生育补贴：方式有哪些，效果如何，钱从哪来

文：任泽平团队

1 生育补贴：减轻生育成本的家庭政策工具

1.1 作用原理：补偿家庭生育成本，缩小“生育赤字”

狭义的生育补贴是指，对职业妇女因生育而离开工作岗位期间给予的生活费用。广义的生育补贴不仅包括对生育期间的补贴，还包括对养育孩子的补贴。本文所指的生育补贴是广义概念。

根据生育理论，生育进程可以分为四个阶段，分别是高死亡率驱动阶段、死亡率下降驱动阶段、功利性生育消退阶段和成本约束的低生育率阶段。随着经济社会的发展，功利性生育意愿逐渐消退，生育率会进一步下降。主要原因是生育成本提高使实际生育意愿不能完全兑现，实际生育水平低于意愿生育水平，这被称为“生育赤字”。

经济合作与发展组织的数据显示，2011年经济合作与发展组织国家23-39岁女性的平均理想子女数是2.1，而实际生育率仅为1.3。根据中国人口与发展研究中心的调查，我国育龄人群生育意愿是1.6，实际生育水平不到1.1，“生育赤字”明显存在。

根据家庭经济学的相关理论，生育成本直接影响家庭生育子女的数量，政府和社会提供生育补贴可以补偿家庭生育成本，减轻家庭育儿负担，提高家庭实际生育水平，缩小社会“生育赤字”。

从经济学的角度看，家庭生育水平低于社会所需求的生育水平（一般来说，更替水平的生育率是2.1）的主要原因是生育的家庭边际效益小于社会边际效益。由于生育存在外部性，如果生育的成本收益分配不清晰，就会导致个人生育意愿明显低于社会整体需要的生育意愿。如果生育的社会边际成本大于家庭边际成本，那么社会生育意愿会小于家庭生育意愿；如果生育的社会边际成本小于家庭边际成本，那么社会生育意愿会大于家庭生育意愿。

对于家庭来说，生育成本包括家庭成员投入的时间、资金、资源等生产生活要素，还要承担养育过程中的机会成本。生育收益包括情感寄托和心理满足、养老保障以及一部分经济收益。对于社会来说，生育成本包括儿童期国家支付的儿童税收抵免、补贴、医疗和教育费用以及老年期国家支付的养老保障费用等。生育收益包括就业期个人通过直接或间接形式缴纳的税收等。

生育补贴能够提升生育水平的原因是，其对家庭生育成本的补偿和替代。具体看，生育补贴对家庭生育行为的影响分为收入效应和替代效应，其中收入效应是指生育补贴能够提升家庭整体可支配收入，从而提升生育意愿（在一定收入水平下）；替代效应是指由于生育补贴能够覆盖生孩子放弃的机会成本，所以部分女性愿意承担机会成本、选择生育。

1.2 补贴方式：出生孩次、补贴年龄及补贴力度对效果有影响

出生孩次、补贴年龄及补贴力度等因素对生育补贴的政策实施效果有影响。

第一，出生孩次。根据育娲人口《中国生育成本报告2024》，不同孩次的养育成本不同，一孩的养育压力小于二孩，二孩的养育压力小于三孩。并且在一国或地区，通常来说是一孩比二孩多、二孩比三孩多。因此，考虑到补贴效果及财政财力情况，生育补贴金额可以根据孩次不同而有所差异，补贴金额从高到低分别为三孩、二孩、一孩。

第二，补贴年龄。一般来说，孩子在各年龄阶段的养育成本是不同的，0-2岁主要是奶粉、尿布等支出，3-5岁主要是学前教育支出，6-17岁的子女教育成本相对较高。根据育娲人口《中国生育成本报告2024》，上述年龄段估算养育成本占总养育成本的比重分别为13.7%、20.4%、61.3%。发放补贴时可综合考虑不同年龄段成本，切实降低家庭生养育成本。

