2.7亿农村流动人口，归宿是就地城镇化吗？

2021年5月13日，江苏淮安生态文旅区富城路劳务市场务工的农民工。图/视觉中国

文 | 《财经》记者 张寒

编辑 | 王延春

据《财经》记者了解，一份引领中国未来15年新型城镇化道路的“顶层设计”规划即将公布。4月28日，中国城市规划设计研究院院长、全国工程勘察设计大师王凯在中国城市百人论坛2022春季论坛上透露，《国家新型城镇化规划（2021-2035年）》已通过，提出了“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。

2014年，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》作为中国第一轮城镇化规划正式发布。时隔八年，县域经济与城镇化发展的路线图将以新的思路呈现。王凯提出，新一轮规划的一个亮点是特别提出“大中小城市和小城镇协调发展”，特别补充“以县城为重要载体的城镇化建设：补短板强弱项、就地城镇化”，强调“城乡融合”，以县域为基本单元推进城乡融合发展，坚持以工补农、以城带乡，推进城乡要素双向自由流动和公共资源合理配置。

县域经济是中国区域经济版图中独特又鲜明的存在。长久以来，县域经济飞速发展缓解了大中城市就业和社会管理的压力，而能否处理好县域发展和县城建设的关系，将攸关城镇化的空间格局和居民幸福感的提升。

近年来，包括江西婺源、江苏睢宁、浙江松阳、山东曹县在内的明星县城，或依托当地旅游资源，或建立起别具一格的产业优势，在激烈的县域竞争中脱颖而出，吸引了众多关注目光。尽管一些县城的快速崛起为人们所称道，但是眼下更多县城遭遇的各类发展瓶颈同样不容忽视。不少县城面临着经济衰退的挑战：产业增长乏力、人才被大城市虹吸、规划建设混乱无序、高质量发展还无从谈起……

对于中国的多数县城而言，转型与发展的压力尚存，实现高质量、可持续发展殊为不易。

许多知名村镇研究专家指出，县域地区人口就地、就近城镇化的必要性日益凸显。当前，尤为迫切的是，通过一系列经济社会领域的大刀阔斧的改革，大力推动县域地区就地、就近城镇化，增强县域对于产业和人才的吸引力，不断缩小城市和乡村的差距，实现城乡之间的深度融合发展。

还需关注的是，种种变局之下，如何让县城运转更为和谐有序？县域经济转型如何摆脱困顿、持续向好？县城产业发展的抓手是什么？近期，多位学者和专家对于中国县域经济的突破、变革和未来走向开出了极具针对性的药方。

“过去的10年，中国城镇化发展的逻辑是转型和提质的逻辑，这与城镇化发展的前30年有所不同。”王凯认为，如今县城成为就地城镇化的最重要载体，也成为农村居民购房的首选地，很多农村年轻人结婚的条件是在县城买房，种种迹象均表明县城成为城镇化载体的重要方面。

王凯判断，按照中央提出的“四化同步”，新型工业化、农业现代化、信息化成为下一步新型城镇化工作的必然选择。在此大背景下，县域、县城在中国城镇化中的关键性作用不可替代。

随着中国内外部发展环境的持续变化，走出一条自主、健康、可持续的发展道路是历史的必然选择，而“县域、县城、就地城镇化”是这一选择中的重要组成部分。

专家预测，到2035年、2050年，中国的城镇化率将达到75%-80%，未来还有1.5亿-2亿左右的新增城镇人口。在跨省区的人口流动趋缓、返乡农民工回流的驱使下，满足农民自身的发展需求以解决居住、就业、就学、养老等等问题，而推进的以县城为重要载体的城镇化建设显得尤为重要。

中国人民大学教授、“三农”问题专家温铁军回顾，21世纪初，“三农”问题成为党和国家的重中之重，中央正式肯定了城镇化，并且在“十一五”规划中对县域经济发展赋予两个重要支柱：一是中小企业发展，二是城镇化发展。

