首部《行政合法性审查规定》的法治意义
近日，浙江省人民政府常务会议审议通过《浙江省行政合法性审查工作规定》，该规定将于2023年2月9日公布， 4月1日施行。此项规定可说是全国首部规范行政合法性审查工作的创制性政府规章，具有典型的示范意义和重要的法治价值。
该规章所称的“行政合法性审查”，是各级人民政府、有关部门对拟做出的行政规范性文件、重大行政决策、重大行政执法决定、行政协议是否符合法律、法规、规章和上级行政规范性文件规定，开展前置审查的活动。这种事先审查是预防性行政法制的重要一环，可以从源头上有效避免行政决定违法嗣后造成的损失和影响，并化解可能存在的矛盾和争议。
其实，事先的法制审核在此前的立法和实践中早有端倪。例如，行政规范性文件在出台前要进行前置性审查，在北京、上海、广州等多地的行政规范性文件制定程序规定中就出现过。国务院2018年发布了《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审查机制的指导意见》，要求“确保所有规范性文件均经过合法性审查，保证规范性文件合法有效”。2021年修订后的《行政处罚法》也增加了在行政机关负责人做出形成处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核的四种情形。
《浙江省行政合法性审查工作规定》的开创性在于，其在行政规范性文件和行政处罚基础上，将重大行政决策，除行政处罚以外的其他重大行政执法决定以及行政协议都一体性地纳入了前置审查的范畴，在更大范围内预防、避免和减少了行政可能的法律风险。可以预见的是，在《规定》颁布后，浙江将成为全国行政合法性审查适用范围和规范对象最广的省份。
此外，为确保这种前置审查不流于形式，《规定》明确规定了“三不原则”，即凡未经合法性审查的事项不得提交审议、不得作出决定、不得对外公布。“三不原则”相较《行政处罚法》和《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审查机制的指导意见》的规定更为严格，也充分体现了浙江省政府将前置审查内嵌于行政文件、决策、决定和协议做出的前阶段，由此来严格把控行政合法的决心。
除审查范围扩张外，《规定》有关审查范围、审查事项和审查标准的规定都相当详细，也颇具有示范意义。例如在重大行政执法决定合法性审查的内容中，除主体、权限、内容和程序外，《规定》还特别规定了“裁量基准运用是否恰当”。在行政协议合法性审查的内容中同样纳入“是否符合法定权限，是否存在超越行政机关职权范围的承诺或者义务性规定；双方权利义务的设置是否合法”。上述规定也在一定程度上解决了此前分散进行的审查标准不统一的问题。
在审查程序上，《规定》的规定同样可圈可点。从起草和承担单位在提交合法性审查时，须向政府办公机构提供的审查材料，审查材料提交后的初审，审查方式的确定、意见的制定和具体处理方式，《规定》已构建起相对体系性和规范化的审查机制。而根据不同情况所做出的四类审查意见，即审查事项合法、审查事项需要修改、审查事项需要补充相关程序、审查事项不合法，亦体现出《规定》制定者务实和创新的精神。
《规定》另一值得称道之处在于其专章规定了“数据赋能”。数据时代下利用数据技术提升政府治理水平已成为必要之举。在本章中，《规定》不仅提出要推动“行政合法性审查数字化建设，构建上下贯通、部门协同的行政合法性审查职能化应用体系”，还提出要通过行政合法性审查数字化管理平台和数据库，综合集成行政合法性审查数据，实现数据跨部门、跨地区、跨层级的有序流动，而这些行政合法性审查数据也会在决策、管理、监督、行政争议预防、基层治理等各方面发挥数据赋能作用。今年2月1日，浙江省司法厅创新推出了行政行为码。行政行为码不仅可提高行政处理的效率，同样有助于相对人的有效参与和监督。综合上述行政行为码和数据化的合法性审查，浙江在适用大数据提升政府治理方面同样走到了前列。
行政权的法治化可说是法治国家的永恒主题。浙江省作为推行行政法治的先锋，其举措一向都具有示范意义，此次的《行政合法性审查工作规定》也不例外，其在降低行政成本、促进诉源治理、拓展预防性法制、提升数据赋能等方面都做了很好的尝试，我们也乐见这部规章的颁布施行。
（作者系于中国政法大学教授）
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