础设施，发展数据空间、高速数据网，推动匿名化、联邦学习、多方安全计算等隐私计算和区块链技术应用，增强数据利用可信、可控、可计量能力，让公共数据“流得动”。

三是针对行业发展痛点堵点，实施数据要素ｘ行动计划，形成一批服务经济社会发展的典型应用场景，充分发挥公共数据的乘数效应，让公共数据“用得好”。

四是以公共数据为引领，鼓励探索企业数据授权使用新模式，引导龙头企业、平台企业、中小微企业开展双向公平授权，共同合理使用企业数据。

五是数据开发利用离不开数商这类经营主体，我们将大力发展服务型、应用型、技术型数商，培育一批数据流通、价值实现的推进者、转化者、开发者。还要优化数据交易场所布局，为数据产品和服务的价值发现、供需对接提供环境。

六是推动数据领域核心技术创新，支持高质量人工智能数据集、新型算力调度网络建设，为激活数据要素价值，赋能实体经济提供支撑。

将数据作为生产要素，是我国首次提出的重大理论创新。习近平总书记指出，要发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，加快形成以创新为主要引领和支撑的数字经济，在中央经济工作会上，再次强调要发展数字经济，为我们进一步加快构建以数据为关键要素的数字经济指明了方向。

2023年初，党中央决定组建国家数据局，并赋予协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等职责。我们正在推进的重点工作之一，就是充分发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，不断做强做优做大我国数字经济。围绕会议主题，我谈3点思考，与大家交流。

第一，数据作为新型生产要素，是价值创造的重要源泉。

生产要素是经济活动中的基本要素，是创造社会财富的坚实基础，是促进经济增长的主要源泉。在农业经济时代，古典政治经济学家威廉·配第提出：“土地为财富之母，而劳动则为财富之父和能动的要素”。工业革命将机器引入经济生产活动中，资本成为工业经济时代的关键生产要素。

进入上世纪90年代以来，以互联网为代表的新技术加快应用，拉开了数字经济时代的序幕。互联网、新一代通信等数字技术带来的连接和共享，推动数据规模指数级增长；物联网、大数据、云计算、人工智能等技术降低了数据采集、存储、处理、分析的成本。

随着数字化、网络化、智能化进程不断加快，数据逐渐成为经济活动中不可或缺的生产要素，成为推动经济增长的重要动力。如何认识数据要素对经济增长的作用，是经济增长理论发展的重要方向。

激活数据要素价值，要从理论上认识数据要素的基本特征。关于数据的特性，各方观点并不完全一致，但大家普遍共识的是，与传统生产要素相比，数据有着明显不同的特性。比如，与土地和劳动要素相比，数据权属更为复杂；与资本要素相比，数据价值密度不均匀。

更为重要的是，数据兼具正、负两方面的外部性。从正外部性看，发挥数据的高流动性、低成本复制、报酬递增的特点，有利于提高资源配置效率，创造新产业新模式，实现对经济发展倍增效应。从负外部性看，同样的特点也可能带来隐私泄露、数据滥用、拉大收入差距，甚至对国家安全带来潜在风险。

激活数据要素价值，要深刻把握数据要素价值运动规律。我国具有超大规模市场、海量数据资源、丰富应用场景等多重优势，如何更好释放数据要素价值，是把握发展机遇的重点。希望社会各界从数据要素特性入手，聚焦数据要素的价值挖掘、价值作用规律深化研究，围绕如何更好发挥数据要素正外部性、避免负外部性贡献智慧，共同将我国数据资源优势转化为国家竞争新优势。

第二，构建以数据为关键要素的数字经济，是释放数据价值的关键动力。

党的十八大以来，我国数字经济乘势而上、奋楫前行。随着数据价值的日益凸显，推动数据要素化，让数据要素进入社会化大生产，在千行百业中发挥数据要素的乘数效应，成为推动数字经济发展的新抓手。

近日，国家数据局联合16个部门共同印发了《“数据要素×”三年行动计划（2024-2026年）》，目的就是让沉睡的数据活起来，结合不同行业的基础条件和数据禀赋，挖掘和释放数据要素典型领域应用场景，以场景为牵引，推动数据要素供给和流通使用，加快数据要素化进程，从而更好实现数据价值，构建以数据为关键要素的数字经济。与2015年“互联网+”行动相比，“数据要素×”实现了从连接到协同、使用到复用、叠加到融合的转变，此前我曾就这3方面的作用机理做过介绍，今天重点和大家分享一些生动实践案例。

