林海：美国官员财产申报制度的由来
官员财产公开申报制度，起源于230年前的瑞典，有“阳光法案”、“终端反腐”之称。1883年，英国制定了世界上第一部有关财产申报的法律。目前，财产公开申报制度是许多国家杜绝和惩治公职人员腐败行为的一种常用手段。只要发现官员个人财产与其正常收入间存在差距，官员就必须作出解释与说明，如不能提供合法所得的证据，即便没有证据证明是非法所得，也会被认定为是灰色收入而治罪。这样，那些公开收入情况与奢华生活状态明显不符的官员，就会被纷纷打出“原形”。
林海：美国官员财产申报制度的由来
近日，由陕西省安监局局长杨达才“名表门”引发的要求其公示财产一事颇受关注。8月26日，杨达才在延安特大车祸现场微笑的照片，引来一片批评之声。之后，杨局长又被网友爆出在不同场合戴过不同款式名表10多块。杨局长从“微笑门”陷入“名表门”，媒体和公众都要求他晒工资。
9月1日，湖北一大学生向陕西省财政厅寄送政府信息公开申请表，申请公示杨达才2011年年度工资。目前，陕西省纪委已介入调查。一场车祸引发了官员公示财产的要求，让人想起上世纪70年代美国《政府伦理法案》的出台。
上世纪50年代，美国联邦政府官员不断爆出贪腐丑闻，引发人们对政府信任度降低。1974年的“水门事件”后，美国人对政府官员的不信任达到新的巅峰。由此催生了1978年《政府伦理法案》的出台。此后，1989年对美国众议院院长詹姆士？赖特的调查进一步维护了《政府伦理法案》的权威。
美国众议院议长作为立法机构中的最高官员、仅次于副总统之后的总统继承人，其位高权重自不必言。然而1989年，赖特却在和《政府伦理法案》(EthicsinGovernmentAct)的较量中败下阵来，不得不辞职谢罪。这一弊案奠定了《政府伦理法案》的历史地位，亦成为悬在诸多官员头顶的达摩克利斯之剑。
他曾是“执着于清廉的理想主义者”
1989年，众议院议长詹姆斯？赖特贪腐弊案令世界震惊。这位美国民主党的象征和最著名的代言人以及全美仅次于正副总统的第三号人物，因个人财产来源不明所引发的丑闻，让二战之后成长起来的那一代“军功精英”走下了神坛。
赖特出生于1922年12月22日。他的童年正是美国的大萧条时期。其父老赖特是一位飘泊四方的巡回推销员，在那样的艰难时代要养家糊口，其艰辛可想而知。老赖特望子成龙，常常对孩子们说人生最大的目标莫过于担任公职，为大众服务。据说，小赖特最初从政时也颇有一番雄心壮志，声称要尽全力服务于人民。
珍珠港事件后几个月，19岁的赖特中断了在德克萨斯大学的学业，投笔从戎。他参加的是陆军航空队，在太平洋战区服役。在战斗中，赖特表现勇敢，荣获“英勇飞行十字勋章”。战后，25岁的赖特进入了德克萨斯州议会。1950年至1954年，他任德克萨斯州韦瑟福德市市长。32岁那年，他一路平步青云，被选为国会议员。初到国会山时，他被人们称为“过分执着于清廉的理想主义者”。因为他把向他捐献的竞选基金最高额定为100美元，还执意公布自己的所得税回执。不过，这两种做法并没有坚持太久。
赖特经历过两次婚姻，育有一子三女。据说，他给人的第一印象很不错：脸部肤色微红，布满了皱纹，厚厚的镜片后面一双棕色的眼睛常常能使人感到他在微笑。这是一副憨厚善良的面孔。他爱诵诗养花，可见得情趣高雅。他虔信宗教，注重精神生活——这又使人们不得不有理由认为他清心寡欲，淡泊明志。