第三，补贴力度。一般来说，在政府财力允许的情况下，补贴力度越大，对生育的激励效果越好。根据生育补贴的原理，更高的补贴能够覆盖更多生育成本。现实中，考虑财政收入有限，按家庭收入水平分类补贴是更普遍的做法，根据OECD数据，2014年经济合作与发展组织国家有两个孩子且最小的孩子刚出生的双职工家庭可领的家庭福利占个人平均收入的比重在1%-20%，法国较高、为16.1%，对应的总和生育率也较高。

2 国际上生育补贴的效果如何？

2.1 效果：补贴和生育率正相关，其中法国、瑞典福利支出占比高，生育率维持高位，韩国补贴力度不足，陷入“低生育陷阱”

家庭福利开支比例与生育水平成正比，家庭福利开支占比越高的国家，生育水平越高。2019年大部分OECD国家家庭福利开支占GDP的比例为1%-4%，平均为2.3%；其中法国为3.4%，比重最高；土耳其为0.5%，比重最低。整体看，北欧国家家庭福利支出占比普遍高于南欧和亚洲其他发达国家，生育率也相对较高，2021年北欧、南欧、东亚总和生育率分别为1.58、1.33、1.17。

由于二战后补偿性生育的影响，多国迎来婴儿潮，20世纪30—50年代世界总和生育率短暂上升，此后进入快速下降的30年，21世纪后世界总和生育率降幅放缓，各地区生育率变动情况出现分化。主要由于各国家庭福利政策不同，其中法国、瑞典等国家的家庭福利支出占比高，生育率维持高位，而日本、韩国等近年不断提高补贴水平，但福利支出占比仍低于于OECD平均值，陷入“低生育陷阱”，德国等国家近年开始学习北欧国家的福利政策，成功跨过“低生育陷阱”。

一是法国、瑞典等，2021年总和生育率在1.6以上，这些国家鼓励生育政策实施较早，比如法国在1918年就开始实施生育家庭津贴政策，在生育率降至1.86时推出五大生育津贴，政策支持较为及时，并且国家生育支持体系完善，家庭福利支出占比高，2000年以来，现金福利支出占比一直在1.2%以上，近年生育率一直维持在1.6以上。

二是美国、巴西等，2021年总和生育率在1.6以上，但生育支持力度较弱，生育、养育、教育支出基本由个人负担，2019年美国现金补贴占GDP的比重几乎为0，于OECD国家最低，近年生育率呈下降趋势，2000—2021年下降20个百分点左右。

三是德国等，2021年总和生育率在1.5左右，近年开始借鉴北欧国家家庭福利政策，完善生育津贴领取规则，一方面能够覆盖家庭在养育孩子时付出的大部分成本，另一方面将育儿责任分摊至父母双方，增加了津贴领取的灵活性。2000—2021年生育率有小幅提升，且跨过了“低生育陷阱”。

四是西班牙、意大利等，2021年总和生育率小于1.3，生育支持力度较弱，近年开始学习借鉴北欧的家庭政策，家庭现金福利支出不断增加，但是仍不足1%，生育补贴效果不佳，2000年以来生育率仍在低位徘徊。

五是日本、韩国等，2021年总和生育率小于1.3，这些地区生育支持政策推出较晚，家庭分工仍较传统，生育支持力度小，2000年开始日本和韩国生育支持力度不断增加，家庭现金福利支出分别从0.14%和0增至0.6%和0.3%，但是补贴力度仍不足，总和生育率降至极低水平。

2.2 法国：较早开始鼓励生育，家庭补贴政策不断完善，总和生育率位居发达国家前列

法国早在生育率低于更替水平之前就开始鼓励生育，且支持力度较高，2021年总和生育率达1.8，位于经济合作与发展组织国家前列。

第一，法国的家庭补贴制度在西方国家中属于领先，19世纪初为了应对出生率下降带来的国民利益受损，私营企业率先行动为多孩家庭提供生育补助，政府在1917年开始酝酿家庭现金补贴政策，此后不断完善，至1951年法国家庭福利支出占社会预算的比重约为16.8%，政策效果显著，战后至20世纪50年代末，出生率和自然增长率分别增长了5个、10个千分点。

