只要3700元，就能在辽宁买下一个岛？

中国海岛多，无人岛开发早已不是新鲜事

什么样的海岛才是“无人岛”？在中国众多的海岛中，很多海岛受水电、交通等基础设施匮乏的制约，大多处于自然状态，因此很多人认为"无人岛"就是岛上没有人。

其实，"无人岛"是指没有列入县级以上政府行政编制、没有居民户籍的岛屿，像自然条件较好的秦山岛，岛上就一直有人居住——原来有部队驻守，部队撤走后又有渔民上岛建房搞水产养殖。

我国是从2002年开始真正重点关注海洋的，海洋经济由此上升到国家战略。无居民海岛作为我国海洋权益重要的组成部分，开始受到重视。

2002年，党的十六大报告提出要“实施海洋开发”。

2003年，国家海洋局、民政部颁布的《无居民海岛保护与利用管理规定》正式实施，规定明确允许个人或机构开发利用无居民海岛，租用期最长为50年。

根据《中国海域海岛标准名录》显示，截至到2020年，我国总计有11000多个海岛，面积在500平米以上的海岛有6000多个，无居民海岛约占全部海岛个数的96%，海岛总面积约占我国陆地面积的0.8%。

其中，面积在500平米以上的无居民海岛，主要分布于浙江（2836个）、福建（1419个）和广东（796个）三省。此外，辽宁是我国北方海岛最多的省份，目前共确认有海岛633个，其中有居民海岛44个，无居民海岛589个。

500平方米以下的无居民海岛则数以万计。

无居民海岛开发的规定实施之初，无居民岛投资与开发一度成为热潮，包括外资在内，大量资金涌向沿海各省份的无居民海岛。

公开报道显示，新加坡一家投资公司准备投资4亿开发浙江舟山的徐公岛，一名台商则投资3亿元开发广东放鸡岛。

开发热潮下，出现了很多问题，有些投资商为了牟取暴利，开山炸岛，造成无居民海岛数量减少。

以浙江为例，本世纪前10年与上世纪90年代相比，海岛消失了200多个。

开发无序、建设成本高昂、开发与生态保护边界不清等因素影响下，热潮很快散去。

火热局面最终在2005年发生了转折。当年，浙江省政府下发通知，无居民海岛开发利用项目必须报省政府批准。以此为标志，无人岛开发迅速冷却，随后两年，无居民海岛开发项目暂停审批。

2011年4月，原国家海洋局公布中国首批176个可开发利用的无居民海岛名录，涉及辽宁(11个)、山东(5个)、江苏(2个)、浙江(31个)、福建(50个)、广东(60个)、广西(11个)、海南(6个)等8个省区。

广东以超过1/3比例居首，江苏的2个小岛都在连云港，分别是秦山岛和竹岛。秦山岛是江苏为数不多的近岸海岛，距离连云港市赣榆滨海新城区约8公里，面积约0.19平方公里，岸线长度约2.8公里。

海岛开发主导多用途，涉及旅游娱乐、交通运输、工业、仓储、渔业、农林牧业、可再生能源、城乡建设、公共服务等多个领域。

这个名录公布之后，再次引发了对无居民海岛的投资热。

只是，开发无居民海岛的热潮来了又去，去了又来，从沿海各地二三十年间的尝试看，海岛投资动辄花费千万元，而多数收效并不理想，无人岛开发成功的先例少之又少，可见，这件事不是动动嘴皮子那么简单。

怎么才能成为岛主？

个人/单位申请，国家明码标价

2018年7月4日，为全面加强海南省无居民海岛保护，规范海南省无居民海岛开发利用审查批准工作，海南印发《海南省无居民海岛开发利用审批办法》。

文件中明确了单位或个人可以申请开发利用无居民海岛。

根据该文件，单位或个人申请开发利用无居民海岛，应向省级海洋行政主管部门提出申请，并提交无居民海岛开发利用申请书、具体方案、项目论证报告。

此外，国家还规定了在可开发的岛屿，只能用于旅游娱乐、交通运输、工业、仓储、渔业、农民牧业、可再生能源、城乡建设和公共服务这些用途，不可以开发用作居住用地。

无居民海岛开发利用的最高期限，与开发用途有关：养殖用岛期限为十五年；旅游、娱乐用岛期限为二十五年；盐业、矿业用岛期限为三十年；公益事业用岛期限为四十年；港口、修造船厂等建设工程用岛期限为五十年。

