台海真正可信的威慑

中国大陆对美国迫近（pacing）的威胁，就包括其对台湾越来越大的（军事）优势及日愈就绪的攻台战备（下图 CSIS）。为此，美国支持台湾发展防御性“豪猪战略”，帮助台湾储备和训练海防和空防武器，部署强大的民防部队，并建立粮食和燃料等关键材料的战略储备，为可能的攻台或封台做好准备。同时，美国军方还通过在毗邻地区建立更强大、更灵活、更分散的军事存在，来构建对北京可能在台海冒进的威慑。

然而，物理意义上的威慑如战壕中的士兵、仓库中的武器、空中的军机、海上的军舰或拟定的战略计划等，只是成功威慑战略的一部分。威慑还包括给潜在对手提供避免战争的动力，即维持现状不会给攸关方带来不可承受的后果。通俗的说就是在发出“别动，再动我就开枪”警告的同时，告诉对方 “如果你不动，我绝不会开枪”。

将这一威慑机制运用于台湾海峡，那就是华盛顿必须明确表示，如果北京以武力单方面改变现状，可以期待美国和台湾会作出可信的军事反应。同等重要的是，美国反对的是任何单方面改变现状的行为 – 它既针对中国大陆也指向台湾 -- 北京不能强行以武力统一台湾，台北也不能追求独立的政治行动。在美国与台湾合作加强其安全的同时，华盛顿必须避免给人留下这样的印象：它正在恢复与台湾的正式外交关系或防务联盟。

美国存在一些关于台湾的不明智声明建议，如美国应正式承认台湾为主权国家，或提供保卫台湾的明确联盟承诺。这会让中国大陆领导人产生错觉，认为美国在利用他们的克制，促进台湾的正式独立或阻止统一。北京会确定，如果不主动进取，大陆将永远失去统一台湾的可能性，或者放任美国与台湾结成防务联盟。如果北京得出这样的结论，华盛顿即使加强该地区军事力量可能仍然无法阻止战争，美国的军事威慑也将失去效力。

为避免此一情况的发生，让美国包括军事在内的各种准备真正起到威慑的作用，中国问题专家葛来仪（Bonnie S. Glaser美国马歇尔基金会印太项目主任 下图1 ANU），康奈尔大学中国与亚太研究Michael J.Zak教授，亚洲社会政策研究所中国分析中心高级研究员白洁曦（Jessica Chen Weiss 下图2 YouTube）和哥伦比亚大学国际与公共事务学院James T. Shotwell国际关系教授、美国国务院中国协调办公室的高级顾问柯庆生（Thomas J. Christensen 下图3 C-SPAN2）11月30日合作发表一篇题为“台海的真正威慑”（Taiwan and the True Sources of Deterrence）长文，提出她/他们对美国如何在台海实施威慑的观点。下面为主要内容。

三方间扩大的疑虑

威慑这里指以武力或威势让对手感到恐惧害怕，从而预防或阻止损害的发生。有效的威慑，就是在确保威慑方实力是真实可信的同时，也需要向威慑对象提出明白无误的保证，即威慑并非你死我活的零和博弈，而是共存双赢的动态平衡。就当今台海态势来说，北京、台北和华盛顿都专注于展示决心，建立令人信服的战时能力，展示各自使用武力的准备和意愿 -- 北京希望阻止台湾进一步巩固与大陆的分离，而台北和华盛顿则希望阻止北京攻击台湾实施武力统一。然而，三方都忽视了向对方发出这样的信号，即这些军事准备并非要改变现状，也不是为了阻止最终和平解决两岸分歧。非但如此，美中台官员在应对感知到的威胁时，还在扩大他们自认合法行动的范围，以表明他们反制的决心。这样一来，一方的危险行动将引来另一方的激烈反应，从而使危险螺旋上升。此外，北京、台北和华盛顿再也没有重申之前的一份关键声明 -- 和平解决是台海问题的最终方案之一。虽然这一声明从来就不是要促进近期解决方案，也不是要提供任何具体的最终解决方案。该声明是要传达这样一个信息：两岸分歧存在和平方式解决的可能。

北京在1993年的白皮书中曾提出，“一国两制”包括允许台湾“拥有自己的行政和立法权力、独立的司法机构和审判权”以及“自己的政党、政治、军事、经济和金融事务”，并承诺北京不会派遣军队或行政人员驻扎在台湾。这样的保证在中国大陆2000年的白皮书中部分消失，在2022年则被完全删除。在台湾人眼里，北京可信度降低，关于未来陆台统一的治理变得不那么慷慨了。这些再加上大陆在台湾附近频繁和日愈咄咄逼人的军事行动，让陆台统一的前景更不具吸引力（下图 rfa）。