18世纪初，法国是欧洲人口规模最大的国家，但随着出生率持续下降，1901—1911年法国人口规模从3848万微增至3923万，降至欧洲第五。由于担忧人口下降影响国力，私人部门率先推出生育补贴，1916年私营企业家米什兰为三孩家庭提供540法郎/年的补贴，1918年伊泽尔雇主协会创建社会救济局，为工人提供生育补贴。1917年开始，政府酝酿出台家庭生育补贴政策，当时的总和生育率约为2.75。1939年，法国颁布《家庭法典》，建立家庭补贴制度，将补贴对象扩大到所有法国个体户和农业工人。1941年，《家庭法典》增设家庭附加工资，对鼓励生育有积极意义。1944—1946年，法国临时政府通过制定有利于群众的社会政策，包括家庭津贴、社会保险、奖励生育等，促进生育率增加。1946年，法国建立家庭补贴制度，为生育二孩以上的子女提供家庭补贴，资金由雇主提供。

由于生育支持政策出台较早，政策效果较好，战后至20世纪50年代末，法国年均出生率近20‰、自然增长率7‰，分别增长了5个千分点、10个千分点。

第二，20世纪60年代后，一方面随着经济发展、妇女独立意识增强，生育意愿逐渐下降；另一方面，法国的社会政策从提供家庭津贴到关注老年人保险等方面，家庭津贴占GDP的比重下降，社会生育意愿有所下降，但由于法国家庭支持政策不断完善，家庭福利支出占比在经济合作与发展组织国家中居首，生育率仍维持在1.8左右，在经济合作与发展组织国家中处于领先。

生育补贴方面，20世纪70年代，法国开始注重低收入群体的家庭补贴，1951—1970年，法国家庭福利支出占社会预算的比重从16.8%降至10.5%。此后，家庭现金福利占GDP的比重从有数据以来的最高2.5%降至2020年的1.5%（OECD国家平均值约为1.12%），该比例在经济合作与发展组织国家中处于中上水平。

生育率方面，根据世界银行的数据，1960年法国的总和生育率为2.73，1975年下降到1.95，低于更替水平，1993年进一步下降至1.66，创历史最低，后续随着鼓励生育力度的加大，生育支持政策体系不断完善，到2010年，法国的总和生育率升至2.0，几乎达到更替水平，近年法国生育率有所下降，但仍处于经济合作与发展组织国家前列，2021年法国总和生育率为1.79。

法国属于保守主义福利类型，主张家庭为福利的主要提供者，政府在家庭需求中发挥辅助功能，目前法国已建立比较完善、多样化的津贴制度，涵盖幼儿出生、养育、托幼、对父母收入损失的补贴等多个环节，包括出生奖金、基本津贴、共享教育福利和自由选择儿童保育的补助（教育福利和保育补助不能同时领取），补贴金额依据家庭收入和孩子数量等存在明显差异 

从资金来源看，法国的家庭福利被纳入社会保障体系中，资金来源以社保缴费为主，国家财政、社会捐赠等为补充。根据法国家庭补助局的数据，2018年家庭福利的资金来源分别为社会分摊金、国家及各部门报销、税收，比例分别为34%、43%、23%。

从津贴发放情况看，法国的家庭福利由家庭津贴基金负责发放给儿童监护人，截至2020年，法国家庭津贴已经惠及1360万家庭，覆盖约3200万人，在家庭福利住房支持等方面共支出370亿欧元，占2020年法国GDP的约1.6%。分类型看，2020年，家庭津贴占各类家庭福利支出总和的62%，为最高。分家庭看，有0个、1个、2个、3个、4个孩子以上的家庭领取福利的占比分别为1%、26%、50%、17%、6%，二孩家庭领取最多。

2.3 德国：2007年开始学习“北欧模式”，增加补贴额度，提升领取灵活性，总和生育率提升至1.5以上，成功跨越“低生育陷阱”

两次世界大战使德国人口发生较大变动，其间，政局动荡导致人口政策调整缓慢，叠加“第二次人口转型”来临，人口结构迅速恶化，总和生育率快速下降，直至21世纪初，德国开始重视人口问题，学习北欧国家，2000—2019年，德国家庭福利支出占GDP的比重从2.1%增至3.2%，总和生育率提升至1.5以上。