温铁军表示，第一，城市化与城镇化并非同一回事。城镇化是中国实现城市化的重要路径。在中国以国内大循环为主体的新发展格局中，乡村振兴首当其冲。必须抓好“乡村振兴”，把它作为国家战略和应对全球化挑战的压舱石。

第二，过去中国依靠“三来一补”发展加工贸易型的外向型经济，这种过度的对外依存导致中国被美国当成竞争对手加以防范，中国的外向型经济发展方式肯定会受阻。因此，靠沿海城市承载过量人口来追求高速外向型增长的发展方式，很难继续，这就是十九届五中全会强调的“底线思维”。

第三，过去中国的城镇化以大城市群为主要发展路径，现在要转向县域经济，特别是就地城镇化的方式，同时，要关注生态产业化、产业生态化和生态资本深化。县域经济的内部要根据地理资源、环境条件等，考虑如何实现就地城镇化。

在温铁军看来，目前农村基本条件能够符合一般城镇化需求，比如说水、电、路、气、宽带等“五通进村”，已经基本实现了。接下来，应该打破过去城市化发展方式的局限，鼓励更多市民下乡，如果外来人口特别是城市人口下乡达到一定比重，就应该允许这些地方就地城镇化。

同时，通过就地城镇化，允许形成不同的管理模式创新，形成各种主体多元互动治理方式的创新，而不要简单地再把管理城市的政府体制照搬到就地城镇化过程中。一方面，要发展县域经济，让农民在“共同富裕”这个“新的百年大目标”中实现“农民获得长期财产性收入”，这绝不是二次分配，而是一次分配。另一方面，所谓的“县域经济”应该是县域范围内空间生态资源的系统规划，才能使产业发展变成不破坏社会环境、有利于实现“双碳”目标的新产业类别。

数据显示，2021年，中国全年的国内生产总值已达到110多万亿元，城市化率已经接近65%。更多专家提醒，现阶段，有必要将满足外出打工人群的精神需要提上议事日程。就地城镇化便是满足人们多元化、更高层次需求的良好路径。

国务院发展研究中心发展战略和区域经济部部长侯永志指出，在城镇化早期，人们为找到有着更高收入的机会，不得不背井离乡，忍受与妻儿老小分离的痛苦。而在城镇化的较高阶段，由于社会财富已经有明显增长，城镇已有一定能力向人们提供更好的生活条件，家庭团聚也具备了一定的物质基础。这个时候应该把满足人们的精神需要作为推进城市化的重要任务。

侯永志认为，就地城镇化需要在规划引导下推进。中国的县和县城间区位条件、自然条件、人口规模千差万别，要研究到底哪些城市和地区是可以就地城市化的，哪些地区不能。就地城镇化做规划，首先要与当地的情况相结合，要从更大的空间范围内来看待、分析和统筹，要看看县域之外有没有大城市，周围有什么样的城市，这样才能确定县城或者建制镇的功能定位和产业发展方向。

就地城镇化在享受大城市辐射带动作用的同时，还要避开大城市的虹吸效应。应当如何趋利避害？侯永志认为，一是要改善营商环境，二是要创造更舒适的生活环境，这个环境中有更多就业机会，这里的生活是慢节奏的，空间是田园式的，通过这种方式来使就地城镇化既能享受到大城市带来的好处，又能避免大城市虹吸效应带来的负面影响。

根据清华大学中国农村研究院副院长、教授何宇鹏的研究数据，从2011年开始，农民工流动发生了转折性变化，省内流动比例提高到了52.9%，占到了异地流动的主体，这个数字过去几年一直在上升，到2020年省内流动上升到了58.4%。在同样的时间里，可以发现农民工增量是3000多万，其中有2600多万是在乡镇内部实现的。虽然在这个时期，省内流动依然构成异地流动的主要方面，但从增量角度来讲，乡村内的流动成为主体，说明就地转移开始成为吸纳农民工最主要的来源。

如今，城市化外溢效应和工业化、信息化的叠加使得原来的城市化由核心地区向外围地区扩散。同时，农业多功能性的显现，使得乡村发展也面临新的市场增长机会，也使得就地城镇化面临新的机遇。

