2024.07.20

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导读：草案二审稿在保障学前儿童权益、规范幼儿园管理等方面均有重要修订。专家认为，草案展示出根据人口发展变化和城镇化，对学前教育进行规划与布局的趋势。

作者 | 第一财经 安然然

近日，学前教育法草案二审稿提请全国人大常委会会议审议，目前正在公开向社会公众征求意见。这使得学前教育离“有法可依”的目标，又进一步。

自2004年全国人大在全国范围内开展学前教育的立法调研以来，学前教育的立法进程漫长且艰难。到底由谁来主导学前教育，如何在政府和市场之间取得适当的平衡，财政投入与保障怎么办？在这些问题上，学界、业界一直颇有争论。近年来不断变化的人口发展趋势，更加大了法规制定的难度。

相比一审稿，草案二审稿在学前儿童权益保障、规范幼儿园举办管理、财政投入等方面，都做出了重要修订或进一步明确了立场。多名专家告诉第一财经，这次的审议稿相对完善，也比较务实。首都师范大学副教授蔡海龙表示，二审稿体现了促进学前教育向普及、普惠、安全、优质方向发展的立法目的，并突出强调了政府在学前教育发展中的责任。但在普惠性办园和学前教育公平的保障方面，还需要有更加完善的制度设计。

突出学前儿童权益保障

与草案一审稿相比，二审稿最显著的修改，是增设了“学前儿童”一章。

全国人大常委会法工委发言人黄海华表示，学前教育法草案初次审议后，各方面普遍认为，学前教育立法应当以学前儿童为中心，进一步突出对学前儿童的权益保障。为此，学前教育法草案二次审议稿增设“学前儿童”一章。

这一章，整合了原一审稿有关学前儿童权益保障方面的内容，同时完善了部分规定。二审稿新增规定：学前儿童享有生命安全和身心健康、得到尊重和保护照料；学前儿童因特异体质、特定疾病等有特殊需求的，父母或者其他监护人应当及时告知幼儿园；幼儿园应当予以特殊照顾。

君合律师事务所合伙人余苏认为，各级各类教育对象的认知水平、身心发展特点和教育需求均不同，具有明显的教育差异性。二审稿将“学前儿童”单列成章，体现了以学前儿童为中心的导向，有利于系统、完整地对学前儿童的基本权利进行保障。

此外，二审稿完善了“适龄儿童方便就近接受学前教育”的规定，明确“就近”的范围，是指“在父母或者其他监护人的工作或者居住地”。余苏指出，二审稿选用“在父母或者其他监护人的工作或者居住地”而非适龄儿童的“户籍所在地”，是考虑到学前儿童需要父母或其他法定监护人保护照料的特性，体现了对学前儿童权益保障的充分考量。

中国教育科学研究院研究员储朝晖也表示，强调“就近入园”非常重要。“我到各地考察时发现，部分幼儿园的规模仍然过大，孩子居住地离幼儿园的距离比较远。要真正落实就近入园，就得做好幼儿园的布点工作，减小幼儿园之间的差距，幼儿园的规模也不宜过大。”储朝晖说。

针对近年来出现的幼儿园关停，草案二审稿新增规定：幼儿园变更、终止的，应当提前六个月向县级人民政府教育行政部门报告并向社会公告，依法办理相关手续，妥善安置在园儿童。

余苏表示，幼儿园突然关停，会给教育主管部门、家长及孩子带来较大影响。为保护家长的经济权益和学前儿童的受教育权，草案做出了此项修订，充分体现了对学前儿童权益保障的重视。将报告公示期设定为六个月，也符合我国学期制的时间规律，方便幼儿园关停、在园幼儿转移等过渡工作的完成。

“但是，二审稿的规定较为粗略，向教育主管部门报告的具体要求、向公众公告的时间及内容要求，安置在园幼儿的具体要求等等，均有待进一步细化。”余苏说。

加大保障力度，促进公益普惠

过去，制约学前教育立法的主要原因之一，是公众对于学前教育的定位监管存在不同的想法。学前教育究竟由谁来主导，经费投入和财政保障如何办？这些问题一直存在争议。

首都师范大学副教授蔡海龙告诉第一财经，从学前教育的性质定位来看，由于它并不属于义务教育的范畴，无法要求政府承担全部保障责任；但如果政府完全不承担财政投入等责任，则与学前教育的公共性相违背。因为社会普遍认为学前教育是重要的社会公共服务，不仅有利于保障儿童权利，还能为国家发展和民族复兴准备优质的人力资源。