20世纪70—90年代：生育率降至冰点，人口政策转变缓慢。此阶段经历了“第二次人口转型”，经济高速发展，女性受教育水平提升，家庭观念转变，生育意愿快速下降，1970—1993年，德国总和生育率从更替水平2.1降至1.29，进入“低生育率陷阱”。1972年起，德国人口增长率由正转负，出生率降至10‰及以下。但由于纳粹曾使用人口政策来达到其意识形态和种族主义目标，关于人口政策，尤其是人口干预措施的讨论在二战后成为禁忌。

20世纪90年代后，调整人口结构纳入家庭政策，政府提供真金白银的补贴鼓励生育，特别是2007年后开始借鉴北欧家庭政策，生育率从1.3以下增加到1.5以上。2002年，德国联邦议会《人口变迁调查报告》提交后，德国社会才认识到人口问题。2003年，德国成立了“家庭政策联盟”，明确将人口结构目标和劳动力市场目标纳入家庭政策议程，政府实施一系列促进家庭人口增长的刺激计划。2007年，德国开始向北欧国家学习，提升夫妻领取生育津贴的灵活性。2000—2019年，德国家庭福利支出占GDP的比重从2.1%增至3.2%，其间家庭现金福利支出占比一直高于1%。2006—2016年，总和生育率从1.3增至1.6，此后小幅降至2021年的1.53，仍高于1.5。

家庭津贴方面，德国的生育补贴主要包括生育津贴、父母津贴、子女津贴等，联邦政府承担补贴费用，根据经济合作与发展组织的数据，2019年德国的家庭福利支出占GDP的比重为3.2%。

第一，生育津贴是指在休产假期间所获得的补贴，如果女性在休产假之前有合法保险，则可以从健康保险中获得生育补贴；如果没有，则将获得联邦社会保障的生育福利。其中，健康保险补贴的生育津贴是13欧元/天，如果过去3个月净工资超过13欧元/天，则可向雇主申请支付差额，支付周期为产前6周到产后8周。联邦社会保障局提供的生育津贴总计最高为210欧元。

第二，父母津贴是指父母在孩子出生之后，因照顾孩子未从事全职工作，而是在家照顾孩子所获的补偿，包括基础津贴、“父母津贴+”、伴侣合作奖金。在德国，父母在子女出生后如未从事全职工作，就能领取相应的父母补贴，领取比例为出生前净收入的65%，比例根据工资进行调整。为了鼓励父母在子女出生后进行兼职工作，德国2015年推出“父母津贴+”，可领取期限是基本津贴的两倍。并且，为了鼓励夫妻双方共同照看小孩，如果双方均在孩子出生后照顾孩子并从事兼职工作，还可以多领取2-4个月的伴侣合作奖金。

第三，子女津贴或税收减免，二选一，其中子女津贴也称儿童福利金，是支付给所有家庭的补贴，近年补贴额度有所增加，目前所有孩子均可领取250欧元/月的补贴（0-18岁）。从补贴额度看，2023年之前，根据德国联邦子女津贴法的规定，一孩、二孩的津贴均为219欧元/月，三孩为225欧元/月，从第四个孩子开始为每孩250欧元/月。2023年新的补贴规定为，所有孩次均为250欧元/月。从领取期限看，子女津贴的发放期限是孩子0-18岁，如果孩子失业则领到21岁，如果孩子正在接受教育则领到25岁。税收减免包括基本扣除（根据工资决定）、托儿费扣除（4000欧元/孩/年）、学费扣除（5000欧元/孩/年）、雇用保姆扣除等。

从补贴效果看，2000年以来，德国总和生育率在经济合作与发展组织国家的排名从倒数变为中等，主要归功于一系列生育激励政策的推出和家庭福利制度的转变。根据估算，德国儿童福利金可覆盖抚养0-18岁孩子成本的约36.5%。

第一，迅速转变人口政策，快速完善家庭福利，2000—2019年，德国家庭福利支出占GDP的比重从2.1%增至3.2%（高于经济合作与发展组织平均值的2.29%），其间家庭现金福利支出占比一直高于1%。