一是通过数据应用推动提升经济运行效率，提高全要素生产率。通过从数据中挖掘有用信息，作用于其他要素，能够找到企业、行业、产业在要素资源约束下的“最优解”，解决过去解决不了的难题。以纺织行业为例，下游中小企业存在获客难度大、采购成本高、融资渠道窄等困难，数据要素在生产全环节的融入为解决这些困难提供了新路径。

借助上下游数据的贯通，中小企业能够获得有效和真实的商情信息、稳定和规模的订单，从而解决产品销售的问题。通过不同中小企业原材料需求数据的汇聚，能够以集中采购等方式降低采购成本。通过打通产供销数据，实现定制化生产，可将成品出厂时间从原来的15天缩减到5天，保证一周之内交到消费者手上。基于订购订单、设备开工等数据，中小企业还可以获取订单融资、仓单融资和应收账款融资等供应链金融服务，解决融资难、融资贵等问题。

二是通过数据应用推动知识扩散、业态创新，扩展生产可能性边界。数据是知识的载体，数据在不同场景、不同领域的复用，将推动各行业知识的相互碰撞，孕育出新产品、新服务，创造新的价值增量。

比如，传统的隧道作业高度依赖人工经验，效率不高，施工风险难以控制。通过地质数据、设备数据、和以往工程数据的复用，可以使掘进设备在准确感知地质条件、掘进速度、钻头转速基础上，根据地质构造和岩土类型自主控制掘进策略，将过去沉淀在高技能劳动者中的隐性经验，拓展为机器能够实现的显性经验，实现工具升级、知识扩散、价值倍增，极大提升既有高水平劳动者数量约束下的产出极限，开辟经济增长新空间。

三是通过数据应用推动科学范式迁移，提升科技创新能力。当前，科学发现的基本方式正在经历从理论分析、到计算模拟、再到数据探索的转变。多种来源、不同类型数据的汇聚与融合正在极大地提升科技创新的速度。

比如在生命科学领域，长期以来，如何准确、快速确定蛋白质三维空间结构一直是一个难题，基于海量、多元生物数据构建起的人工智能算法模型，能在几天甚至几分钟预测出以前要花费数十年才能得到的、具有高置信度的蛋白质结构，颠覆了生命科学领域的研究范式。

我们推动“数据要素×”行动，就是要通过推动数据在多场景应用，提高资源配置效率，创造新产业新模式，培育发展新动能，实现对经济发展倍增效应，从而推动数字经济发展进入激活数据要素价值的新阶段。

下一步，国家数据局将会同有关部门，通过组织试点工程，启动大赛，发布典型案例等方式，多措并举推进“数据要素×”行动计划落实落地。

希望社会各界持续关注、共同参与，结合各行各业发展实际，通过进一步深化数据要素基本理论、作用规律等的研究，共同探索激活数据要素价值的有效路径；通过支持技术型、服务型、应用型数据商的发展，繁荣数据开发利用生态，做强做大数据产业；通过挖掘高价值数据要素应用场景，激励多方主体积极参与数据要素开发利用、创新数据产品服务等，探索一批跑得通、有成效、可复制推广的实践案例、经验模式，将堵点难点转化为新增长点，释放数据要素乘数效应，构建以数据为关键要素的数字经济。

第三，推进数据要素市场化价值化需关注的几个问题。

当前，为促进数据要素流通，还需要在以下4个方面深化研究。

一是从制度建设看，数据领域发展变化快，需要顶层设计和实践探索相结合。数据要素市场建设是一项探索性、创新性、专业性很强的事业，国际上没有通行做法可以借鉴。必须坚持顶层设计和实践探索有机结合、良性互动。

一方面，要鼓励各地方各部门大胆探索、先行先试，结合具体实际开拓创新，探索适应不同行业、不同领域的数据要素市场化配置模式。要推动企业按照国家统一的会计制度对数据资源进行会计处理。

另一方面，也要充分结合数据要素特点，适应数字经济发展规律，基于实践基础，不断完善和优化顶层设计，加快形成系统完整、科学合理、协调统一的数据基础制度体系，为发挥数据要素价值提供坚实制度保障。

