在多边贸易协定中的劳工标准条款
2021年9月16日，中国正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），将与11个缔约国展开入约谈判。根据CPTPP第19章，缔约国同意遵守最低工资、工作时间和职业安全与健康的法律和惯例。更重要的是，这些成员国还同意不鼓励进口由强迫劳动或童工生产的商品或中间品。该章中的承诺是可强制执行的，受争端解决机制的约束。CPTPP的劳工标准条款被认为是“全面而严格的”，不仅在国际劳工组织核心劳工标准之上扩展了劳工权利的保护范围，而且将有效执行国内劳工法作为具有约束力的国家义务。缔约国可以以违反劳工义务影响国际贸易为由请求启动双边和多边争端解决程序。
贸易协定是否应当引入劳工标准条款的争论由来已久。
在1996年WTO新加坡部长级会议上，国际劳工组织被公认为执行劳工标准的主管机构。随着越来越多的国际贸易协定将劳工标准纳入其中，劳工标准条款已成为全球劳工治理的重要工具，也是区域贸易协定的共同特点。
据国际劳工组织统计，截至2022年9月，356项贸易协定中有113项包括劳工标准条款，半数以上引入劳工标准条款的贸易协定是在过去十年内批准的。为了适应这一发展趋势，我国在与智利、新西兰、秘鲁、冰岛、瑞士等5国的自由贸易协定中引入劳工标准条款，这些条款只涉及劳动、社会保障和就业合作。
美国、欧盟将包括劳工问题在内的人权问题作为拒绝承认我国市场经济地位的理由之一，已经完成谈判工作的《中欧全面投资协定》（CAI）也因同样理由被欧洲议会暂停批准程序。由于国际劳工标准具有一定的“强制性”，除在批准时不能附加“保留条款”外，国际劳工组织成员国对未批准的劳工公约也有履约报告义务。
在多边贸易协定中引入劳工标准条款，最大的阻力来自发展中国家。发展中国家之间的区域贸易协定往往将劳工政策置于发展背景下，只提及国际劳工组织的核心劳工标准，既没有具有约束力的承诺，也没有执行机制。1994年世界贸易组织成立时，发展中国家极力反对引入劳工标准条款，认为劳工标准条款是贸易保护主义的表现，损害了发展中国家在劳动力成本方面的比较优势。这一问题在1996年新加坡部长级会议期间再次出现，最终在此次会议上就贸易与劳工标准的关系达成共识。《新加坡部长宣言》申明，遵守国际公认的核心劳工标准，国际劳工组织是制定和处理国际劳工标准的主管机构。这一共识在2001年《多哈部长宣言》中得到重申，基本上免除了世界贸易组织对劳工问题采取进一步行动的责任。
欧盟和美国始终是加强贸易与劳工问题联系的倡导者，主张在国际贸易协定中制定强有力的劳工标准条款，旨在通过劳工权利和标准平衡竞争环境，从而为工人之间的国际竞争奠定公平基础。
据国际劳工组织统计，截至2019年，七国集团（G7）国家之间的区域贸易协定都已引入劳工标准条款，承诺在具有约束力的框架内促进国际劳工标准的执行。
1994年《北美自由贸易协定》（NAFTA）是第一个包含具有约束力的劳工标准条款的贸易协定，附属文件《北美劳工合作协议》要求签署方有效执行国内劳工法。自NAFTA之后，美国的每一项贸易协定都包含劳工标准条款，这些条款将最初适用于部分劳工权利的执行机制扩展到所有劳工权利。2020年7月1日，《美墨加协议》（USMCA）生效，NAFTA终止。
欧盟贸易协定中首次提及劳工问题可追溯到1995年至2002年期间缔结的七项欧洲—地中海联盟协定，涵盖阿尔及利亚、埃及、以色列、约旦、黎巴嫩、摩洛哥和突尼斯。这些协定都要求开展社会对话，就涉及迁徙工人生活和工作条件等的社会问题进行合作。2011年生效的《欧盟—韩国自由贸易协定》（EU–Korea FTA），是欧盟签署的第一个将劳工标准条款纳入可持续发展章节的新一代自贸协定，该章节第13.14条（政府协商）和第13.15条（专家小组）规定了争端解决程序。
国际投资协定最初侧重于保护投资，不关注劳工或就业问题。1994年生效的《美国—波兰双边投资协定》，第一次非约束性地提到促进工人福利和尊重工人的基本权利。自此之后，在国际投资协定及含有投资章节的国际贸易协定中，越来越多地提及劳工问题。《2015年世界投资报告》显示，在2014年缔结的国际投资协定中，有近40%（31个协定中有12个）提到保护劳工权利。国际投资协定和含有投资章节的国际贸易协定中的劳工标准条款在内容上几乎相同，争端解决机制也与投资者—国家争端解决机制（ISDS）较为一致。