第二，2007年，德国将传统的家庭政策向“北欧模式”转变，提升夫妻领取生育津贴的灵活性。2006年之前，德国的生育津贴主要以支持母亲居家照顾为主，2007年开始，德国学习北欧的福利政策，鼓励父母双方照看孩子，推出了“父母津贴”，此后为了增加父母领取津贴的灵活性，在2015年推出了“父母津贴+”。

第三，从补贴力度看，根据德国联邦统计局2019年的数据，抚养一个孩子至18岁需要花费近15万欧元，其中6岁以下、6-12岁、12-18岁分别花费587欧元/月、686欧元/月、784欧元/月，目前德国儿童福利金为250欧元/月，大约可以覆盖0-18岁孩子抚养成本的36.5%。

2.4 日本：近年生育补贴金额不断增加，但力度仍不如北欧国家，生育率降至1.3以下

二战至今，日本经历了从控制生育到稳定人口再鼓励生育的转变，但是由于错过了鼓励生育的最佳时期，人口问题严峻。

虽然日本不断提升家庭福利支出，但是支出水平远低于OECD国家平均值。根据OECD的数据，2019年日本家庭福利支出占GDP的比重为1.95%，现金支出占比为0.66%，均低于OECD平均值的2.29%、1.12%。

日本家庭福利支出占比较低，难以扭转生育率下降趋势，2022年总和生育率跌破1.3，低生育率使日本人口于2008年见顶，2100年将比峰值减少53%，并且老龄化高龄化程度为全球之最。

家庭福利津贴方面，日本对有子女家庭提供一次性生育津贴、育儿补贴等，包括50万日元的一次性生育补贴和每月1万-1.5万日元的育儿补贴（15岁以下）等。公开资料显示，日本抚养一个孩子至18岁大约需要花费2000万日元，按照日本现有的育儿补贴标准，育儿补贴仅可以覆盖10%左右的育儿成本。

第一，近年日本生育补贴金额逐渐增加，2023年一次性生育补贴增至50万日元。生育津贴是为了减轻分娩所需的直接费用或产检等支出提供的补贴，2009—2011年，日本政府实施了应对生育率下降的紧急措施，将一次性生育补贴从38万日元提升至42万日元，可将补贴直接给医院来支付相关费用。2022年底至2023年初，日本岸田首相宣布将在2023年将一次性生育津贴提升至50万日元（约人民币2.5万元）。

第二，育儿补贴的范围逐渐扩大，金额不断提升，为了控制财政支出，补贴中引入家庭收入限制，目前符合条件的家庭每月每孩可领1万-1.5万日元的补贴（15岁以下）。1992年日本的育儿津贴领取范围从二胎放宽至一胎；在补贴年龄方面，1971年《儿童津贴法》中的儿童津贴发放对象的年龄范围是6-15岁，1991年儿童津贴的年龄范围扩大到0-15岁；在补贴金额方面，1971年儿童津贴标准为3000日元/月，1974年上升至4000日元/月，1985年上升至5000日元/月，1991年实行更为细化的补贴方式，三孩及以上补贴金额为1万日元/月。目前符合条件的家庭每月每孩可领1万-1.5万日元的补贴（15岁以下）。2021年，日本育儿津贴共给付19946.2亿日元，惠及960万人。

此外，日本将减轻不孕治疗的经济负担作为应对少子化的对策之一，于2004年引入辅助生殖治疗补贴，不孕不育治疗津贴范围扩大、金额增加。补贴金额从2004年的10万日元增至2022年的35万-75万日元，并于2022年4月将辅助生殖纳入国民健康计划，实现不孕不育治疗的保险适用。

2.5 美国：以保障中低收入家庭为主，家庭福利占比在经济合作与发展组织国家中排名倒数，近年生育率明显下降

美国主要通过市场来满足家庭福利需求，政府主要发挥补缺功能，保障低收入群体福利，其生育政策属于“不干预”类型。根据经济合作与发展组织的数据，2019年美国家庭福利支出占GDP的比重为1.04%，现金支出占比为0.06%，在经济合作与发展组织国家中排名倒数，近年生育率明显下降，2007年从更替水平2.1降至2021年的1.7，降幅缓慢主要是因为有移民支撑。

