此次国务院机构改革，将加强科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等重点领域的机构职责优化和调整，转变政府职能，加快建设法治政府
文｜《财经》记者 王丽娜 樊瑞 姚佳莹 邹碧颖 金贻龙 周缦卿3月7日，十四届全国人大一次会议举行第二次全体会议，国务院机构改革方案提请大会审议。此前，中共二十届二中全会审议通过《党和国家机构改革方案》。国务委员兼国务院秘书长肖捷表示，这次党和国家机构改革的总体要求是，以加强党中央集中统一领导为统领，以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，坚持稳中求进工作总基调，统筹党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构，统筹中央和地方，深化重点领域机构改革，推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效。中国社会科学院大学政府管理学院教授、中国社科院政治学研究所研究员贠杰对《财经》记者表示，这次机构改革方案的亮点，是以推进党和国家机构职能优化协同高效为基本着眼点的一次改革，突出重点行业和重点领域。这次改革针对性强，力度比较大，特别是着力解决事关重大、社会关注度高的一些难点问题。贠杰指出：“这些改革措施对未来整体的经济和社会发展将会产生重要影响，而且影响将逐步显现。”此次国务院机构改革方案，将加强科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等重点领域的机构职责优化和调整，转变政府职能，加快建设法治政府。清华大学苏世民书院院长、中国科技政策研究中心主任薛澜告诉《财经》记者，总体来说，此次机构改革非常符合国家治理现代化的导向以及稳中求进的工作总基调，在2018年党政机构改革的基础之上进一步的深化和调整，解决新时期发展中若干重点领域的机构职责优化问题。
贠杰认为，与此前几次相比，这次国务院机构改革方案，延续性特征比较明显，改革的原则和方向基本一致，即推进党和国家机构职能优化协同高效，但在深度上更进一步。国务院机构经历了多次变迁。改革开放以来，国务院机构曾分别于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年进行了八次改革。从历次改革看，贠杰认为，初期是以精简人员和机构为重点；从2003年以来，重心变成政府职能和政府定位的转变。近年来的改革，旨在推进党和国家机构职能优化协同高效。贠杰对《财经》记者指出，如果把2018年深化党和国家机构改革定位为一场“系统性的重构”，这次的改革则沿着此前的方向，针对当前面临的突出问题或者是“硬骨头”，深化重点领域改革，突出重点行业和重点领域。“主要是适应近年来，特别是近五年的环境变化和新出现的问题，以此推动改革，增加针对性，是这次国务院机构改革的特点。”贠杰进一步解释，近五年来，国内外环境发生重大变化，国内数字经济蓬勃发展，新冠疫情突如其来等，都给社会发展带来新的变化；外部竞争加剧，部分国际规则被改变。在新的国际国内环境影响下，机遇和压力并存，进一步推动党和国家机构适应新的形势，是这次国务院机构改革的背景。在3月7日公布的改革方案中，包括重新组建科学技术部、组建国家金融监督管理总局、深化地方金融监管体制、中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构、统筹推进中国人民银行分支机构改革、完善国有金融资本管理体制、加强金融管理部门工作人员统一规范管理、组建国家数据局、优化农业农村部职责、完善老龄工作体制、完善知识产权管理体制、国家信访局调整为国务院直属机构。按照上述方案，除国务院办公厅，国务院设置组成部门仍为26个。
《关于国务院机构改革方案的说明》（下称《改革方案》）指出，此次党和国家机构改革，加强党中央对科技工作的集中统一领导，组建中央科技委员会，中央科技委员会办事机构职责由重组后的科学技术部整体承担。划转科学技术部具体管理职责，深化财政科技经费分配使用机制改革。此次公布的《改革方案》指出，重新组建科学技术部。加强科学技术部推动健全新型举国体制、优化科技创新全链条管理、促进科技成果转化、促进科技和经济社会发展相结合等职能，强化战略规划、体制改革、资源统筹、综合协调、政策法规、督促检查等宏观管理职责，保留国家基础研究和应用基础研究、国家实验室建设、国家科技重大专项、国家技术转移体系建设、科技成果转移转化和产学研结合、区域科技创新体系建设、科技监督评价体系建设、科研诚信建设、国际科技合作、科技人才队伍建设、国家科技评奖等相关职责，仍作为国务院组成部门。