何宇鹏表示，第一，城镇化外溢效应使得首位度城市发展和周边县城实现了一体的发展。比如，安徽合肥、湖南长沙、湖北武汉、河南郑州首位度程度急剧增强，使得周边县域经济得到很大的发展。和东部稍有区别，东部地区如长三角和珠三角的城市化，更多的是城市带、城市群的发展，在中西部出现的是都市圈，尤其是都市圈对周边地区的带动作用，使得周边县域融入了都市圈的城市化过程中。

第二，工业化和信息化的叠加使得城市化圈子不断由核心圈层向外扩大。到去年为止，淘宝村在全国有7000多个。这里面具有两大特点。首先，工业和贸易加工传统制造业产品，是从城市向乡村地区转移。比如，过去几年江苏的睢宁沙集镇发展出电脑桌产业，青岛平度市的大泽山镇发展了假睫毛产业，浙江松阳大东坝镇的简易家具占到了全国80%的市场。这些乡镇依靠自己劳动力优势，把城市里待不下去的产业转移到农村，降低了生产成本。其次，城市需求特别分散，但是在城市里设贸易网点成本特别高的产品正转移到农村生产。比较典型的山东曹县生产戏服，这在城市里是需求非常分散的东西，集中到曹县生产是规模很大的市场。通过这些发展，实际上把城市化地区再往外围推。淘宝村的出现，使乡镇企业再次回来了，也使得乡镇企业发展面临重大的市场机遇。

第三，农产品、农业、农村生态由以前提供产品的功能向提供服务的功能转变，而提供服务的功能极大增加了农民的非农就业机会和农村副产品的增加值，使得乡村振兴面临新的市场发展机遇。典型地区比如婺源，以前种油菜是为了吃，但种油菜早就不具备产品竞争优势了。而油菜花作为一种观赏乡村旅游形态，发展反而很快。油菜花观赏形成了全国性产业，除了婺源，在很多地区都有，这就形成了乡村旅游的一系列观赏产业的发展。

“如果市场是看不见的手，但同时它也是看得见的脚，这个脚就是农民工流动的脚步。从农民工流动的脚步，实际上可以看到劳动力要素市场的空间变化，还可以看到城市化空间分布变化和经济发展趋势，这是对未来中国城镇化形态的启示，同时也告诉人们未来城市化发展和人口分布动力在什么地方，以及未来城市化发展的政策应该遵循的着力点在哪里。”何宇鹏总结道。

中科院地理所研究员陈明星根据“七普”统计数据所做的研究显示，从2010年至2020年中国乡村流出人口规模2.72亿，相比“六普”时期的1.34亿增长了一倍多。在流动的2.72亿人口中，省外流动人口从“六普”时期的5500万增加到“七普”的8200万，省内流动人口从7800万增加到1.9亿。省外和省内流动人口的结构性变化，反映出过去十年中国跨省乡村流动人口增幅出现减缓局面，而省内流动人口增幅快速增加，说明人口回流现象较明显。

陈明星进一步把人口流动结构分成省内县内和省内县外两方面，其中省内县内流动大约占到35%，省内县外流动占到64%。“七普”时期，农村流出的2.7亿人去了哪里？他大致估算，省内县内流动人口8200万，省内县外流动人口1亿，跨省流动人口8200万，其中，省内县外的流动在其中体量稍大，并且表现出快速增加的态势。

基于上述数据分析，陈明星认为，第一，中国现在的城镇化率63.49%（七普数据），比全球平均水平高出一截，但中国城镇化水平和主要发达国家的城镇化率相比，还有20%左右的差距和潜力。中国特色城镇化要继续迈向更高水平、更高质量的新型城镇化。

第二，中国的城乡融合和乡村振兴发展问题任重道远，要进一步促进农村外出人口市民化。而县域在城镇体系中是非常重要的一个环节，它是城市和乡村联系的天然纽带，县域新型城镇化在城镇化过程中有着不可替代的作用，一方面有助于提升新型城镇化建设的质量，另一方面县城对于乡村振兴的辐射带动作用可以进一步加强。