台湾方面，执政的民进党自1999年以来就坚持认为台湾已经是一个独立的主权国家。现任民进党总统蔡英文拒绝接受“九二共识”，即中国大陆和台湾属于同一个国家，尽管这个国家可以是中华民国或者中华人民共和国。同时，蔡英文政府也允许台湾学校教授台湾的高中历史与中国历史分开进行。很可能赢得2024年大选的民进党总统侯选人赖清德在一次竞选活动中告诉支持者，他的政党的野心是让台湾现任总统“入主白宫”，这意味着他的目标是升级台湾与美国的关系。

美国方面有一项传统的“战略模糊”政策，可拜登却一再声称，如果台湾受到攻击，美国将出兵保护。尽管华盛顿1979年废除与台北的联盟并与北京外交关系正常化后，即无正式义务保卫台湾。拜登政府官员也没有确认美国会接受两岸在没有胁迫的情况下通过谈判和平解决分歧。这增加了北京的怀疑，即华盛顿永远不会接受任何形式的两岸融合，即使是通过非暴力手段实现的。负责印太事务的助理国防部长拉特纳（Ely Ratner）的声明，称台湾“位于西太平洋第一岛链的关键节点”，在战略上对美国盟友的防御不可或缺，因此美国无法接受任何形式的统一。与此同时，华盛顿加强与台湾关系并在该地区寻求更强大的军事存在；国会议员、前政府高官和主要学者呼吁恢复与台湾的官方关系，恢复与台湾的联盟，重新在台湾部署美军，加强台湾的防御，等等。这些都引发了中国大陆的担忧，即美国试图“利用台湾遏制中国” （下图 THE LOGICAL INDIAN）。北京或许认为，华盛顿最近重开与北京的高层外交渠道，只是掩盖了削弱中国、甚至阻止和平统一的持续努力。

增加互信

长期以来，北京一直表示，当台北寻求永久分离或正式独立时，将采取“非和平”手段予以解决。但大陆近年来在台湾附近的军事集结和密集军事演习加剧了人们的担忧，即北京正在从阻止台湾追求独立的政策转变为通过胁迫或军事力量促进统一。如果北京未能向台北保证其军事准备不是为了即将到来的袭击，台湾支持其政治领导人温和行事的人会减少。而美国政客和评论员则会借此鼓吹消除战略模糊，升级非官方的美台关系为官方关系，并恢复类似1979年之前的对台防务承诺。

为了加强对和平进程承诺的可信度，北京应该减少在台湾附近的军事行动，中国大陆海空演习应该重新以台湾海峡中线为界。北京还应该修改2005年的一项法律中的规定 – 把“如果大陆认为和平统一不再可能，它有权对台湾使用武力”的措辞，改为“只要台湾不寻求正式独立，北京就不会使用武力。”

台湾必须在采取必要措施加强防御的同时，向北京作出可信的保证，“只要中国军队不攻击台湾，台北就不会追求独立或永久分离。”台湾应避免采取潜在的挑衅行动，例如举行全民公投以改变其官方名称中华民国，或修改其领土主张以排除中国大陆可能表明正式独立的领土。无论谁当选台湾下一任总统，台北都需要令人信服地向北京保证，它无意从根本上改变现状。但是，如果民进党候选人赖获胜，对这种保证的需求将增加；自从他过去支持台湾寻求正式独立以来，大陆官员对他深表不信任（下图 YouTube）。赖于2023年10月在台北举行的近100名外国政要和客人参加的晚宴上发表讲话，承诺维持蔡英文的两岸政策，其重点是拒绝向中国压力低头和挑衅北京，这是一个良好的开端。如果当选，赖可以在就职演说中重申蔡英文在2016年就职演说中做出的承诺，即根据中华民国宪法和1992年两岸关系法（台北关于台湾应如何管理与北京的关系的法律）处理两岸事务。

