地方财政的脱困之路

来源：杨老师的基建课堂 作者：杨晓怿

在多方面因素的叠加之下，地方财政处于长期“紧平衡”的状态已经人所共知，不再是新鲜事。虽然地方债务风险在一些政策工具的推动下已经不再构成威胁，但地方财政之紧始终影响着方方面面，特别是在一些积极政策的落地上，当前的地方政府始终“心有余而力不足”。

这意味着地方财政的“脱困”是经济恢复中一个非常重要、亟需解决的问题，但在盘根错节的影响之下，地方财政的脱困之路既艰难、又漫长：

债务沉重，债务置换需加速

尽管在周期的压力下，地方财政的收入有所减少，但从下降的比例来看，还不至于使得地方如此窘迫。如今地方财政的主要压力来源，还是在于巨量债务产生的庞大压力。并且由于之前举借的债务期限普遍较短，导致近年正是地方债务的还款压力高峰期，在这样的叠加因素之下，也难怪地方如此艰难。

而从当前地方债务的实际情况看，绝大部分地区仍普遍存在债务结构期限不合理/债务成本高于地方经济发展水平等情况。这意味着当前地方市场化举借的债务部分，很难按照之前约定的时间进行偿还，无论财政还是平台，都没有实质上的偿还财力，仍需新一轮债务置换。

尽管之前的几轮债务置换都强调“最后一次”，但在如今的财政形势下，继续降低地方财政的债务成本以及拉长期限仍然是势在必行。之前文件推进的“统借统还”已经实质上打开了新一轮债务置换的操作路径，地方债券也同样仍有一些操作空间。

这意味着今年下半年将是新一轮债务置换的“窗口期”，一部分纳入隐性债务管理的存量债务有望通过地方债券等形式进行置换，而平台等企业性质债务则将通过市场化模式进行“非标转标”、“统借统还”。而债务化解之后的地方财政，有望卸下重担、改善未来数年的可用财力。

分税改革，地方增收在路上

今年以来，市场对新一轮财税体制改革的关注度明显提升，特别在消费税改革方面，期待提速推进。3月公开的《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》将“深化财税体制改革”列入2024年财政改革发展工作，其中明确提出“调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方”。

在分税制改革运行几年后，地方财政弱、中央财政强的局面已非常显著，因此进行新一轮分税制改革，适当增加地方财政的收入来源，以及建立更为平衡的财政机制是势在必行的。并且，新的地方税种也正在出台路上，如何通过税收调节不同收入人群中的差异也是税收改革的重要议题，显然地方财政也是调节过程中不可或缺的一环。

所以目前能看到的是，地方财政的短期目标是调整债务结构、平滑债务压力，中期目标是在改革落地后理顺、建立新的地方税收与收入机制。当然，更多的收入也意味着地方政府要承担更多的公共服务责任，传统基础设施大潮虽落下帷幕，但公共服务的提质与升级才刚刚开始。

盘活存量，庞大的存量资产

增收是大势所趋，但影响的方方面面实在太多，注定是个漫长的过程。那么在这个艰难的过程里，地方政府与平台又该如何自处？毕竟形势比人强，不想点办法、主动而为之，显然是不成的。那么该怎么办？自然要往庞大的存量资产下手。

而地方可动用的存量资产绝不是狭义理解的资产以及收费权，而是地方潜在可开发、可形成收益的部分，都可成为地方的存量资产。从小处说，近期流行的“数据资产评估入账”，正是地方潜在存量资产的一部分；而从更大的方面来看，地方还可通过存量基础设施与公共服务资产的提升改造、城市规划与城市更新运作形成的土地与固定资产增值。

这意味着在新一轮规则与顶层设计变化的过程中，完全可以通过制度性的改变来提升地方的运作空间，有许多存量经济效益都可通过改革进行释放。这也意味着平台依然是地方政府不可或缺的重要助手，在这些存量资产盘活与提升的过程中，政府需要平台作为项目的运作主体来实现收益的闭环，平台也需要政府的支持来实现项目投资与收益的平衡。并且，在这个过程中，地方平台也自然完成了融资平台到地方国有企业的转变。

定向工具，新增需求应满足

在当前的财政政策中，常常存在一些矛盾；这是由于地方政府既有相对刚性的支出需求，又不可再新增债务压力所导致的。而解决这个问题的最佳思路，自然是通过定向的政策工具，实现投入与产出的相对封闭管理，在不增加债务压力的前提下满足地方合理的资金需求。

之前的地方专项债券工具就应此而生，但从目前的实施来看，只满足了地方非常小一部分的资金需求，后续还需要政策性银行发力、市场化金融机构定向松绑。在如今的市场环境下，只需给予一些政策上的宽松，平台与地方项目依然能够得到市场的广泛支持。

毕竟在波澜过后，生活还要继续，一切还要回归到发展的路上来。想要发展，理顺地方投资与运作机制，推动新一轮投资自然是大势所趋。

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