薛澜表示，在宏观层面，此次调整强化了党对科技创新工作的领导，科技部作为新组建的中央科技委员会的办事机构，在战略规划及宏观政策管理协调方面可以发挥更大作用；在中观层面，行业科技规划与管理的职能回归相关行业部门，科技部不再参与具体科研项目评审和管理。薛澜称，组建国家数据局，变国家知识产权局为国务院直属机构等都是在更加宏观的层面发挥科技创新的核心作用，推进数字转型，构建新发展格局的重要举措。贠杰表示，科技创新在社会主义现代化建设全局中居重要地位，当前面临越来越激烈的国际科技竞争，以及外部遏制打压的严峻形势，必须进一步理顺科技领导和管理体制。原来的体制不太适应新环境需要，需要进一步强化科技战略规划、体制改革、资源的统筹和综合协调方面的管理职责，才能更好统筹科技力量，在关键核心技术上攻坚克难，在加快实现高水平科技自立自强等方面，发挥重要作用。长期跟踪研究中国科研经费政策的大连理工大学经济管理学院教授孙玉涛认为，科技部重组，旨在加强对科技部门的协调统筹职能，但此次重组能否解决中国科研问题，关键还是要看科技体制改革和资源配置机制是否能够激活科技人员，激发他们踏踏实实开展科研活动的动力、活力、能力和毅力。中国科学院自然科学史研究所科技与社会研究中心主任刘益东向《财经》记者表示，科技部重组后，不再参与具体科研项目的评审与管理，腾出精力聚焦国家战略需求，可以加强科研监管和评估，做到公平公正。刘益东表示，避免科技部门既做领队，又做裁判，有利于公平公正、高标准、严要求地加强监管、加强评估，实现科技高质量发展，以尽快实现科技自立自强。金融监管领域的调整在此次国务院机构改革中占有较大篇幅。《改革方案》指出，为解决金融领域长期存在的突出矛盾和问题，在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，作为国务院直属机构。把中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，中国证券监督管理委员会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局。不再保留中国银行保险监督管理委员会。同时，深化地方金融监管体制改革。中国证券监督管理委员会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构。统筹推进中国人民银行分支机构改革。完善国有金融资本管理体制。对此，薛澜表示，组建国家金融监督管理总局及深化地方金融监管体制改革，要贯彻中共二十大的部署，依法把各类金融活动全部纳入监管，保护金融消费者的权益，防范各类金融风险。
国家数据局是此次国务院机构改革中新组建的部门。肖捷表示，在保持数据安全、行业数据监管、信息化发展、数字政府建设等现行工作格局总体稳定前提下，把数据资源整合共享和开发利用方面的有关职责相对集中，组建国家数据局。贠杰分析，近几年随着科技进步，特别是数字经济和大数据等新兴技术的出现和快速发展，中国面临越来越突出的数据资源管理问题。数据资源管理问题，主要表现在数据的统一性、规范性、公开性，以及开发利用等方面，且目前很多数据同时分散在不同的部门，体现出零散化、碎片化的现象，数据标准不同，数据开发利用相对滞后。组建国家数据局之后，这些问题有望得到很大程度的解决。成立国家数据局同时意味着，要构建与数字生产力发展相适应的监管体制，来更好地解放和发展数字生产力。中国法学会法治研究所研究员刘金瑞认为，随着数字经济的发展，一段时间以来，在数据监管方面，多头管理、地方立法过于分散等问题逐渐凸显，这种情况下迫切需要顶层设计来统筹国家数据管理、开发、利用。中国政法大学教授李爱君认为，国家数据局的组建意味着中国将迎来一个数字经济发展的新机遇，将步入快速和有序发展的轨道。方案设置解决了发挥数据生产要素价值，促进数字经济发展中的分工科学，职责明确和目标明确，进而实现数据在数字经济发展中关键要素的价值。对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心主任许可指出，新组建的国家数据局由国家发改委管理，释放出国家对数据监管从强调网络安全到安全与数据利用再平衡思路的微妙转变。对此，贠杰认为，保障数据安全还需要技术创新和完善法律制度。