2020年7月22日，辽宁省自然资源厅公布了辽宁省内（大连除外）无居民海岛使用金的征收标准。

辽宁采用明码标价的方式，一次性公布了“无人岛最新价格”，比如以“旅游娱乐”为用岛类型，开发者每年最低只需缴纳3700元，就可以拥有一座面积1公顷的岛屿的使用权。

想拿到岛屿使用权，还要经过较为复杂的程序。

根据辽宁省自然资源厅规定，无居民海岛出让前，应确定无居民海岛等别、用岛类型和用岛方式。

在此基础上，对无居民海岛上的珍稀濒危物种、淡水、沙滩等资源价值进行评估，一并形成出让价。

辽宁省对无居民海岛划分了六种等级，一等岛与六等岛价格相差一倍以上。

辽宁省还确定了原生利用式、轻度利用、中度利用式、重度利用式、极度利用式和填海连岛与造成岛体消失等六种用岛方式。对岛屿破坏越严重，出让金费用越高。

以旅游娱乐用岛为例，同样是对生态破坏最小的原生利用方式，六等无居民海岛最低出让标准为每公顷每年0.37万元，一等是0.95万元。

对生态破坏最严重的是填海连岛、造成岛体消失，六等岛需要每公顷一次性缴纳927万元，一等岛则需2455万元。

在此基础上，无居民海岛开发利用还要经过重重审核，具体包括材料审查、初步核实、专家评审、公示、征求意见、集体决策等环节。

最后，在所有环节通过审批之后，单位或者个人就可以成功拥有一座无人岛，但是拥有的只是岛的使用权，海岛的所有权还是归国家的。

虽然只有使用权，但是有一座岛是可以属于自己使用管理的，想想还是挺爽的一件事。

开发无人岛，成功者少，失败者众

2011年11月, 宁波象山大羊屿岛作为第一座公开拍卖的岛屿正式开槌，起拍价1500万元，使用期限50年。经过多轮竞拍，宁波高宝投资有限公司以2000万元拿下。

雄心勃勃的高宝公司计划分三期建设, 将大羊屿岛打造成为以游艇业为主、具有特色休闲和度假项目的高端旅游海岛。

但是，高宝投资公司的高管们低估了当岛主的难度。

首先，出于对海洋生态的严格保护，大羊屿岛项目的环境评估历时较长。

有媒体报道介绍，项目的环境评估引发了国家、省、市、县四级海洋渔业部门的研究讨论，专家评审开会反反复复好多次，还需要时间去搜集和监测海洋上的数据，非常耗费时间。

从拍下使用权到动工，时间已经过去3年。

除了耗时很长的评估程序，海岛建设成本也让其不堪重负。

基础设施、建造房屋的建材要从陆地往岛上运，同样的建造规格，在无人岛上建造所需的成本，至少是陆地上建造的三倍。如此一来，即使是最基本的通水通电、造个简单的房子、通条水泥道路，也需要约几千万元的投入，如果要把整个建筑打造得更加精致完美，费用则更高。

除了高昂的开发成本，大羊屿岛项目从开建第一天开始, 还面临着以下难题：每天上岛施工的时间不固定, 要视潮汐而定；每年夏天台风都会使得工程中断，影响施工进度。

最终，大羊屿岛开发陷入困境，总投资为5亿元的三期建设项目, 一期建设中就宣告终止。

很多人对岛屿不熟，不懂融资，盲目购买岛屿，不仅拖垮了自己，也拖累了地方政府。这些失败的案例导致地方政府将开发门槛不断提高。

事实上, 大羊屿岛现象并非个例。无人岛投资动辄花费千万元，成功的先例却很罕见，甚至有项目半途夭折。这是因为, 很多无人岛建设都是从零基建开始，后期资金投入难以预计, 不少地区还得经受台风等自然灾害侵袭。

