地方金融改革化险：河南农信社转制新途
文｜《财经》记者 陈洪杰 张颖馨
编辑｜袁满
编者按：地方金融改制化险是新一轮中国金融改革的焦点。近年来，地方金融获得长足发展的同时，也积累了一些风险隐患，各地按照中央关于建立地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制要求，履行属地责任，因地制宜，推进地方金融改制化险，新一轮的农信社改革已经启动。《财经》记者对河南农信社改革的行动实践进行了走访。
20年轮回，中国现代金融业的深层次改革，再度回到农信社系统。
农信社是中国金融体系的重要组成部分，扮演着农村金融服务主力军的角色。在上一轮改革中，农信社已经极大提高了经营能力，但随着自身的发展以及外部环境的变化，面临着新挑战。
就此，40多万亿元资产的农信社拉开了新一轮改革大幕。首家省联社改革于2022年4月落地：浙江农商联合银行开业。
近日，《财经》记者获悉，河南省农信改革方案已经获批，将由省政府出资，采取联合银行的方式，通过自上而下参股控股，形成省控市、市控县的三级管理架构。
河南实践对探索推进全国农信社系统改革具有借鉴意义。联合银行的模式对于加强党的领导和建立现代企业制度相统一，坚守支农支小战略定位有正向作用；而自上而下的参股方式则有利于理顺先前省联社与基层行之间自下而上的股权关系与自上而下的行政管理关系的错位。
“河南以系统观念、前瞻思维，布局地方金融改革，按照先城商、再农商、后村行的优先序，稳扎稳打，梯次推进。城商行改革后，农信系统的改制化险也已启航。”河南省地方金融监管局负责人告诉《财经》记者。
目前，部分省份提交了农信社改革方案。“有的模式是选择了由下到上的持股；有的是双层结构，省联社是一层法人实体，县级联社是一层，也有的地方是三层结构的模式；还有省份计划组建几个农商行等。银保监会正在指导修改、完善上述方案。”2022年3月，中国银保监会主席郭树清表示。
尽管各省上报的方案不尽相同，但农信改革的目的趋向一致。“所有的措施均为了理顺管理体制、激发经营活力、化解金融风险、建立现代企业制度，提升农信系统对‘三农’的服务能力。”一位资深金融监管人士对《财经》记者称。
问题推动：农信社改革提速
自2003年深化改革试点以来，农信社的发展已取得了显著成效，为服务“三农”和支持经济社会发展作出了积极贡献。但随着内外部环境的变化，农信现存的体制难以适应新形势的发展需要。
于是，深化农信社改革再次提上日程。自2016年-2022年，数年的“中央一号文件”指出：提高农信社治理水平和服务能力；推动农商行、农合行、农信社逐步回归本源；完善涉农金融机构治理结构和内控机制，强化金融监管部门的监管责任；加快农信社改革等。
值得注意的是，拥有130多家基层行的河南农信社在新一轮改革中走在了全国同业前列。
河南农信社改制的总体思路是：加强党的领导，强化金融工作的政治性人民性，聚焦服务“三农”，改革省联社管理体制，成立联合银行；注资联合银行，自上而下理顺股权关系，强化资本约束，改革体制机制，完善公司治理，防控金融风险，提升服务能力。从省、市、县三个层面分别明确改革目标，在协同推进改革中有序处置化解农信社风险，提升金融服务能力和可持续发展能力。
在省级层面，将省联社改制为省农商联合银行，赋予其对市县法人机构主要是省辖市农商行的股权投资功能，实行有限牌照经营，建立正负面履职清单。
在市级层面，拟对城乡一体化程度较高的郑州市和辖内法人机构数量少、资产规模小的漯河市、三门峡市所辖全部法人机构以市为单位统一法人。对其余的省辖市城区法人机构整合组建市级农商银行。
在县级层面，在未实行统一法人的15个省辖市中，保留县域机构法人地位不变，对未改制的县域农信社稳步推进县级农商行组建。
河南省是农业大省、人口大省，担负着粮食安全重任，需要有力的金融供给与支持。同时，河南农信社系统规模大但发展不均衡，尤其是城区法人机构“小而散”问题突出，金融服务质效不高，高风险机构数量较多。
“构建省、市、县三级管理架构，对于农信社法人机构数量较多、行业管理任务重、风险处置任务重的省份来说，将提供一种新的路径选择。”一位参与河南省农信改革的人士称。