二是从流通利用方式看，需要建立数据基础设施。传统交易市场中，往往通过物品的排他性占有，来控制其流向和使用方式。而明文数据的复制成本趋近于零，一旦交易，卖方不仅失去了对该数据的控制，还要承担安全风险，这导致数据持有者“不愿流通”也“不敢流通”。

推进数据流通，必须加快建设数据基础设施，建立可信流通体系，利用多方安全计算、区块链等技术，使供给方能够有效管控数据使用目的、方式、流向，实现数据流通“可用不可见”“可控可计量”，保障数据安全，防范泄露风险，实现数据可管可控。

三是从收益分配看，数据具有报酬递增的特点，需要探索兼顾效率和公平的分配机制。“数据二十条”明确提出要建立“由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。

一方面，要发挥市场决定性作用，通过供给和需求决定市场价格，通过交易价格评价贡献、分配报酬，提高收益分配效率。

另一方面，也要发挥政府引导调节作用，避免造成强者愈强、弱者愈弱的局面，缩小收入差距。真正做到兼顾效率和公平，不仅要在数据产权、流通交易、收益分配等各项政策中予以通盘考虑，也需要建立激励相容机制。这些问题都需要各方共同努力、深入研究，贡献智慧。

四是从安全治理看，数据对治理方式提出新挑战，需要探索适应数据特点的安全治理模式。以数据为关键要素的数字经济具有高创新性、广覆盖性、强渗透性，在对传统生产力的内涵进行拓展和延伸的同时，对传统监管模式提出了挑战。

一方面，数据大规模流通的过程，也是多源多方数据融合的过程，一旦被泄露或滥用，可能带来个人隐私、商业秘密等数据泄露问题，影响隐私保护、产业发展，甚至可能对国家安全带来挑战。

另一方面，数字经济具有跨界融合的特点，对传统分业监管、属地监管模式提出挑战。如何以合适的安全成本，实现良好的经济效益，实现高质量开发利用和高水平安全良性互动，如何提升监管效能，构建兼顾活力与秩序的数字治理体系，需要各方共同探索。

第一，高质量数据是人工智能发展的根基。人工智能技术的历次突破都离不开高质量数据集的支撑。回顾历史，由七万张手写数字图片组成的数据集，促进了图像识别领域的发展，快速推动了数据自动分类和聚类技术的发展；由1400万张各类互联网图片组成的数据集开启了深度学习的时代，极大地提升了人工智能感知技术的能力；由自然语言、编程语言、网络数据等组成的万亿级多模态高质量数据级开启了大模型时代，人工智能开始具备一定的认知交付能力，使得机器认知，甚至通用智能成为可能。

今天数据的“质”和“量”是推动大模型不断进步的关键。例如，在前提条件不变的前提下，使用更高质量的数据集来做训练，能使20亿参数量级的模型超过100亿参数量级的模型。

第二，高性能算力是人工智能发展的基础。面对生成式人工智能服务和大模型的迅速兴起带来的旺盛的算力需求，需要从算力供给和算力网络调度等方面来做好统筹协调。

从算力供给来看，需要加大低成本、高质量、易使用的算力供给；从算力网络的调度来看，需要做好人工智能、模型训练推理、离线分析等高时延业务等资源匹配，切实提升计算资源的整体使用率。

2023年12月，国家数据局联合有关部门共同印发了《深度实施东数西算工程加快构建全国一体化算力网的实施意见》，从“通用算力、智能算力、超级算力的一体化布局”“东中西部算力一体化协同”“算力数据算法一体化应用”“算力与绿色电力一体化融合”“算力发展与安全保障一体化推进”等五个统筹出发，推动建设联网调度、普惠易用、绿色安全的全国一体化算力网。

第三，行业应用是人工智能落地的关键。我国超大规模市场为人工智能行业应用提供了丰富的土壤，这是我国推动人工智能应用迈向更高水平的重要优势。

例如在交通物流行业，人工智能技术应用可以助力企业提升运输效率，降低全社会物流的成本；在文化旅游行业开发文化大模型，能够贯通各类文化机构的数据中心，充分挖掘文化数据的价值；在科技创新领域以科学数据支撑大模型的开发，可以更深入地挖掘各类科学数据和科技的文献。