（一）强迫劳动：被政治目的裹挟的新焦点
近几年，“强迫劳动”是西方国家对我国进行政治指责的主要借口之一。在CAI的谈判过程中，欧盟要求我国批准1930年《强迫劳动公约》（第29号）和1957年《废除强迫劳动公约》（第105号）。尽管CAI因欧盟民间组织、欧洲议会持续施压而被欧盟委员会暂停批准程序，但是我国已于2022年4月20日批准这两项公约，并于8月12日向国际劳工组织交存批准书。这两项公约将于2023年8月11日起对我国生效，我国需要在2024年递交首次国家履约报告。
由于之前我国并未批准关于强迫劳动的这两项核心公约，国际工会联盟（ITUC，前身为国际自由工会联合会和世界劳工联合会ICFTU）于2020年和2021年三次向国际劳工组织提交意见，将所谓我国有关地区强迫劳动问题置于就业歧视和就业政策相关公约的观察报告中，即1958年《（就业和职业）歧视公约》（第111号）和1964年《就业政策公约》（第122号）。
从ITUC与我国政府之间的互动来看，强迫劳动问题已经远远超出履行国际劳工标准的范畴。在我国未批准强迫劳动核心公约的情况下，ITUC将该项内容放在就业歧视的审查意见中，可见该组织的关注点并不在于是否存在强迫劳动，而在于借机指责我国。尽管我国政府对于ITUC的各项指控进行了全面驳斥，但国际劳工组织实施公约和建议书专家委员会（CEACR）仍认为我国相关政策具有种族、民族、宗教或政治见解方面的歧视，希望向我国派遣一个评估歧视和强迫劳动情况的调查团，被我国政府断然拒绝。我国已经批准两项关于强迫劳动的核心公约，接下来国际劳工组织将有权审查我国对这两项公约的履约情况。可以预见，在2024年我国提交首次履约报告后，强迫劳动问题仍是可能产生争端的焦点之一，我国在此问题上可能会面临巨大的国际政治压力和舆论压力。
（二）结社自由：国外工会组织申诉的主要案由
一直以来，西方国家指责我国工会缺乏独立性，损害了劳动者的自由结社权和集体谈判权。我国签署但未批准联合国《公民权利和政治权利国际公约》，且未批准1948年《结社自由和保护组织权利公约》（第87号）和1949年《组织权利和集体谈判权利原则的实施公约》（第98号）。因此，在国际劳工组织的框架内，我国只有履约报告义务而没有履约义务。
ITUC（或ICFTU）和国际运输工人联合会（ITF）主要通过国际劳工组织特别监督程序就我国劳动者结社自由问题提出申诉。针对这一申诉，我国政府在多次回复中严正声明：ITUC申诉所涉企业已在省市两级工会组织指导下成立工会，工会成立后积极促进企业和谐劳动关系建设、全心全意为职工群众服务，在企业民主管理、维护劳动者合法权益等方面发挥着积极作用。中国目前的工会制度是根据中国的历史、现实和中国工人的愿望形成的，符合绝大多数职工的根本利益，有效保护了他们的合法权益。中国政府保证公民享有结社自由权利并根据《宪法》和相关法律行使结社自由权利；同任何其他国家一样，我国工人及其组织在行使上述权利时应当遵守国家法律法规的有关规定，以维护社会公共秩序，保障他人和组织的合法权利；根据《刑事诉讼法》及其司法解释，我国政府向国际组织提供法院判决书副本没有法律依据。
从该案件的进展可以看出，西方劳工组织认为我国工会在党的领导下开展工作缺乏所谓独立性，将劳动者未经上级工会授权擅自煽动职工的行为描述为结社自由，将扰乱公共秩序被追究法律责任的情况包装为工人活动家受到迫害，以小概率事件为借口无理指责我国工会组织脱离劳动者。结社自由委员会（CFA）在我国未批准结社自由和集体谈判两项核心公约的情况下，多次要求我国政府确保所有工人有权组建独立于现有组织和任何政党的工会。显然，这一要求已经超出我国所做出的国际承诺。可以预见，在这场旷日持久的申诉结束之前，我国仍将面临结社自由方面的外部指控，在加入CPTPP和CAI生效后，西方国家仍会将这一问题作为遏制我国发展的筹码。
（三）废除童工：关注未成年人的“社会融入”