上述人士还表示，通过分层分类改革，兼顾了农信社服务县域、化解风险以及破解城乡经济结构矛盾、整合金融资源更好服务乡村振兴等多重目标，强化了经济与金融的有机融合。
近年来，新一轮农信改革的进展速度并不算很快。“原因在于，农信改革不仅仅关乎2000多家中小银行，更涉及到农村金融体系的变革，牵一发而动全身，难度可想而知。不求快，但求稳。”上述资深监管人士称。
《财经》记者根据公开材料统计，2020年-2021年，已经有20多家中小银行完成或正在经历合并重组。其中，城商行合并重组较多，农商行等农信机构的改革重组“只听楼梯响、不见人下来”。
不过，2022年之后，局面发生了变化。在政策层面，2022年“中央一号文件”对农信社改革的表述中未再提及“保持农信社县域法人地位和数量总体稳定”。
近期，部分省市的基层农信机构改革也有了新进展。例如，2022年下半年，开业不到一年的乐山农商行发布公告称，将审议关于吸收合并当地其他7家农信机构的议案。
在2022年5月20日的通气会上，银保监会相关负责人指出，鼓励优质银行、保险公司和其他适格机构参与并购重组农村中小银行，将会同相关部门落实鼓励中小银行兼并重组支持政策。
理顺体制：组建银行，股权纽带
“原是改革的产物，如今却成为被改革的对象”，这句话概括了省联社在过去多年的发展轨迹。
在省联社的管理模式改革中，河南省联社将通过省政府注资改制组建为河南农商联合银行，河南农商联合银行向18个省辖市农商银行参股注资，省辖市农商银行向辖内县域法人农信社参股注资，自上而下逐级参股控股。
“该模式理顺了农信社省级机构与市县法人机构之间的股权关系。”河南省联社负责人告诉《财经》记者。
省联社是2000年以后农村金融改革的历史产物，而农信社出现的时间更早。早在1951年，新中国第一家农信社正式成立，后来，农信社作为农业银行的基层机构开展农村金融业务。1996年，中国人民银行直接承担对其监督管理的职能。2003年，由新成立的银监会行使监管职能。
但由于当时大量农信社出现经营不善、甚至亏损，2003年，国务院启动了农信社改革，将农信社的管理权下放给省级政府。这对中国金融的稳定与发展发挥了促进作用。
省联社的职能定位是管理、指导、协调、服务，但具体的职责边界并不十分清晰，不同时期、不同地方有不同的重点。
“不过，省联社是由基层农信机构共同出资组建，但是理事长和主任均通过任命和委派产生，部分省联社对于基层行社的管理干预过强，影响其自主权。部分省份疏于管理，一些基层行社管理失控，甚至变成高风险机构。”一位行业资深人士表示。
另外，由于省联社权责不对等，并缺乏监督，导致了多地省联社负责人贪腐被查。中央纪委国家监委网站显示，十九大以来，辽宁、陕西、安徽、四川、内蒙古、山西、海南、山东等10多个省联社的“一把手”落马。
河南省联社改革更深层次的意义在于，理顺股权关系，厘清功能定位、职责边界，有效改变股权与控制权、股权倒置的现状，探索建立符合现代金融企业制度要求的产权关系。
在谈及下一步发展时，河南省联社负责人称，正构建新型行业治理体系，推动农信社法人机构成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场经营主体。
化解风险：清收不良资产1700亿，专项债注资257亿
化解不良资产既是商业银行风险管理的关键，也是维护金融稳定、防范银行体系和金融体系系统性风险的重要内容。
而清收是化解银行不良资产的重要渠道，也是收回资金、控制风险、提升利润的主要方式。
河南开展了集中清收农信社不良贷款专项行动。“组建工作专班，针对拖欠的贷款户，强力清收处置不良贷款。截至2022年9月末，全省农信社不良资产累计清收不良资产超1700亿元，其中现金清收了650亿元。”河南省联社负责人称。
《河南省金融运行报告（2022）》显示，截至2021年末，河南省农信法人机构为137家（含省联社），营业网点为5080个，从业人数为52378人，资产总额为20939亿元、占河南省银行业金融机构资产总额的20%。