有时候，这位职业政客也确实平易近人，体恤下情。对于身边的工作人员——侍者、司机、秘书、清洁工，他从来都以礼相待，决不恶语伤人。他甚至记得司机的生日，还会去秘书家帮助修剪玫瑰。“有的政治家从来不愿意为你花费时间，”赖特的司机莱昂内尔？劳森说，“他们更多的时间惦着的是自己的小狗。可是他不是这号人。”
然而，这一切只是赖特的一面。公众对赖特并没有多少亲近感。不少人觉得他是以微笑和矫揉造作的礼貌来掩饰乖戾的脾气和争权夺利的禀性。这一点在后来对他以权谋私的行为进行调查时得到了印证。每当有人向他提起众议院道德委员会对他的指控时，他都会勃然变色，大声喝止别人道：“少跟我谈这种琐事，别浪费我的时间！”在美国，有关赖特的传闻很多：有人说他在众议院里没有一个真正的朋友；他曾经威胁说要把一位众议员打翻在众议院的地板上；有人爆料说赖特当初仅以一票之多当选议长，而且主要是因为其他两位候选人同他一样令人讨厌，只好三害相权择其轻。
无论众说如何纷纭，赖特仍然官运亨通，日渐位高权重起来。然而，经济投资上的失败和家庭的不幸福，成为他滑向深渊的第一步。
1961年，赖特竞选参议员未获成功，反倒背了一屁股的债。随后经商的损失和抚养四个孩子和一位“花得总比我挣得多的”(赖特语)妻子的重担又加剧了赖特的财政困难。1971年，他在日记中写道：“我的财务情况是一团糟。”他还写道：“我欠了那么多的钱，我需要运气帮我还债。”
次年，赖特和妻子离婚，并和自己的秘书、风姿绰约的贝蒂结婚。许多评论认为，正是这次婚姻，使赖特最终走上了贪腐之路。或许这确有替赖特开脱之意，但可以断定的是，贝蒂对于赖特后30年的政治生涯影响巨大。婚后不久，她就开始“改造”丈夫的工程，先是敦促赖特戒掉一天两包烟的习惯，紧接着让丈夫抛弃普通的翻领格呢西装，换上镶边的高级黑色西服。
与此同时，贝蒂本人的花销也很惊人。有一次，她在承认自己特别喜欢山猫皮大衣和卡迪拉克轿车(她都早已拥有)时说：“事情该怪我，我比他(赖特)更喜欢精美、昂贵的东西。”仅凭借参议员的工资，赖特无法承担这些巨额开销。1977年，赖特悄悄动用98000美元的竞选基金偿还了他的私人债务——这是他后来贪腐之路的开端。
在贝蒂的怂恿下，赖特和一些所谓的经济伙伴越走越近。比如，他投资了57000美元和商人莫利克合伙开办了一家名为莫利克-赖特的投资公司。然而，公司雇佣赖特的妻子贝蒂担任“财务顾问”，四年间共付给她年薪72000美元，并提供她使用一套位于沃思堡的公寓和一辆卡迪拉克轿车。公司还向赖特夫妇派发了59000美元的红利、18001美元的利息津贴。1988年公司散伙时购买赖特所持的股份，共付给他们27万美元(现金及期票)。仅投资57000美元，却获得了近50万美元的收益回报，这样的“好事”，显然存在着利益输送的重大嫌疑。
要求官员公示财产来源的法案
赖特之所以敢于大肆收受好处，一方面是因为贪欲作遂，另一方面也是因为法律的不完善。很长一段时间内，美国的法律并不强制要求官员公示其财产数额与来源。直到《政府伦理法案》于1978年正式出台之前，官员们仍然可以捂紧口袋，不用向公众和司法部门敞开。
长期以来，美国法律对官员的个人和家庭财产不作公开要求。这一情况在经济大萧条和二战期间开始发生改变。随着政府从亚当？斯密时期的“守夜人”变成了积极的福利国家，美国的政府项目、军费预算和公共开支暴增，官员的寻租空间随之增长，变成了手握经济大权的重要人物。人们也越来越多地开始关注官员们的经济状况。