国家数据局与16个部门共同印发《数据要素层三年行动计划》，提升数据利用水平，推动人工智能行业应用落地，推动社会各界共同挖掘市场的需求。这为人工智能技术的行业应用奠定了基础。

第四，安全治理是人工智能发展的保障。人工智能在对经济社会发展带来深远影响的同时也蕴含着隐私保护、算法安全、设施安全和技术耐用等潜在的风险隐患。

目前，国内多家企业已经设立了数据伦理安全委员会，积极落实行业自律，并取得了初步的成效。“在此基础上，我们还应该多维布局，汇聚政府、行业、企业等各主体，从科技伦理、立法、技术实践等维度推动人工智能安全治理，坚持创新发展和安全治理统筹原则，持续优化完善人工治理安全风险的防范。”刘烈宏说道。

第五，保障体系是人工智能发展的支撑。人工智能高质量发展离不开人才的建设、标准规范和国际合作等保障体系。其中复合型人才是发展的强效动力，需要以社会需求和产业发展为导向，培养兼具理论和实践，掌握数据、算法、分布式计算等技能的跨专业人才队伍。

“统一的标准规范体系是发展的重要基础，需要构建关于人工智能数据、算力和算法的标准体系，有效提升高质量数据和高质量算力的供给。”刘烈宏表示，“开放的国际合作是发展的必经之路，需要积极开展人工智能国际合作，打造互联互通、互利共赢的人工智能的命运共同体。”

刘烈宏指出，下一步，国家数据局将把握数字化、网络化、智能化发展的趋势，大力推进数据资源的整合共享和开发利用，让数据赋能人工智能的发展，数据真正实现“供得出、流得动、用得好”，同时打造全国一体化的算力调度体系，加速算力的高质量发展。

今年政府工作报告提出，适度超前建设数字基础设施，加快形成全国一体化算力体系。数字经济时代，算力是新质生产力，算力网是促进全国范围内各类算力大规模调度运营的数字基础设施，构建全国一体化算力网、推动算力基础设施化是国家现代化的重要标志之一。

推动算力基础设施建设，必须顺应发展需求、遵循技术规律，加强顶层设计与规划，优化数据中心建设布局，提升跨区域算力调度水平，不断夯实数字中国建设基础。

2023年12月，国家发展改革委、国家数据局等部门联合印发的《关于深入实施“东数西算”工程 加快构建全国一体化算力网的实施意见》，着眼于通用算力、智能算力、超级算力一体化布局，东中西部算力一体化协同，算力与数据、算法一体化应用，算力与绿色电力一体化融合，算力发展与安全保障一体化推进等五个“一体化”，旨在从战略上加快综合算力基础设施体系和全国一体化算力网建设，对于推动数字中国建设、实现中国式现代化具有重要意义。　

一、深刻认识加快构建全国一体化算力网的重大意义

纵观世界文明史，人类先后经历农业革命、工业革命、信息革命，每一轮革命都在科技创新引领下孕育出新的基础设施，并推动产业变革向纵深发展，进而推动经济转型升级。

当前，以信息技术为代表的新一轮科技革命和产业变革深入发展，正在深刻改变人类社会的生产生活方式。构建全国一体化算力网，是应对新一轮科技革命和产业变革的战略举措，是发展新质生产力、做强做优做大数字经济、推动区域协调发展、推进数据要素流通、落实“双碳”战略的关键一步。　　

加快发展新质生产力的重要抓手。2023年12月召开的中央经济工作会议提出，要以科技创新推动产业创新，特别是以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力。

今年政府工作报告提出2024年政府工作十大任务，第一项就是“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”。从全球视野看，人工智能的突破带来算力需求的急剧增长，算力已成为大国科技角逐的主赛场，全球主要发达国家加快推进算力战略布局，纷纷抢占算力竞争制高点，以新材料、生物制药、基因技术、金融科技、深海空天等为代表的前沿科技和未来产业，都对算力基础设施提出了前所未有的需求。

从时代发展看，构建全国一体化算力网可以整合和优化全国范围内的算力资源，更好满足各领域的计算需求，降低算力使用成本和使用门槛，助力我国在量子信息等前沿技术领域实现关键技术研究突破，赋能新兴产业和未来产业，推动新质生产力加快发展。