受区域经济及运营能力的限制，整体而言，农商行的不良率高于银行业的平均水平。银保监会数据显示，截至2022年二季度末，商业银行不良贷款率1.67%，较上季末下降0.02个百分点。农商行不良率为3.3%，环比下降0.07个百分点。
另外一方面，地方中小银行正加快处置不良贷款。数据显示，2022年上半年，中小银行共处置不良资产6700亿元,同比多处置1640亿元。
在清收的同时，河南农信着眼于治旧控新，在信贷管理机制、内控合规防线、监督体系、科技管理架构、考核评价机制等方面也正进行着重塑。其中之一是，改革审计体制，下沉审计力量，向省辖市农信社派驻审计中心，对市县行社业务实行贴身监督。
为减少新增不良资产，从2021年9月以来，严控基层行对高风险的企业行业投放，1000万元以上的大额贷款要由省联社进行风险评估。另外，还建立了信贷业务停复牌制度，对于高风险的农信机构，除了支农支小支微业务外，原则上不发放其他贷款。高风险机构出清市场风险后，恢复全面信贷业务。
为推动农信社深化改革、化解风险，2020年7月，国务院常务会议提出，允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金。
《财经》记者了解到，2022年上半年，经国务院批准，已向辽宁、甘肃、河南、大连四省（市）分配了1030亿元专项债额度。其中，河南省支持中小银行专项债券即将发行282亿元，用来补充辖区内农信机构的资本。
这不是河南省第一次通过地方专项债补充银行资本。2022年9月10日，中国债券信息网披露的信息显示，2021年河南省支持中小银行发展专项债券发行规模257亿元，品种为记账式固定利率附息债，为新增债券，期限为10年。
在用途方面，该债券募集资金通过河南投资集团间接入股方式，定向对河南省内18家农信社和22家农商行注资，用于补充其核心一级资本。
有分析人士认为，通过政府专项债补充资本可增强部分农商机构的资本厚度、完善其资本结构和质量，提升支持实体经济的能力以及化解部分机构存量风险。
提升服务：涉农贷款近9000亿
农业是国民经济的基础。作为支持服务“三农”的重要金融力量，农信社发挥着不可替代的作用，这也是顶层设计持续深化改革的最终目标。
河南省地方金融监管局负责人称，农信社无论怎样改，其服务“三农”的宗旨不会改，支农、支小、支微的市场定位不会改，立足县域、深耕基层的发展方向不会改。
数据显示，截至2022年7月末，河南省农信涉农贷款余额8744亿元，小微企业贷款余额4662亿元。
河南省农信社改制化险后，其三级管理架构将激发出服务“三农”的更高能力。
“省级层面通过重点履行对全省农信社加强党的领导、规范股权管理、提供行业服务、强化风险管控等职能，让基层行更加聚焦‘三农’；市级层面拟将省辖市农商行打造成为立足城区、专注民营与小微企业的社区银行和区域牵头行；县级层面可以促使县域农信社真正成为立足县域、深耕基层、专注‘三农’和小微、支农支小特色鲜明的市场主体。”河南省联社负责人表示。
农信社几十年深耕农村客群关系，具有其他机构不可比拟的先发优势。近期，原银监会主席尚福林发文称，利用乡村熟人社会的信用约束、弥补信息不对称，已成为农信社的特色。农商行应当把握好在银行体系中的特色定位，摒弃规模扩张的发展导向和思维定势，确立与所在区域经济总量和产业特点相适应的发展方向，坚守支农支小战略定位，在细分市场上发挥比较优势，深挖市场潜力，精准服务普惠金融和乡村振兴。
“当下的工作重点之一是要完善农信社监督管理和考核评价机制，督促其下沉服务、深耕基层，做强做优主责主业。”河南省联社负责人表示，鼓励农信社加强金融产品和服务方式创新，满足客户个性化、差异化、定制性的金融服务需求。
潮平两岸阔,风正一帆悬。作为历史悠久、治理特殊的金融组织体系，农信社几经变迁，启动了新一轮改革， 这将有利于完善中国特色的农村金融服务体系，有利于提升金融服务“三农”的能力、质量和覆盖面。
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