二战结束后，参议员莫斯向国会提交了敦促官员财产公开的提案。几年后，另一名年轻气盛的参议员巴内特也提议建立官员行为规范，来保障官员廉洁。然而，保守心态弥漫、麦肯锡主义高涨的上世纪50年代里，这些法案的进展都不顺利。直到艾森豪威尔总统的幕僚长阿丹姆斯爆出受贿丑闻，这些激进参议员们的这些设想才得以实现。
阿丹姆斯中年从政，做过联邦众议员和新罕普什尔州州长。由于艾森豪威尔总统对他的过分信赖和他本人调和内阁矛盾的出众才干，他在1950年代实际主导了整个白宫的幕僚集团。权倾天下的他一度被人称为“美国的影子总统”。然而，这位几乎一手遮天的阿丹姆斯，却因一件外套和一条地毯栽了跟斗。
1958年，联邦贸易委员会在调查一名名为古德凡的商人时，发现了与阿丹姆斯有关的线索。调查发现阿丹姆斯收受了古德凡一件名贵的驼毛外套和一条东方风格的地毯。虽然最终没有证据表明阿丹姆斯为古德凡争取了什么特殊政策，但这种收受礼物的行为曝光之后，引发了公众的种种非议。阿丹姆斯不得不离开白宫，从而导致艾森豪威尔内阁陷入混乱。
阿丹姆斯丑闻之后，朝野上下都意识到了监督官员收入来源的重要性。迫于压力，美国政府在1958年通过了《政府服务伦理规定》，要求任何在政府工作的人员都不得接受可能会影响其职务决策的礼物和帮助。这项规定直接禁止了接受礼物和帮助的行为，而不考虑官员随后是否有回报行为——这显然是吸取了阿丹姆斯案的教训，避免官员以“贪赃不枉法”而免责。
然而，这项规定只是一个政府的行政指导意见，尚未正式成为有约束力的规定。直到上世纪60年代中期，在国会山再次连续发生腐败丑闻的背景下，国会两院才正式成立官员行为标准委员会，开始对官员的财产来源进行全面监督。
1974年的“水门事件”后，美国人对政府官员的不信任达到新的巅峰。保守的美国国会一改过去审慎多疑的态度，开始大刀阔斧地推出约束官员行为的法案。1978年，国会总结以前的各项规定，出台了《政府伦理法案》。
根据这部法案，一切官员如果从联邦政府之外的任何来源得到的超过200美元的红利、租金、利息、资本利得，就必须进行申报；如果收受累积价值超过250美元的礼品，或者从事价值超过1000美元的贸易或业务投资，也必须进行申报。本人除主要住所外，如果进行超过1000美元的房地产购置、出售或交换，也需要进行申报。如果不予以申报，或者造假，将会付出沉重的代价。负责接受申报的伦理办公室可以将案情通报联邦司法部部长，并通过地区法院对该名官员提起诉讼。且不论官司胜负，单是受诉带来的丑闻冲击，就足够毁掉这名官员的政治前途。因此，《政府伦理法案》成了悬在官员头顶的清廉利剑，让官员不敢越雷池半步。
赖特案初露端倪
1988年春天，赖特作为众议院议长，正处于事业的巅峰。然而，一位名不见经传的共和党议员纽特？金格里奇和一个叫做“共同事业”的组织，发起了对他的挑战。他们发表联合呼吁，要求全面调查议长詹姆斯？赖特的从政道德。1988年5月26日，金格里奇正式向众议院道德委员会指控赖特夫妇有违反《政府伦理法案》和其他法规的嫌疑，请求委员会开展调查。
