01.03.2023

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导读：“影响并没有那么大”

作者 | 第一财经 陈益刊

受楼市低迷等影响，2022年地方政府性基金中的国有土地使用权出让收入（下称“土地出让收入”）约6.7万亿元，比上一年减少约2万亿元，降幅高达23%。地方卖地收入大降，对地方财政影响备受市场关注。

3月1日，财政部部长刘昆在国新办发布会上答记者问，谈到土地出让收入大幅下降情况时他表示，“影响并没有那么大”。

刘昆表示，土地出让收入列地方的政府性基金预算，是地方政府性基金预算的主体。从全国地方政府性基金预算的情况看，有部分收入调入一般公共预算使用，约占地方政府性基金预算的15%左右，去年虽然出现了下降的情况，但对地方一般公共预算支出的影响是可控的。具体数据尚待决算才能确定，若按照2022年土地出让收入减收约2万亿元匡算，影响地方一般公共预算财力约3000亿元。

“我想说明一下，土地出让收入是毛收入，收入减少的同时，也会相应减少拆迁补偿等成本性支出。我为什么专门说明一下这个情况，因为收支之间是联动的，所以它的收入下降影响并没有那么大。”刘昆说。

比如，广东某镇去年初预计土地出让收入约为18亿元，但由于土地市场低迷，地块没能如期推出，最终在当年预算调整中将年初预计收入调减17亿多元，降幅近98%。相应地，该镇调减由国有土地使用权出让分成收入及专项债券安排的项目支出17.80亿元。

中国的财政有“四本账”，分别是一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。其中一般公共预算以税收收入为主，非税收入为辅，跟民生等相关支出主要体现在这本账中。而政府性基金预算则主要是对特定对象收取的资金，专项用于特定公共事业发展，其中土地出让收入占地方政府性基金预算收入比重达到九成。

近20年来，随着房地产市场快速发展，地方政府土地出让收入增长较快，2021年达到8.7万亿元的峰值。由于近些年经济增长放缓，叠加疫情冲击、减税降费等影响，地方一般公共预算收入增长乏力，地方对土地出让收入依赖度在增加。

按照预算法，政府性基金可以通过“调出资金”或补充“预算稳定调节基金”的方式供一般公共预算使用。因此以地方卖地收入为主的政府性基金成为地方财力的一大重要来源。

不过按照刘昆上述解释，地方政府性基金中调入一般公共预算收入的资金占比约15%，因此卖地收入下降2万亿，只影响地方一般公共预算财力约3000亿元。

而为了弥补去年地方一般公共预算本级收入的下滑（-2.1%），中央财政加大了对地方转移支付力度，这在一定程度上对冲了地方减收压力。

财政部数据显示，去年全年中央对地方转移支付规模9.71万亿元，增加1.42万亿元，增长17.1%。这也保障了去年基层财政平稳运行，为经济社会大局稳定奠定了基础。

刘昆表示，目前地方40%左右的财力来自中央对地方的转移支付，过去三年，中央对地方转移支付年均增长了9.3%。这一增速比地方本级一般公共预算收入的增长幅度高了6.8个百分点，这就有效弥补了本级收入的不足。从地方预算执行情况看，过去三年地方财政支出平均增幅达到3.4%，所以，地方财政是紧平衡状态，但也是总量增加的状态。地方执行的情况是比较好的。

不过，地方卖地收入下降客观上也造成了地方财政可用财力减少。

中国财政科学研究院近日发布《2022年“地方财政经济运行”调研总报告》（下称《报告》）。《报告》称，去年土地成交大幅下降叠加成交溢价率降低，导致扣除成本费用后的土地收益和可调入一般公共预算的资金规模也大幅减少，地方可用财力“雪上加霜”。

《报告》认为， 叠加人口老龄化加速、少子化对房地产市场的影响等，土地出让收入已进入趋势性下降通道。

近期31省份相继公开的2022年预算执行情况和2023年预算草案报告中，公布了各省份对今年地方政府性基金收入的预期值。第一财经记者统计发现，31省份今年政府性基金预算总收入预计约为7.2万亿元，同比下降1.9%，相比上年降幅（-21.6%）明显缩窄。

31省份中有21个预计今年政府性基金预算收入能够实现增长。从具体增速来看差异较大，广东、山东预计政府性基金预算收入能够实现个位数增长，而天津、辽宁预计收入增速超过100%。

另外江苏、四川等10个省份预计今年政府性基金预算收入继续下降，主要是预计土地收入下降所致。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，今年宏观经济将持续复苏，一系列稳增长政策持续推出有利于提振居民信心和居民收入，奠定房地产市场逐步恢复的基础。同时，稳楼市政策将推动房地产市场逐步回暖。更重要的是，优质头部房企融资问题将得到缓解，房企风险缓释，拿地能力增强。因此，2023年土地市场有望企稳，土地出让收入总体恢复。但从恢复节奏看，可能要在下半年产生效果，上半年预计还要进一步观察。

上述《报告》建议，推动产城融合和职住平衡，创新政府性基金增长模式。在土地财政和土地融资能力走弱、“房住不炒”定位明确的前提下，探索更加多元的土地开发增长模式。改变以往过度依赖住宅型土地出让的模式，地产项目逐渐向商圈、产业园和公租房等经营性资产项目拓展，从过去“简单粗暴”的“盖房-卖房”模式，转变为促进“人的发展”为目的的“多业态经营-服务提升”模式。

《报告》称，当前大部分工业园区附近商业服务、民生服务、社区建设等配套基础设施和服务不到位，建议下一步将产城融合、职住平衡的园区建设纳入专项债券发行支持方向，推进生产、居住与社会公共服务的有效融合，进而改变政府性基金过度依赖以住宅用地为主的国有土地使用权出让收入的格局。

财政部副部长许宏才在上述国新办发布会上表示，2023年，将适量扩大地方政府专项债券资金投向领域和用作项目资本金范围，持续加力重点项目建设，形成实物工作量和投资拉动力，有效支持高质量发展。

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