当然, 并非所有无人岛开发都是以失败告终的，比如位于广东省茂名市的放鸡岛就是无人岛开发中鲜见的成功案例之一。

放鸡岛是广东省茂名市的最大海岛, 面积1.9平方千米。它是我国潜水旅游胜地, 且位于香港、澳门、珠江三角洲通往海南岛的海上黄金航线上, 具有得天独厚的旅游资源和区位优势。

2004年, 台商陈明哲与主管部门签订协议, 成功拿到了放鸡岛50年的完全使用权，之后, 他带领200多人的建设团队, 总投资10亿元人民币，按国家5A级旅游景区标准，开始了对放鸡岛的建设开发。

2008年, 放鸡岛正式开门迎客，当时岛上仍保留了近80%的原生态环境。

2013年, 放鸡岛成为广东省森林生态旅游示范区、广东省十佳滨海旅游区和国家AAAA级旅游风景区。

虽然从经济效益来说, 放鸡岛的开发算是成功的, 但投入上亿资金进行基建开发, 往往无法保护海岛脆弱的生态环境。一旦海岛及周边海域生态系统遭受破坏, 将很难逆转。

因此，对于大多数的无人岛开发项目来说，初期投资巨大、生态环境敏感、建设难度大、收回投资周期长，如果没有很强的资金实力来支撑，对开发者来说可能是一个“坑”。

无居民海岛开发，

要找到生态环境保护与海洋经济效益的平衡

在无人岛开发的问题上，“生态保护”一直是公众关注的焦点。

按2003年的规定，虽然把无居民海岛管理的职能给了国家海洋局，但海岛的土地是国家的，归国土部门管理，而环境方面要按环保法来管理。由于缺乏统一规划，加之“多头管理"，开发中难免会出现混乱。

混乱之下，很多海岛的生态环境被破坏，甚至海岛本身因开发而消失。

2011年初，历时6年的908专项，即"中国近海海洋综合调查与评价"专项海岛海岸带调查结果表明，在我国海岛开发利用过程中存在的无序、粗放式开发以及由人类围填海、挖沙、炸岛等破坏性开发活动导致海岛消失等问题，导致中国已有806个海岛消失。

其中有700多个被填海连岛，60多个是因开采石料被炸掉，自然消失的有30个。

这一现象在国内海岛大省浙江表现的最突出：浙江省一共有220多个海岛因破坏性开发而消失，位居首位，其中舟山市消失了90多个。

在开发较早的莲花岛，只剩下一侧海，另一侧填海造地的工地仍然机器轰鸣。这个海湾，曾经是著名的"顺母"泥螺栖息地，现在因为围海造田灭绝了。

2016年底，国家海洋局印发《无居民海岛开发利用审批办法》,将“生态优先”规定为无居民海岛开发利用遵循的最重要原则并贯穿始终。

可见，在无居民海岛开发利用过程中，经济效应是目标，而生态环境保护是底线。

根据国家的相关规定，在无居民海岛开发利用中，在海岛项目设计、项目建设和项目运营过程中不得造成海岛地形、岸滩、植被以及海岛周围海域生态环境的破坏。

举个例子，对于用岛类型为旅游娱乐用岛的无居民海岛，餐饮是不可或缺的服务内容，但是国家禁止向海域排放油类、酸类、碱类废水，生活污水、含热废水必须经过处理，符合国家排放标准后，方能排入海域。

因此，在无居民海岛的开发利用中，必须同步设计和建设污水、废水处理设施，部分餐饮泔水需要运送到大陆指定回收处置场所。

无居民海岛地理位置特殊，兼具海洋和陆地特点，生态系统独特，又很脆弱，一旦破坏难以恢复，必须严格地进行保护和监管。

不过，无居民岛开发也不可搞环保一刀切。

沿海各省可梳理岛屿生态状况，对动植物丰富，生态价值巨大的岛屿，可作保护公园或予以原生态开发；

生态价值低，同质化很高的荒岛，应大力发挥其经济价值，从能源仓储，到酒店建设，围海建堤，都可以放开尝试。

总之，无人岛开发过程中，各部门和单位要找到生态环境保护与海洋经济效益提高之间的平衡，实现人和自然双赢的局面。

文章用图：图虫创意

本回完