最初，道德委员会并未将矛头对准赖特，而是仅仅指责他没有依据《政府伦理法案》及时报告他妻子在莫利克-赖特公司的高额工资收入，也没有报告她对于公寓和轿车的免费使用状况。在赖特的授意下，莫利克-赖特公司对委员会宣称，赖特的妻子贝蒂领取工资，是因为她是公司的“财务顾问”，一位理财能手。然而美丽的贝蒂并未能够让公众相信这一点。
1989年5月29日，道德委员会召开听证会。会上，赖特夫妇的律师萨斯曼试图证明贝蒂是一名踏实稳重的财务顾问。事与愿违的是，那天贝蒂刚进听证会的会议室就引起了一阵骚动。她穿着一件鲜艳的水蓝宝石色西装，进门先吻了萨斯曼律师一下，为了拍照，接着又吻了他一下。这些不得体的穿着和举动，令萨斯曼事后也表示“十分尴尬”。
随着调查的深入，越来越多的证据指向了赖特本人。为了确保调查的全面和公正，道德委员会特地从院外聘来了特别检察官——来自芝加哥的理查德？费伦律师，并拨款160万美元，用作调查经费。费伦律师的调查历时6个半月，调查结果可谓石破天惊。在8名助手的协助下，花费150万美元，从72名证人处取得证词，终于在1989年2月完成了长达279页的详细报告。
这份被称为《费伦报告》的指控甫一公开，就引发了全社会的密切关注。报告不仅指控赖特在前述合伙企业中获取暴利的投资行为，还将矛头指向赖特的另外五个经济问题。这五个经济问题分别是“稿费问题”、“油井问题”、“娱乐区问题”、“储蓄银行危机问题”和“蒙特利夫公司投资问题”。
报告指控赖特的五本作品获得了过高稿费。一般作者的稿费应该是版税的10%左右，而赖特的每本书都至少获得了版税的55%以上。而且书的销售情况也极不正常，常有一些特殊利益集团进行超大额购买，相当于以稿费的名义向赖特的口袋里塞钱。费伦律师指出，根据规定，众议员应邀演讲的酬金不能超过年薪的30%，但稿费收入并无上限。赖特在收取的演讲费达到了最高限额后就以卖书为手段逃避法律监管，花招不可谓不巧妙。
“娱乐区”事件和“银行危机”事件的共同点在于，赖特不合理地运用议长的影响力，对于市场和投资施加了压力。前者指的是，沃思堡市的一个游乐场项目需要资金，赖特受人之托，指示经济发展署等机构向沃思堡市贷款2250万美元。后者指的是，当德克萨斯州不断出现银行倒闭案时，赖特议长向处置倒闭案的官员施加影响，要求他们尽量保护这些银行。
至于蒙克利夫公司投资问题，则指的是一场外交场上的权钱交易。蒙克利夫家族在埃及的西奈半岛有几口油井，受到埃及国有化征收的威胁。赖特出面，向埃及政府和当时的总统安瓦尔？萨达特求情。后来，埃及政府根据比较合理的价格，收购了这几口油井。几个月之后，蒙克利夫便以极低的价格将位于德克萨斯州的一口天然气井的一些股票卖给了赖特。《费伦报告》将这笔交易描述为，一笔价值82000美元的礼物——虽然没有证据能够证明赖特的外交行动和这件“礼物”之间有何直接关系。
其实，这些所谓贪腐丑闻——“官太”任职企业拿高薪开豪车、关系户大量购书以“进贡”稿费以及价值不足一年工资的“礼物”，不要说和当前一些官场潜规则相比，即使是和放在当时的美国国会议员眼中，也谈不上触目惊心。根据调查，许多议员也都参与过股票和不动产的投资。在经济上有小辫子可抓的绝非赖特一人。
许多议员担心：“如果赖特倒下去，他们都会因同样的罪行而摔跟头。”民主党议员查利？威尔森甚至公开表示，如果严惩赖特，那么“我们就是在冒险制定连教皇都没法遵守的准则。”在赖特的求援和无法说明的私心影响之下，他们纷纷动用各种资源向道德委员会施压，希望他们“点到为止”，不再继续追查。
反贪腐史上的里程碑