台湾还必须采取更多措施来加强其保证的可信度。今年8月，赖在国名问题上表明了自己的立场：“蔡总统用中华民国（台湾）来形容我们的国家。我将来会继续这样做。”，但由于他的政党1991年的章程仍然要求建立一个“台湾共和国”和一部新宪法，如果赢得大选，赖应该考虑重新考虑民进党立法委员在2014年提出的暂停1991年党章中独立条款的建议，这是一个不具约束力和可逆的步骤，将使任何对现状的口头承诺都更有分量和可信度。正如台湾美国研究所前主席理查德·布什所倡导的那样，这一步骤也可能是缓和紧张局势和建立信任的渐进互惠进程的一部分。

正如美国不应排除海峡两岸最终和平融合的可能性（只要此举得到台湾人民的同意），台北也不应采取永久阻止这一结果的行动。为了阻止战争，台湾必须让北京的领导人相信和平统一仍然是可能的。

自由裁量权和纪律

作为这场争端的第三方，美国也得考虑其威慑力 -- 威胁和保证的组合（下图 CSO）。华盛顿的首要任务无疑是阻止中国大陆军队袭击台湾。但如果北京不相信美国的保证，威慑就不会奏效。例如，北京希望在未来某个时候能够在不诉诸暴力的情况下解决与台湾的分歧，这符合美国的利益。大陆必须说服台湾公众相信某种形式的和平整合的好处 -- 考虑到中国的经济影响力以及北京有一天可能出现一个更具吸引力的政府，这将非常困难，但并非不可能。美国应该避免发表可能导致北京得出只有通过武力才能实现统一的结论的声明或采取行动。

根据其不支持独立的台湾、不寻求恢复与台北的正式联盟的“一个中国”政策，美国政府不应在其官方通讯中使用台湾主权的象征，如中华民国国旗，或将台湾称为一个国家或盟友，正如川普政府在2019年国防部的一份报告中所做的那样。如果华盛顿官员无意中这样做，比如2021年国务卿安布林肯两次将台湾称为一个国家，应该迅速做出更正。同年，白宫在一条关于美国向台湾供应新冠肺炎疫苗的推文中加入了中华民国国旗的图片，并承认自己犯了一个“诚实的错误”。由于北京担心台湾可能只是美国更广泛的遏制游戏中的一枚棋子，美国官员不应暗示台湾是美国国家安全必不可少的战略资产。

拜登政府坚称，它没有对“一个中国”政策做出任何改变。但拜登的言论一再打破了战略模糊和对美国政策的错误描述。在2021年8月接受美国广播公司新闻采访时，拜登错误地表示，美国有保卫台湾的条约承诺，并将美国的“神圣承诺”与对日本和韩国的承诺进行了比较。2021年11月，拜登对记者说，台湾“是独立的”，“自己做决定”，这是迄今为止美国对台湾政策最令人震惊的错误陈述，这种描述违反了美国长期以来不承认台湾为独立主权国家的政策。

1979年通过的《台湾关系法》，声明“任何以非和平方式，包括通过抵制或禁运，决定台湾未来的努力”将被视为“对西太平洋地区和平与安全的威胁，美国对此深感关切”。任何美国官员都不应该援引甚至建议任何类似于恢复正式联盟的事情。拜登的言论让北京更加相信，如果中国试图迫使统一台湾，华盛顿将进行干预。对台湾的这种无条件承诺，在两岸都可以被视为是美国向强硬台独派开绿灯，支持他们正式与中国大陆分离。国会和政府打破战略模糊的言行，不会加强美国的威慑力，倒是会起到破坏的作用 。

美国政府应提供一份全面和高级别的声明，阐述其“一个中国”政策，并用美国人民能够理解的语言解释为什么台湾对美国重要。在这份声明中，国家安全顾问或国务卿应该重申拜登向习明确表示的立场，包括美国不支持台湾独立，反对任何一方单方面改变现状，不奉行“两个中国”或“一中一台”政策，不寻求将台湾作为遏制中国或鼓励台北推动独立战略的一部分。这一声明应包括前几届政府提供的保证，即美国将接受双方和平达成的、并得到台湾人民同意的任何结果。

值得欢迎的是，美国在台协会主席罗森伯格（Laura Rosenberger 下图 TaiwanNews）于2023年10月在台北与媒体举行的圆桌会议上表示，美国支持两岸对话，并呼吁北京开始与台湾对话。