2023年9月6日至8日，2023中国国际数字经济博览会在河北石家庄举行。图为开幕当日参观者在博览会上参观交流。 新华社记者 骆学峰/摄

做强做优做大数字经济的迫切要求。党的二十大报告指出，要“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群”。随着新一轮科技革命和产业变革的深入发展，算力已成为一个国家的核心生产力。有关研究表明，计算力指数平均每提高1个百分点，数字经济和国内生产总值（GDP）将分别增长3.3‰和1.8‰。

算力作为数字经济发展的底层支撑，在一定意义上为数字经济与实体经济深度融合提供强大支持。当前，算力正由互联网等信息通信技术（ICT）行业向交通、金融、教育、医疗、科技、能源等各行业加速渗透，与经济增长、社会发展和科技进步的关系愈发紧密，构建全国一体化算力网将赋能各行各业数字化转型升级，推进新型工业化和数字经济向纵深发展。

推动区域协调发展的关键举措。党的二十大报告提出，要“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”。东部地区创新能力强、数字经济发展迅速、产业发展相对完善，对算力的需求量大，算力基础设施建设相对密集，西部地区数字产业欠发达，人才、资金投入存在短缺现象。

构建全国一体化算力网，将推动数据、算力、算法相关产业从东部向西部流动，提升西部地区对人才、资金的吸引力和吸纳能力，从而带动引领物资流、资金流、人才流、技术流等从东部向西部流动，促进东部地区互联网、大数据等企业的产业链环节向西部地区延伸，从而激发西部数字经济活力，促进西部经济快速发展。　　

推进数据要素流通的基础支撑。习近平总书记强调，数据基础制度建设事关国家发展和安全大局，要维护国家数据安全，保护个人信息和商业秘密，促进数据高效流通使用、赋能实体经济，统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体系。针对当前部分数据持有者“不愿流通”、“不敢流通”等现象，应加快建立数据治理和可信流通体系，强化数据安全治理。

构建全国一体化算力网，将为数据可信流通和数据安全治理体系提供高效调度、绿色安全的计算资源保障服务，有助于实现不同行业、不同地域、不同系统之间的数据资源要素互联互通、高效配置，提高数据资源的开发利用效率，进一步推动激活数据要素价值。　　

落实“双碳”战略的必要环节。党的二十大报告提出，要“协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”。

一方面，通过全国一体化算力网的系统布局，可以充分发挥西部地区气候、能源、环境等方面的优势，引导数据中心向西部资源丰富地区聚集，扩大可再生能源的供给，促进可再生能源就近消纳，加强数据、算力和能源之间的协同联动，助力我国数据中心实现低碳、绿色、可持续发展。

另一方面，我国数字经济正处于高速发展时期，算力与电力正在形成相互支撑、协同发展的新态势，数据中心的高效运转离不开大量电力保障，电力系统的平稳高效运行也离不开算力支撑，构建全国一体化算力网可以通过统筹算力电力协同布局，有助于促进风光绿电消纳，加强资源节约集约循环高效利用，积极稳妥推进碳达峰碳中和。　

壹引其纲，万目皆张。构建全国一体化算力网，是一个跨领域、跨区域的极具复杂性的庞大工程，我们要切实把握党中央决策部署的总体要求，统筹处理好“质”和“量”的规划布局、供给和需求的平衡发展、东西联动的融合创新、发展和安全的良性互动等四个方面的关系，充分发挥制度优势，保持战略定力，做到长期坚持、一抓到底、善作善成，为中国式现代化提供有力支撑。　

科学引导好国家算力资源“质”和“量”的规划，适度超前布局、积极有序建设。近年来，我国通用算力布局已初步实现向西聚集，西部国家枢纽节点数据中心集群平均上架率近六成，东西部算力资源空间分布不均衡局面得到较大改善。随着算力应用市场逐步扩大，算力资源不应只关注“量”的增长，也应注重“质”的提升。

“质”的方面，应推动存量资源优化，加强各类资源整合。适应当下对多元算力资源的融合应用需求，突破传统的单一算力供给服务模式，鼓励各地在原有数据中心的基础上建设融合算力中心，促进不同计算精度算力资源服务的有机协同，真正提高我国算力资源综合利用效率，实现降本增效。“量”的方面，应避免盲目上马、无序建设。推动各类新增算力向国家枢纽节点集聚，将国家枢纽节点打造成为国家算力高地，坚定不移地走算力规模化、集约化、绿色化发展道路。　