然而，众议院道德委员会顶住了压力。委员会援引《政府伦理法案》，认定赖特在妻子任职问题和稿费问题上违反了下述规定：“作为一名国会议员、官员或职员，不得在一年内接受与自己的公务有直接或间接利益关系的个人(亲友除外)、任何外国人(或其代理人)的价值100美元以上的礼物。”同时还规定：“任何国会议员……所获额外收入均不得超过本人本年度薪金的30%。此种额外收入是指工资、专业费和除版税以外的其他各项收入。”虽然赖特规避法律，巧立名目，却不能解释自己高额收入的合法来源，特别是违反了官员应该承担的公开收入并恪守伦理的义务。道德委员会决定，对此案坚决严查到底。
而在众议院之外，选民们则愤怒异常。议长不但不遵守法律，还以他人的潜规则为自己开脱。在赖特丑闻曝光的初期，75%的选民表示，“如果情况属实，赖特必须辞职”。而随着越来越多的证据浮出水面，民心向背更为明显，“不管众议院怎样处理，赖特在公众的头脑中已经被定了罪。”民众还将攻击面扩大至其他议员的妻子。当时，在外兼职的远非只是赖特夫人贝蒂一人。
据国会议员配偶俱乐部主席玛丽？雷古拉估计，一半以上的国会议员配偶(妻子或丈夫)都有拿报酬的工作。其中大部分纯粹是领薪水、不干活。比如，北卡罗莱纳州选出的议员查尔斯？罗斯的妻子琼？罗斯在她丈夫领导的众议院烟草和花生委员会工作，但实际上每周只有锻炼身体时才去露一次面。这些议员也受到了民众的广泛关注和批评。
最终，在院内、院外压力之下，赖特于1989年5月31日被迫宣布辞职。这样，由于不再是议员，众议院道德委员会对他的调查也就终止了。对于赖特来说，这确实是上策，因为等待国会的弹劾或继续受审查只会更加丢人现眼。尽管如此，他仍然受到了联邦调查局和美国司法部的继续调查。
赖特成为了美国现代史上第一位被迫辞职的议长，其反响之大是可想而知的。正如美国共和党工作人员温迪？迪莫克所说：“国会的面罩被揭开了，美国人民第一次真正看到了那儿发生的事情。”赖特弊案为后来相似的贪腐丑闻定下了基调，并在民众的心里形成了这样的思维定势：“凡是不公开财产的官员，就需要监督。”
从此以往，官员财产申报就成了政客的必修功课，而一旦指控贪腐的提案出现，相关官员就必须全力应战，翻出自己数年的申报记录和财务报表，否则就只能赶快退出政坛，身败名裂。因此，在官员和民众共同的驱动之下，官员财产申报的规定就逐年演进，不断加严。比如1993年这项法案的修正案就规定，联邦政府公职人员在离职后也禁止从事某些活动，并且要求他们在离职后特定期限内仍然就此类“灰色收入”进行财产申报，以进一步遏制官员的不当谋利和腐败。
财产申报制度作为美国政府打击腐败的有力工具，可以及时发现和铲除腐败的苗头。在政府直接监督和社会舆论监督之下，美国政府官员轻易不敢以身试法。绝大多数官员都会老老实实申报自己的财产。当然，后来也发生过诸如康涅狄格州州长约翰？罗兰因曾接受免费度假、翻修乡间住宅而被迫辞职认罪的事例，但总体上各界官员人人自危，不敢小觑《政府伦理法案》。
可以说，赖特事件既是政治史上的耻辱，也是清明风气的开端。而财产申报制度，更是越发完善，并最终纳入美国行政法典的第五章，成为政制的重要基石。
来源: 法治周末2012--09-05
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来源: 文学城-万家述评