美国官员还应努力确保台湾不会破坏现状。蔡英文领导的台湾在加强防御的同时，也巧妙地避免了推动支持台湾的举措。这标志着她没有像民进党前任总统陈水扁那样，举行以台湾的名义加入联合国的公投。北京和华盛顿都把陈水扁推动的公投解释为促进独立的策略。如果台湾未来政府或关键政治人物似乎在推动改变现状，美国官员应该私下、公开或两者兼有地表达担忧。美国永远不应该与北京协调其台湾政策，但如果只是私下指责台湾单方面推动独立的努力，华盛顿应该通过外交渠道向北京通报这一警告，让中国大陆相信美国保证的可信度。

美国可以对其与台北“非官方关系”的参数更加透明，包括美国总统、副总统、国务卿和国防部长对台湾访问的自我限制。台湾总统和副总统长期以来一直被允许在前往其他国家的途中通过美国进行过境访问，但他们不访问华盛顿。因此，这些过境不应是大规模、公开、带有政治色彩的活动。遵循这一先例并始终如一地采取行动将使美国的立场更加可信，即美国不会像对待主权独立国家那样对待台湾。

包括国会议员在内的美国官员应避免发表与《台湾关系法》不符的言论（下图 DefenseNews）。要求美国承认台湾为独立主权国家或提供无条件防务承诺的决议反而削弱了威慑，因为它意味着华盛顿打算恢复其1979年废除的与台北的联盟。国会立法应侧重于帮助台湾自卫，并以符合《台湾关系法》的方式加强美国在东亚的军事能力，同时避免采取象征性行动。这些行动无助于加强台湾或美国军队，却可能会破坏美国对北京不支持台独保证的可信度。

正如行政部门不让政府四大高官访问台湾一样，国会也同样有一项政策不向台湾派遣参议院议长（同时也是美国副总统）或众议院议长。这些官员有足够的非正式渠道传递和接收台湾的信息，表达她/他们对台湾的支持。这样的话，北京便无法指责华盛顿和台北引发紧张局势，更无对台湾加大军事压力的理由。

真正的威慑

鉴于中国人民解放军正迅速实现现代化，大陆政府正变得越来越自信，美国需要相应地加强其在东亚的军事态势，协助提高台湾的防御能力，帮助台湾抵御潜在的封锁。这就需要美国的地区盟友合作，让他们对其军事态势进行必要的调整。同时，美国需要向北京保证，盟友的军事态势调整不是要支持台独。否则，盟友可能不予配合。没有盟友的配合，美国对中国大陆的威慑有效性就会降低，乃至无效。许多人可能会争辩说，给北京的保证会显示出美国的软弱，并招致中国的侵略。完全不会。这些保证将有助于加强美国的威慑战略，即实质性地加强美国在东亚的军事存在和加强台湾的防御。正是因为采取了这些加强美国军事存在和台湾防御的强硬措施，华盛顿和台北必须伴之以富有成效的外交措施，向北京保证，如果它放弃使用武力，它不会受到惩罚。不应错误地将保证与绥靖或投降混为一谈 -- 能发挥作用的威慑不仅意味着威慑方发出的威胁（大棒）可信，而且威慑方提供的保证（胡萝卜）也是毋庸置疑地。

注：葛来仪（Bonnie S. Glaser）、白洁曦（Jessica Chen Weiss）和柯庆生（Thomas J. Christensen）均是中国问题专家。她/他们在这篇文章里讨论了一些颇具新意的建议：美国对大陆威胁和按抚；反对武统和台湾追求独立的政治动作；向北京做出可靠保证，即只要共军不攻台，台北就不会追求独立或永久分离；呼吁民进党总统候选人赖清德，如果胜选，应重新审视“冻结台独党纲”；大陆保证，只要台湾不追求正式独立，北京就不会使用武力。三位作者在当今对中强硬就是政治正确的形势下抛出这篇与众不同的文章，的确很有勇气，也在学、研界泛起一阵涟漪。但也必须指出，三位的观点与现在喊打喊杀的美国对华政策主流是相悖的。美中关系的走向根本上还是取决于两国综合国力的消长演变。不过，文章能够在《外交事务》这样一份有份量的杂志上登出，说明研、学界存在着对美国的中国政策反思的声音。

参考资料

Glaser, B. S., Chen-Weiss, J. & Christensen, T. J. (2023). Taiwan and the True Sources of Deterrence. FOREIGN AFFAIRS. 链接 https://www.foreignaffairs.com/taiwan/taiwan-china-true-sources-deterrence?utm_medium=promo_email&utm_source=special_send&utm_campaign=Taiwan%20Deterrence_prospects_b&utm_content=20231130&utm_term=ESPAZ003N2