协调好旺盛算力需求与有效算力供给之间的关系，构筑未来发展新优势。随着大模型等人工智能产业和应用迅速兴起，我国对智能算力资源的需求愈发旺盛。在“东数东算”、“西数西算”与“东数西算”协同推进的过程中，要充分发挥各个国家枢纽节点优势，探索优化异属异构异地算力资源并网调度技术方案和商业模式，加大低成本、高品质、易使用的算力供给，切实推动算力供需平衡。

京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝四个节点，立足服务重大区域发展战略实施的需求，进一步统筹好城市内部和周边区域的数据中心布局。贵州、内蒙古、甘肃、宁夏四个节点，在清洁能源供给方面具有天然的优势，适宜建设绿色算力基地，通过积极承接东部地区中高时延业务，推动东部人工智能模型训练推理、机器学习、视频渲染、离线分析、存储备份等业务有序转移，并承担本地实时性数据处理，形成全国算力发展“一盘棋”。　　

加强国家枢纽节点与非国家枢纽节点地区联动，打造东西区域协同发展新格局。一方面，依托新兴网络技术提升网络传输效能，建立东西部联动机制，促进跨区域、多层次算力高速直连网络建设，降低东西部数据传输成本，切实解决海量数据传输技术障碍，探索东中西部地区算力市场交易结算机制，加强算力与数据、算法融合创新，走中国特色的算力网发展道路。另一方面，随着“东数西算”工程推进，非国家枢纽节点地区参与热情高涨，积极开展城市算力网建设，通过技术创新、体制机制、商业模式等多层面探索，充分盘活城市内外可调度算力资源，推动城市内部算力基础设施化。

为推动非国家枢纽节点地区加快融入“东数西算”工程，鼓励东部、中部算力需求城市以“结对子”方式开展与国家枢纽节点协同联动，积极利用国家枢纽节点算力资源，构建跨区域算力调度体系，探索通过算力“飞地”等模式开展算力网合作共建，实现算力资源高效供需匹配，打造全国一体、多级联动、融合创新、自主可控的全国一体化算力网布局。

统筹好高质量发展和高水平安全良性互动，树牢底线思维、系统思维。根据全国一体化算力网空间布局，算力资源向八大国家枢纽节点汇聚态势初步形成，算力电力协同将推动数据中心绿色化、集约化发展，有利于算力资源高效利用、创造更大价值。

与此同时，随着全球网络安全、数据安全风险日益凸显，我国数据中心的集聚也带来了安全挑战，各算力国家枢纽节点安全防护体系的协调联动亟待加强，区域性断网断电甚至极端环境下的风险防范有待提升。推进全国一体化算力网建设，必须重视安全保障，从基础设施安全、网络安全、数据安全等多个维度提升国家枢纽节点安全防护能力，同步推动非国家枢纽节点与国家枢纽节点的安全系统对接，消除算力服务使用者“后顾之忧”，为全国一体化算力网建设筑牢安全防护线。　

三、综合施策落实全国一体化算力网的建设任务

大道至简，实干为要。当前，数字化、智能化发展动力澎湃，为我国以高质量发展全面推进中国式现代化提供了难得的历史机遇。

我们要深入贯彻习近平总书记关于全国一体化大数据中心体系建设的战略部署，坚持问题导向、目标导向，以钉钉子精神抓工作落实，从产业生态、算力供给、网络传输、调度运营、技术创新等多维度发力，构建联网调度、普惠易用、绿色安全的全国一体化算力网，加快实现算力基础设施化，以算力经济高质量发展更好服务国家数据事业发展全局，推动建设中国式现代化数字基座。　　

以繁荣算力产业发展生态为导向，形成数字经济高质量发展的“增长点”。算力产业生态的繁荣离不开多主体参与和国家枢纽节点的配套保障。

一方面，全国一体化算力网的建设需要全社会的参与，不断优化营商环境，通过简化审批流程、降低准入门槛等措施，吸引更多的企业投资算力产业，促进算力产业的发展，进而推动算力网全产业链生态建设。