废除童工被视为保护公共道德与健康的重要措施之一。我国已经批准有关废除童工的两项核心劳工公约，即1973年《准予就业最低年龄公约》（第138号）和1999年《禁止和立即行动消除最有害的童工形式公约》（第182号）。我国在批准第138号公约时确定最低工作年龄为16周岁。国际劳工组织自2005年开始对我国履行这两项公约的情况密切关注。
《准予就业最低年龄公约》的履约审查主要源自ICFTU在2006年8月31日提交的意见。我国政府提交的信息显示：2005年下半年，国务院决定深化农村义务教育资金机制改革，在农村地区建设寄宿学校，到2007年生活在中国农村地区的1.48亿小学生将全部免除义务教育学费；修订《义务教育法》，规定农民工子女在接受义务教育方面享有平等权利；在全面落实《劳动保障监察条例》基础上，各地全面加强劳动安全监察执法工作。在2008年履约报告中，我国政府进一步说明了普及农村义务教育的财政措施和监督措施，成立特别工作组负责照顾留守儿童，严厉打击烟花、砖窑、玻璃制造、玩具生产等行业雇佣童工行为。中华全国总工会表示，截至2007年底，各级工会累计筹集24.1亿元教育援助资金，用于资助贫困家庭学生就学。CEACR对我国履约情况总体上表示认可。
《禁止和立即行动消除最有害的童工形式公约》的履约审查，主要针对法律实施过程中可能遇到的执法依据不清问题。我国政府在2006年履约报告中表示，已采取多种措施打击贩卖妇女儿童，与周边国家联合打击贩卖活动，加强对雇佣童工从事危险工作违法行为的执法力度，救助流浪乞讨儿童。我国政府在2010年履约报告中表示：已经有效实施打击国内和跨境贩运妇女儿童计划；禁止任何形式的少年犯强迫劳动；设立青少年犯罪康复机构，承担课堂教育、心理服务、职业技术教育等工作；建设救助保护中心，为流浪乞讨儿童提供日常生活照料、教育、技能培训、心理咨询和行为矫正等服务。CEACR对我国多年来持续打击贩运妇女儿童犯罪、禁止利用互联网从事儿童商业性性剥削、查处未成年人的强迫劳动案件、救助流浪乞讨儿童表示认可。
总体上看，CEACR对于我国在废除童工方面所做的努力认可度较高。究其原因，主要在于中华全国妇女联合会与国际劳工组织合作开展的“中国预防以剥削为目的的拐卖”项目（CP–TING）、中老缅泰柬越等六国合作开展的湄公河次区域反对拐卖儿童和妇女项目（TICW）取得了较好效果，打击了国内和跨境贩运妇女儿童犯罪。今后可能的风险点是在校学生参加工厂劳动实践的问题，特别是学校安排14到16周岁的初中生到工厂参加劳动而不给予劳动报酬或给予少量报酬的情况。这一履约争端风险，ITUC曾在其所提交的意见中提及，中国政府因所涉事实不清而未予回应。
（四）就业歧视：逐渐变味的就业与待遇平等
我国在保护平等就业权利、消除就业和职业歧视方面做出了很大的努力，于1990年11月2日批准1951年《对男女工人同等价值的工作付予同等报酬公约》，于2006年1月12日批准1958年《（就业和职业）歧视公约》。国际劳工组织对于我国履约情况的审查主要集中于《（就业和职业）歧视公约》，其中有关“男女机会待遇平等”部分涉及履行《对男女工人同等价值的工作付予同等报酬公约》的意见。
《（就业和职业）歧视公约》的履约审查，始于2009年对我国政府提交的第一次和第二次报告的全面审查。CEACR认为，我国在《劳动法》《就业促进法》中没有明确“歧视”的具体含义和主要内容。我国政府在履约报告中表示，法律法规中已经规定禁止就业歧视，但没有区分直接歧视和间接歧视，规定用人单位不得在入职体检中进行乙型肝炎病毒标志物检测，正在考虑采用60岁或60岁以上作为男女的统一退休年龄，保障农民工、少数民族的平等就业权，帮助困难群体实现就业。CEACR在多份履约审查意见中，要求我国政府说明保护工人在就业和职业的所有阶段免受歧视尤其是间接歧视所采取的具体措施，明确是否考虑将工作场所性骚扰的保护对象扩大至男性工人，提供延长女性退休年龄、保障女职工孕产期间劳动权益、促进农民工就业、查处就业歧视案件等方面的材料。根据CEACR的要求，我国在每一次提交的履约报告中都提供最新出台的政策法规和相关数据资料。