为了回应上述问题，实现学前教育均衡发展，普惠性的制度设计被认为是比较有效的解决办法。此前，学前教育法草案一审稿就明确展现出促进学前教育普及普惠安全优质发展的态度，规定各级人民政府应当依法引导和规范社会力量举办民办幼儿园，积极扶持民办幼儿园提供普惠性学前教育服务。

蔡海龙认为，目前的草案更加强调了学前教育的普惠性、公益性。草案文本中针对央地财政支出责任的规定，对普惠民办幼儿园扶持方面的规定等，都充分表现出政府在积极承担起学前教育领域的责任。

草案二审稿在第六章“投入保障”进行了专章规定，指出：中央财政通过转移支付对地方统筹给予支持，省级人民政府应当明确本行政区域内各级人民政府财政补助经费分担比例，并适时调整。此外新增条款：确保财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中占合理比例；有条件的地方逐步推进实施免费学前教育。

“通过明确中央和地方政府在财政支出、财政保障和政策扶持等方面的规定，来增强学前教育的公益性。特别是在有条件的地方推进免费学前教育，这一修订很重要，它蕴含了未来条件成熟时将学前教育纳入义务教育体系的可能性。”蔡海龙说。

在社会力量如何参与学前教育发展上，二审稿也作出了修订，明确“鼓励、引导和规范社会力量参与学前教育发展”，并进一步规定，鼓励自然人、法人和非法人组织通过捐赠、志愿服务等方式支持学前教育事业。余苏指出，这几处修订，正面确定了学前教育鼓励社会力量参与的态度，打破了坊间一度流传的“学前教育不欢迎社会力量，所有的民办幼儿园都要取消转成公办”等等的传言，保障学前教育资源多渠道供给，共同促进学前教育高质量发展。

草案二审稿，总体突出明确了学前教育的普惠性、公益性。但蔡海龙认为，目前的法案，尚未细化普惠性办园的制度设计。“在认定标准、规模布局、招生入园、监督管理和政府给予的扶持奖励等方面，都还需要更加详细的制度设计，这关乎普惠性这一核心制度设计，能否真正落地。”

而在储朝晖看来，如何保障同一个区域内的孩子能平等享受到学前教育经费，是一个仍需法律回答的问题。“客观上，还是存在分等级、分类别地向不同幼儿园提供不同经费保障的情况。总体的财政经费增加，但是增加的部分主要是被某一部分的人享受。”如何保障那些真正没有条件进幼儿园的孩子，享受到公共财政经费，为他们“兜底”？储朝晖认为，现有草案的回应还不够充分。

适应人口变化大背景

学前教育立法进程漫长，在这期间，我国学前教育情况经历了很多变化。

人口高峰时期，“入园难、入园贵”的矛盾显著，急需政策出台，增加学前教育资源，实现学前教育的基本普及。今年5月，教育部公开表示，通过各地多渠道扩大普惠性资源，大力发展公办园，积极扶持普惠性民办园，用十年时间补上历史欠账，极大缓解了“入园难”问题。但底子薄，欠账多，发展不平衡不充分的矛盾依旧突出。随着人口变化、城镇化进程推进，学前教育资源布局与结构面临新的挑战。

事实上，新的人口发展趋势对幼儿园办园和学前教育的影响，可能比想象中更加迅猛。国家统计局数据显示，2023年出生人口902万，比上年减少54万人，2023年学前教育在园幼儿4093.0万人，相比2022年，减少了534.5万人。在园人数的加速减少，对幼儿园开办与维持形成新挑战。据教育部的数据，2023年全国幼儿园数量为27.44万所，相比上一年减少了1.48万所。在2022年，我国幼儿园数量出现历史上首次减少，比上年减少5610所，下降1.9%。2023年的降幅加大，下降幅度超过5%。