从生育率看，美国的总和生育率在1976年下降到1.74之后缓慢提升，在1988—2010年稳定在2.0左右的水平，近年来又出现下滑，2021年下降到1.7，在发达国家中仍处于较高水平。

从人口总量看，美国依靠开放的移民政策大量吸收国际移民，人口总量迅速增长。19世纪初自然增长率高并大量吸收移民，1800—1960年总人口从680万人增至1.9亿人；20世纪60年代至今，人口自然增长放缓，但移民支撑人口维持稳定增速，1960—2020年总人口从1.9亿增至3.3亿。

美国从分娩保障、税收抵免金等方面出发，构筑家庭生育支持体系，主要保障低收入人群，补贴力度较小，根据经济合作与发展组织的数据，2019年美国的家庭福利支出占GDP的比重为0.67%，现金福利支出占比为0.06%，分别在经济合作与发展组织国家中排倒数第四、倒数第一。

从儿童福利制度看，美国人崇尚自由，家庭福利制度倾向于发挥“托底”作用，主要保障低收入家庭。20世纪开始，政府逐渐参与儿童福利制度。1909年，美国设立儿童局，负责管理儿童福利的相关事务。20世纪50年代开始，儿童福利的相关立法快速完善，先后实施午餐计划、妇幼营养计划等，为中低收入家庭提供营养补贴。1961年《特别未成年儿童援助法案》将援助范围从孤儿或单亲扩大到父母失业的儿童。1974年将遭受家庭虐待和忽视的儿童也纳入政府保护体系。

从分娩保障看，1963年《社会保险法》修正案颁布，允许对非政府机构妇幼保健研究项目拨款；2010年《平价医疗法案》颁布，独立的产妇分娩中心被纳入医疗救助计划；2012年医疗保险和医疗补助服务中心开展“母亲和新生儿的良好开端”计划，提供集体产前护理并建设更加完善的分娩中心与妇幼保健院。

从税收抵免福利看，1997年儿童税收抵免计划颁布，为家庭抚养的每名17周岁以下儿童提供每年400美元的税收抵免，1999年、2001年、2019年、2021年分别提升至500美元、1000美元、2000美元、3600美元。同时，儿童税收抵免计划的退税年收入门槛在2009年由10000美元降至3000美元，2019年进一步降至2500美元。2021年7月，美国对家庭实施为期半年的特殊儿童税收抵免，无论家庭是否缴税，都能获得抵免补助，具体规定是符合资格的父母（单亲家庭年收入7.5万美元、双亲家庭年收入15万美元以下）将收到300美元/月/人（6岁以下）、250美元/月/人（6-17岁）。资金来源主要是联邦政府预算拨款、地方财政以及社会、机构或个人的慈善资助。

3 启示：真金白银生育补贴有助于提升生育率

人口既是经济社会发展的根本目的，也是经济社会发展的基础要素。目前，全社会已经基本达成共识，开始关注生育问题，积极出台完善生育支持体系的政策。其中，生育补贴是最直接、最有效的降低家庭生育养育教育成本的方式，大力发放生育补贴，短期有助于扩大内需、稳增长、稳就业，长期有助于提振生育水平、提升人力资本、增强经济社会活力，一举多得。

对于生育补贴的具体方案，建议按照孩子数量针对家庭发放，给有孩子的家庭每月1000-6000元。比如可以一孩家庭补贴1000元，二孩家庭补贴3000元，三孩家庭补贴6000元。按上述补贴计算，即一孩家庭补贴1000元，二孩家庭平均每个孩子补贴1500元，三孩家庭平均每个孩子补贴2000元。按此计算，大约需要提供1万亿-3万亿的补贴。

从资金来源看，目前生育补贴政策主要由地方政府出台。我们认为，应该由中央层面出台更合适：一是因为大多数地方政府并没有足够的财力补贴生育；二是因为人口是流动的，孩子长大后有可能到外地工作，为整个国家做贡献，地方的支持动力小于全国。

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