第三，要统筹推进异地城镇化和就地城镇化两种途径，才能更加有效实现人的城镇化和农业转移人口市民化。应把异地和就近城镇化两条道路各取其优势，统筹推进。

第四，当前，县域新型城镇化过程中出现若干问题，包括水平偏低、人气不足、设施落后、产业乏力等，成为国家新型城镇化建设的短板区域。未来改进的方向，首先是开展新时代县域高质量新型城镇化专项试点工作。其次要结合国家新基建计划，对于县城城区的教育、医疗、环境的基本公共设施水平进行专项建设提升。再次，推动符合条件的县域撤县设市，一哄而上肯定不对，一管就死也不行，对于一些符合条件的县域还是要给予一些撤县设市的机会，加大县域产城融合和县域特色经济发展。

公开可查的数据显示，中国县城和县级市加起来近2000个，它的建设用地几乎占到所有建设用地的三分之一，产值也占到四分之一，住在县城及县级市的人口占比有三分之一。此外，县城一直在国家历史文化传承中发挥重要的作用——中国国家历史文化名城有140个，其中县城就占了三分之一，大约有45个。

中国城市规划设计院原总规划师朱子瑜提出，县城是未来城镇化工作的重要环节，具有承上启下的关键作用。要把县域作为城乡融合发展的重要切入点。

现如今，中国县城建设的进展究竟如何？朱子瑜认为，县城建设存在几方面较为明显的不足。第一，尺度失控。很多县城都学大城市，以宽马路、大广场等方式来建设小县城。第二，县城密度失掉了应有的秩序。许多县城不如想象般美好，有的也得了“城市病”。第三，一些县城开始侵占生态空间，在文化上也缺少方向。

那么接下来，怎样才能切实有效地提升县城建设水平？朱子瑜称，要学习历史传统、借鉴国际经验，并做出中国县城自身的探索。他结合国内外经验梳理发现，中国新县城建设中，山水格局、交往空间、慢行友好、韧性安全、乡愁文脉等，都是县城应该重点关注的格局。总体来看，构建中国特色人居环境，县城要有一定的担当。要在空间形态上呼应山水格局，景观上表现得更加诗情画意，城镇风貌上要体现文脉和乡愁，交往场所上要充满小城活力。当然，县城也可以用一些新技术，在低碳和可持续发展方面，小县城也有可作为的地方。

关于中国城乡差距的巨大鸿沟，许多研究数据都可以拿来作为有效的佐证。例如，城乡地产收入和地产价值差距过大：城镇地区商品房大概有270亿平方米，拥有接近300万亿元的社会资产价值。农村地区房屋大概有220亿平方米，资产量大约20万亿元。虽然面积差不多，但资产总量差了十多倍，这说明城乡之间的巨大差距。

基于这些数据，住房和城乡建设部村镇建设司原司长李兵弟指出，中国存在城市和乡村建设割裂、区域空间割裂、住房割裂、发展保障制度割裂等问题。城市房地产市场的调节是在独立封闭的城市区域内进行的，城乡家庭之间的财产差距主要是由市场上的房子价值造成的，而农村的住房财产价值并没有市场的完全体现。由此，他提出关于城乡一体化发展制度创新的思考：

第一，要研究城乡建设混合用地制度改革。农村建设用地究竟怎样做，才能更好地实现资产增值，参与到城镇化中？第二，构建农村住房制度，完善国家住房制度。到现在为止，中国只有城镇住房制度改革和城镇住房制度建设，但是没有完整地建立起农村住房制度，所以中国需要完善城乡融通的国家住房制度，建立起城乡统一的房地产市场。第三，把当前城市建设维护税改革为城乡维护使用税。现在农村的投资越来越多，在税收上，还是按照7%、5%、1%分别在城市、镇和农村征收，当整个资产价格都上升、投资密度都增加的时候，不能再这样把城乡划分了。应当按照城乡平等、同税同权进行改革，实现专征专管专用。第四，研究建立国家农村集体资产管理制度，为惠农富农进行城乡一体化的管理。