在当前人口增速放缓的背景下，学前教育的前景如何？应该朝着什么方向发展？草案二审稿对于这个现实问题，进行了回应。

蔡海龙告诉第一财经，草案二审稿更加鲜明地展示出，未来学前教育会根据人口发展和城镇化的趋势，来确定规模与优化布局结构。首先，二审稿更加明确了幼儿园规范管理的规定，要求采取有效措施防范幼儿园及周边安全风险。例如，草案规定：幼儿园发现学前儿童受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险情形的，应当立即采取保护措施；发现学前儿童受到侵害等危险情形或者发生突发事件等紧急情况的，幼儿园应当及时通知其父母或者其他监护人。

此外，二审稿规定：县级以上地方人民政府应当统筹当前和长远，根据人口变化和城镇化发展趋势，科学规划与配置学前教育资源，有效满足需求，避免浪费资源。蔡海龙认为，这体现了学前教育与人口发展的协调性，要求合理规划、科学配置学前教育资源，而不是单纯追求增量发展。上述规定，预示着未来学前教育将走上优质规范高质量的发展道路。

“过去人们常说入园难、入园贵，甚至社会上还出现了一些‘黑园’‘灰园’，这说明当时一些幼儿园在办园管理和保教活动中存在不规范的问题，影响了儿童的身心健康和全面发展。那个时候，学前教育法面临的是如何扩大教育资源供给满足社会对学前教育的需求问题。但现在人口增速放缓后，近来各个地方的幼儿园关门情况比较多，因此未来学前教育的发展，需要考虑到人口发展和城镇化的趋势。”蔡海龙说。

关注教职工与教学

幼儿园教师资质与学前教育教学质量，也是近年来社会关注度较高的话题。

为了办园规范化，实现学前教育的高质量发展，就需要解决学前教师的福利待遇与师资队伍建设问题。蔡海龙认为，过去幼儿园水平参差不齐，学前教师也存在工作难、待遇低、流动性强、管理不规范等问题，学前教师队伍的建设，相比于中小学教师来说还存在一定差距。学前教育立法，必须要对这些问题做出回应。

为此，草案二审稿规定，应当制定幼儿园园长、教师、保育员、卫生保健人员等工作人员培训规划，开展多种形式的专业培训。这有助于务实建设一支高水平、专业化、稳定的幼儿教师队伍。

在幼儿园教学方面，草案二审稿还对学前教育“去小学化”作了明确规定：幼儿园不得采用小学化的教育方式，不得教授小学阶段的课程，防止保育和教育活动小学化。蔡海龙指出，防止幼儿园小学化，事关保护儿童的天性和童年，也和教育公平息息相关相关，不能仅从目标上要求幼儿园“去小学化”，还需要更具创新性和操作性的制度设计，以及更加健全的监管机制。

针对教职工待遇，草案二审稿也在第四章“教职工”中规定：幼儿园及其举办者应当按照国家规定保障教师和其他工作人员的工资福利，依法缴纳社会保险费，改善工作和生活条件，保证同工同酬；县级以上地方人民政府应当将公办幼儿园教师工资纳入财政保障范围，统筹工资收入政策和经费支出渠道，确保教师工资及时足额发放；民办幼儿园可以参考当地公办幼儿园同类教师工资收入水平合理确定教师薪酬标准，依法保障教师工资待遇。

不过，第一财经采访的多名幼教行业人员，对“同工同酬”能否真正落实，表示了担忧。他们特别表示，“有编制”和“无编制”的幼教在工资待遇上，存在较大差距。蔡海龙认为，学前教育法作为学前教育领域最基本的法律，从立法定位上看，不可能“打包解决所有问题”，还需要出台地方性的法规和部门规章，与其他法律法规共同协作来实现和保障“同工同酬”。既然学前教育法的草案已经明确提出了“同工同酬”的规定，那么后续的制度设计和落实举措，值得公众期待。

储朝晖则认为，目前草案在第四章“教职工”中涉及幼儿教师权益保障的内容，都是经济保障，没有体现出对幼教表达权、知情权、参与幼儿园管理的权利等权利的保障。他认为，这对幼儿教师是不公平的，至少要依据《教师法》的要求，将这些权利明确写出来。

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