从十多年来CEACR的审查意见可以看出，国际劳工组织重点关注的是我国立法中如何定义“歧视”，实践中如何保护工人在工作期间免受歧视，保障男女平等就业，统一男女退休年龄，帮助困难群体实现就业，以及查处就业歧视案件等。然而，随着我国保护平等就业权利、消除就业和职业歧视的工作日趋完善，ITUC打着就业歧视的幌子，要求CEACR审议所谓“强迫劳动问题”，致使审查意见只聚焦于我国少数民族地区就业歧视问题。因此，在今后的劳工标准履约争端中，关于平等就业与避免歧视的分歧极有可能与强迫劳动问题相互交织。
（五）职业安全：聚焦尘肺病和安全生产事故
2022年6月10日，第110届国际劳工大会通过决议，在国际劳工组织“工作中的基本原则和权利”中增加“安全与健康的工作环境”这一原则，新的核心公约是1981年《职业安全与卫生公约》（第155号）和2006年《促进职业安全与健康框架公约》（第187号）。我国于2007年1月25日批准《职业安全与卫生公约》，尚未批准《促进职业安全与健康框架公约》。国际劳工组织在审查我国履行《职业安全与卫生公约》报告时，根据中华全国总工会的建议，连同2002年3月7日批准的1988年《建筑安全与卫生公约》（第167号）、1995年1月11日批准的1990年《化学品公约》（第170号）的履约情况一同审查。
CEACR在审查我国政府履行《职业安全与卫生公约》报告时，要求我国政府通过国内立法落实公约要求，与最具代表性的雇主和工人组织就职业安全和健康问题进行协商，说明如何实施有关安全生产的公约要求，提供安全生产监督管理的数据、资料。我国政府在2009年履约报告中表示，正在规范安全生产行政法的执行，开展公众安全生产宣传教育，已形成安全生产事故报告、职业病发现报告两项制度，成立多个部门负责职业安全和健康。我国政府在2011年的回复中表示，成立国务院安全生产委员会，开展全方位安全生产监督检查；开展针对粉尘、剧毒物质危害行业的特别执法；建立安全生产事故月报、季报和年报制度，监督事故调查并追究责任。在后续的履约报告中，我国政府提供了安全生产事故统计报告制度的具体细节。CEACR赞同我国政府采取措施解决尘肺病问题，注意到安全生产事故和伤亡人数都呈下降趋势。
CEACR在审查履行《化学品公约》报告时，要求我国政府提供化学品分类标准、管理制度、安全生产、工人监测等信息与数据，提交法律、条例、程序和其他文件的副本。我国政府在2010年履约报告中提交了有关安全生产、劳动保护、化学品管理的政策法规及新制定的危险品分类和标记规范；在2011年履约报告中表示已经制定《特别管控危险化学品目录》，提供了因接触化学品导致的职业事故和职业病的统计数据。CEACR对我国制定多项有关危险化学品生产、管理的政策法规表示认可。
CEACR对我国履行《建筑安全与卫生公约》的审查，主要针对我国《安全生产法》《建设工程安全生产管理条例》等政策法规的适用情况，以及落实公约重要条款的具体情况，要求提供建筑安全生产事故的检查和事后调查情况。我国政府在回复中提交了新出台的政策法规，表示建筑自营工人享有与其他工人相同的权利，政府部门与工会组织就建筑业工伤保险问题发表联合意见，出台多项建筑行业规范，强化企业落实施工安全措施、改善安全生产条件的责任，完善施工现场附近临时住所卫生和洗涤设施，对建筑农民工开展各类培训，要求建筑安全生产事故及时上报。
综上所述，CEACR对于我国履行职业安全与健康相关劳工公约的关注点主要包括：国内立法如何落实公约要求，明确核心概念；安全生产事故与职业病的预防、处置、追责，特别是这一领域的数据统计；政府部门与最具有代表性的工人组织和雇主组织就职业安全与健康问题的协商；特殊工种的劳动保护、职业病防治和工作生活环境，特别是尘肺病的救治；工人的安全生产教育培训。
目前，我国在职业安全与健康方面的履约情况已得到CEACR认可。需要指出的是，随着制造业、建筑业从业人员日益减少，今后涉及职业安全与健康问题的重点行业，可能转变为以自营职业、灵活就业为主的快递、外卖、电商等行业，以及存在过度劳动的互联网行业。针对这些行业的履约审查，将与建筑、化工行业完全不同。
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