另一方面，支持国家枢纽节点地区布局建设算力网软硬件配套产业，完善自主产业生态体系，培育算力产业龙头企业，打造以算力产业生态集群为特色的全新增长点，推进形成数算融合新模式，加快数据要素市场化进程，从而更好释放数据价值，实现数字经济高质量发展。　　

以构建高质量的算力供给体系为保障，夯实数字底座建设“支撑点”。根据国家战略和经济发展需要，统筹全国一体化算力网建设布局，进一步明确国家枢纽节点的算力“蓄水池”定位，提升国家枢纽节点各类算力资源的综合供给水平。

加强通用计算、智能计算、超级计算等多元算力资源协同发展，合理设计算力资源结构，提高算力资源利用率，实现算力资源供需平衡。推动算力电力协同布局，优化数据中心绿色电力供给，提升数据中心用能效率，保障我国算力基础设施绿色低碳发展。

打通分散的算力集群，全面整合国内算力资源，加快形成规模效应，为参与方提供高效便捷和安全可靠的数据存储、计算、分析能力，有效推动数据处理各环节实现高效率、低成本、高智能。　　

以打造高水平算力传输网络、探索算力高效率调度模式为抓手，找准数据要素市场培育“着力点”。传输网络方面，一方面要鼓励和支持基础电信运营商及产业链相关企业积极发展新型算力网络，加快建设跨区域、多层次算力高速直连网络，积极推进算网深度融合，提升算力网络的整体效能，确保数据的安全可靠传输。

另一方面要积极推进低时延、大带宽、高可靠的新兴网络技术在“东数西算”工程中应用，打通国家枢纽节点与非国家枢纽节点间的网络主干道，提升算力网络的传输性能和响应速度，探索建立算力服务计费新模式，为科研机构、企业，特别是中小微企业有效利用算力提供有力保障。

算力调度方面，支持依托国家枢纽节点建设跨区域算力一体化供需对接平台，鼓励非国家枢纽节点城市与国家枢纽节点以“结对子”等方式参与算力调度，探索建立统一的算力服务标准规范，形成算力并网、调度和运营体系，鼓励异属异构异地算力资源调度的技术创新、模式创新，构建算力多级调度策略引擎，实现跨平台、跨层级、跨区域的算力资源混合部署和统一调度，促进算力资源高效对接，提升数据汇聚、处理、流通、交易效率。　

以实现高标准的技术自主可控为目标，寻求高水平科技自立自强的“突破点”。全国一体化算力网的建设需要统筹好发展和安全，鼓励国资央企和行业龙头企业担当作为，促进中小企业专精特新发展，实施政府和社会资本合作新机制，支持社会资本参与新型基础设施等领域建设，集中各环节力量，加快关键技术创新，探索新型产学研协作模式。

以“东数西算”工程和全国一体化算力网建设为契机，强化国家战略科技力量，推进国家实验室高质量建设运行。积极推动学科体系和人才队伍建设，鼓励国内高校院所开设相关学科，强化国内科研机构在电子、通信和计算机等领域基础理论和技术上的研究创新。探索新型研发模式，加强算力与数据、算法融合创新，建设全国一体化算力网原型技术实验场，积极开展关键技术“揭榜挂帅”，集聚高端技术力量，支持产学研各方开展算力网共性技术研发及试验推广。　

实现绿色低碳高质量发展，把握践行“双碳”战略“落脚点”。中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，绿色发展是全国一体化算力网建设的“主色调”。

加强数据中心绿色高质量发展，提高新建大型、超大型数据中心电能利用效率，新建大型、超大型数据中心原则上布局在国家枢纽节点数据中心集群范围内。

开展绿色技术攻关应用，充分利用行业创新资源，推动绿色低碳共性关键技术、前沿引领技术、颠覆性技术和相关设施装备攻关，在此基础上开展数据中心智慧能源管理，促进数据中心节能降耗，推动液冷等节能新技术应用，打造绿色低碳供应链。

统筹算力电力协同布局，促进风光绿电消纳和数据中心零碳发展，建设“源网荷储”一体化数据中心集群，探索将算力节点打造为能量流、数据流深度融合的数字能源生态系统，进一步推动建设新型能源体系。

来源：信息化协同创新专委会