针对中国城乡割裂的不利局面，中国城市规划设计研究院副院长郑德高分析指出，中国城乡融合发展主要问题在于四个方面。一是生产领域，现在城乡效率差距较大。二是在流通领域，城乡网络还存在着很大的堵点。三是在消费领域，城乡衔接还不畅，农产品消费对接渠道不畅，品牌创建也比较弱。四是在要素配置上，城乡流动还存在着二元制约。

中国城乡之间存在的多重割裂，导致两者之间未能形成良性循环，这是中国城乡差距大、城乡问题突出的根源之一。而这其中，县域和县城未能充分发挥链接的作用，是城乡不畅的重要因素。借鉴日韩等国家的经验，郑德高提出了中国特色城乡融合发展的主要策略。县域作为实现城乡融合最重要的基本单元，也是国家治理体系中时间最长、制度最稳定的机构，将会是中国进行城乡融合最佳的基本单元。

县域发展怎样促进城乡流通、城乡循环、城乡融合？郑德高认为，一是构建县域城乡融合的产业体系。建设县城-镇村的农业产业链体系，生产初加工在镇/村，其他的环节，包括科技创新、农产品品牌打造在县城。关键是要形成镇村和县流通领域里的增值收益分享机制，不要农民做了很多，但收益都到其他领域了。以县为单元探讨新型农业服务模式，现在已经有很多的模式，如“公司+农户”、专业合作社等，通过以县域为单元，形成品牌化、规模化、一二三产业融合的方向。相当于每个县都有规模化、品牌化、自愿合作的组织。

二是要畅通县域城乡流通网络体系。重点还是在降成本和提高效率。要完善从田间到最后餐桌上的产业链体系，把堵点逐渐消解，县域里的冷链中心、批发市场在这个体系里非常重要。要聚焦以县域为核心的城乡流通领域里的关键问题，进行降成本、提效率的活动。

三是以县域为单元，培育乡村消费市场。原来在城镇体系中，曾有“魅力景观区”，其实这些地方相对城市群来说，是最适合消费的、最有特色的领域，应该在国家层面给予重视，提升它的价值。同时，再结合县域，让每个乡村从生产型价值转型到消费型价值，再到文化可持续的价值体系。

四是促进县域内要素有序流动。首先，促进县域城乡人口对流。以县城为载体，推动就地、完全城镇化，同时，推出类似“乡贤计划”（人才）返乡，也要优化乡村人口结构，不是单一的流动，城市和乡村互动才是更有价值的。其次，土地方面，可以通过村庄分类、村庄整治，通过分类活动识别当前搬迁和保护类的不同村庄，对每个村庄的闲置用地用好，优先用于一二三产业融合。再次，可以探索农村金融改革，促进资本向乡村流动。

五是建立县域城乡循环的三级空间支撑体系。三级体系里面的重点还是县城的综合带动作用，以及乡村多元价值的作用。一二三产业融合核心还是在县城，但乡村的多元价值还是在乡村，这两头做好很重要。

六是探索建立县级农村综合合作组织。县城已经有很好的合作组织，如“供销社+信用社”，这个合作组织怎么和新时代的一二三产业融合，怎样与品牌化塑造、规模化塑造进行结合，形成既有政府也有市场，还有村民的合作组织的体系，是至关重要的。通过这个合作组织，实现生产、供销、信用、服务、保障“五位一体”作用，城乡循环才能够真正搭建起来，才能真正走向城乡融合。

统计数据显示，截至2020年，中国拥有的乡镇级行政单元38741个，其中建制镇的数量是21157个，占比达到54.6%，跟1990年相比提高了36.1个百分点。建制镇大致数量总体上稳定在2万个左右。

数据还表明，虽然建制镇的人口进一步聚集，占全国总人口的比重保持了稳步增长，但是在整个城镇化人口中的占比出现了下降，说明中国城镇化人口主力并未聚集到建制镇，而是聚集到建制镇以上的大中小城市和特大超大城市。同样的，县城城关镇在进一步聚集农村人口的同时，仍然不是当前或者过去十年农村人口进城的主力聚集地区。

中国城市和小城镇改革发展中心主任、研究员高国力认为，建制镇在新型城镇化中承担着不可替代但又独特的功能和定位，下一步，应当加快推动县城补短板、强弱项，提升城关镇的集聚和辐射能级。力争实现城关镇在吸聚农民总量保持进一步稳步提升的同时，也能够提高城关镇聚集的常住人口在全国城镇人口中的占比，这就真正实现了县城的就地城镇化，有效分流和分担了农村人口过于向特大超大城市、城市群和都市圈聚集所引发的问题。

具体而言，高国力指出，一是重点优化城关镇的生产功能：首先，着力强化提升城关镇的生产功能，生产功能提升会对农民进城产生直接吸引力，创造大量就业岗位。很多县城和城关镇都存在着产业雷同、恶性竞争，要让生产功能特色化进一步挖掘，也就是说很多县城的城关镇不一定追求生产功能的小而全，而应在特色生产功能和就业岗位创造上实现提升。其次，实现生产功能的集约化，县城要避免一些城市前些年走过的粗放式“摊大饼”路径，让县城的生产功能适度集约紧凑，重点通过园区的集约发展来落地体现，特别是结合绿色低碳发展的最新趋势要求。再次，生产功能的适用化。县城不应该盲目追求生产功能高端化，由于它自身人才、资本和市场化能力的约束，应当着力培育壮大适用的生产功能，引进相配套的、合适可行、能够落地的产业、行业和企业，也包括新业态、新模式在城关镇落地。

二是着力健全城关镇的生活功能：首先，城关镇生活功能要体现低成本，如果城关镇的生活功能在没有达到一定水平之前，却走了很多城市走过的弯路，成本过于快速抬高，包括房价抬高，那将有可能降低农民进入城关镇的动力。其次，生活功能要强调方便性，包括看病、出行、教育的便利，让人感觉到生活在城关镇比一般的建制镇更方便快捷，同时避免了生活在特大、超大城市存在的各种麻烦和不便。再次，生活功能要强调舒适度。城关镇应该着力瞄准小而美、特而优，来设计生活功能的配套设施和配套业态。

三是整合挖掘城关镇的综合职能潜力和引力：城关镇往往是县域行政、信息、商务和文化中心，拥有一般建制镇没有拥有的历史文化底蕴和内涵，所以，在这种情况下，城关镇和目前很多省域的省会城市应该有相似之处，不应该盲目追求功能的大而全，追求经济总量的快速扩张，而应该着力在功能的配套完善和特色优势上。城关镇的发展也应着眼于县域经济的发展大局和城镇体系格局，不追求经济规模过快的上涨，重点挖掘和培育自身的特色优势功能和业态。

据中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞观察，中心村和小城镇发展是乡村振兴的主体形态，它实际上是乡村“聚中有散”的落脚点。未来的中心村可能相对来说比较大，边缘的村就慢慢消失了。人口聚集到中心村等地区，这个地区慢慢变得跟镇一样，小城镇变成更高一级的中心村。这应该成为下一步乡村振兴的主要着力点和主体形态。

倪鹏飞强调，中国城镇化进入了“聚中有散”的阶段，县域城镇化实际上存在着极度分化，一部分县域迎来加快发展、扩大发展的繁荣机遇，另外一些城镇面临衰退的挑战。

因此，他认为，要实施差异化的县域城镇化策略，顺应这一时期阶段性规律，根据各地实际情景来做两方面工作。

第一，如果一些城镇是属于人口向其扩散、向其聚集的城镇，要采取措施给予积极的引入或推动。现在的问题是，虽然人口和产业向这些地方流动，但这些地区存在着基础设施和公共服务的短板，并且由于这些原因，产业和人口无法聚集到这些地区，导致人口还是继续向大中城市聚集。第二，对于明显存在着人口流失、产业衰退的城市，就是客观上要衰落的乡镇，应该顺应规律，无论是在行政区划还是资源配置上都要做适度调整，要减少它的公共服务政策，因为明显要衰落了的地方，不可能像撒胡椒面一样，再进行大规模的基础设施和公共服务配套。