《改革方案》将国家知识产权局调整为国务院直属机构。商标、专利等领域执法职责继续由市场监管综合执法队伍承担，相关执法工作接受国家知识产权局专业指导。在2018年的机构改革中，国家知识产权局经重组，由国务院直属机构归为当时新组建的国家市场监管总局管理，主要职责是，负责保护知识产权工作，推动知识产权保护体系建设，负责商标、专利、原产地地理标志的注册登记和行政裁决，指导商标、专利执法工作等。时隔五年，国家知识产权局重新归国务院直属，尽管仍为副部级别，但外界对此颇具期待。3月8日，全国政协委员、民进中央副主席、国家知识产权局副局长何志敏在接受《财经》记者采访时表示，支持设立国家数据局，期待国家数据局更好发挥研究制定包括数据产权在内的数据基础制度、公共数据共享、产业化数据保护等方面的职能。何志敏表示，今年全国“两会”带来《建立数据知识产权制度 加快培育数据要素市场》的提案。因迄今为止，中国法律尚未对数据产权做出明确回应，数据产权制度的缺失成为数据要素市场培育的重大掣肘。在国家层面建立数据产权制度，已成为数据要素流通和交易市场的当务之急，何志敏呼吁尽快建立数据知识产权制度。广东财经大学法学院教授姚志伟向《财经》记者表示，商标、专利执法职责仍交由市场监管综合执法队伍承担，国家知识产权局在知识产权强国战略中的顶层规划职能更加聚焦。武汉大学法学院教授、北京市伟博律师事务所主任李伟民认为，国家知识产权局的机构调整，体现了国家层面对知识产权保护的重视。他指出，新的形势下，知识产权保护存在专业性强、执法具有技术性等特点，与普通领域行政执法有所不同，建议由专门的知识产权执法部门执法，更有利于实现国家战略。北京大学知识产权研究中心教授易继明曾深度参与国家知识产权局在2018年的机构改革，他告诉《财经》记者，不能将这次调整简单理解为“回归”国务院。他指出，两次改革的重点并不相同。2018年的机构改革，将属于原工商总局管理的商标和与原质检总局、原农业部分别管理的地理标识纳入国家知识产权局统一管理，扩大了国家知识产权局的管辖范围，基本上实现了工业产权的集中统一管理。同时，国家知识产权局作为市场监管总局二级国家局，实现了执法监管和行政裁决的协调，综合执法与专业指导的配合。易继明指出，本次对国家知识产权局的调整，将会使其更加独立，也能够更好地落实知识产权强国战略。而将执法权限保留在市场监管总局，由国家知识产权局进行业务指导，有利于市场综合执法体系的统一化和科学化。
此次机构改革还涉及相关机构隶属关系的调整。《改革方案》提出，为贯彻落实新时代党的群众路线，加强和改进人民信访工作，更好维护人民根本利益，将国家信访局由国务院办公厅管理调整为国务院直属机构。国家信访局负责处理来信、来电、来访，综合协调处理跨地区、跨部门的重要信访问题，综合协调指导全国信访工作等职能。此次改革，将国家信访局由国务院办公厅管理调整为国务院直属机构，有观察人士担心国家信访局协调其他部门的能力可能会下降。中国政法大学政治与公共管理学院教授翟校义表示，这种担心并不成立，此次调整需要结合2022年发布的《信访工作条例》来看。《信访工作条例》进一步理顺信访工作体制机制，提出构建党委统一领导、政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管的信访工作格局，这是当前的信访工作体制。中央信访工作联席会议由中共中央、国务院领导同志以及有关部门负责同志担任召集人，各成员单位负责同志参加，中央信访工作联席会议办公室设在国家信访局。因此，“国家信访局的协调力将会提高。”翟校义认为，他的主要研究领域即为行政学理论、信访法治化等。翟校义认为，此次国家信访局机构调整，“还意味着信访工作专业化的提速”。翟校义称，根据《国务院组织法》11条，国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务。比如海关总署、税务总局等，这些都是相当专业的部门，此次调整说明将信访工作变成专门业务。翟校义表示，从历次机构改革看，一些机构在收缩，“信访工作机构则在一步步壮大，地位逐渐升高。”这也是响应中共二十大的要求，即完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道。
时隔五年，全国老龄工作委员会办公室（下称“全国老龄办”）回归民政部。《改革方案》提出，全国老龄办改设在民政部，强化其综合协调、督促指导、组织推进老龄事业发展职责。中国社会保障研究会副会长，浙江大学国家制度研究院副院长、共享与发展研究院研究员金维刚向《财经》记者表示，将老龄事业重新划归民政部，对于应对人口老龄化，加强养老保障服务体系建设具有积极意义。2018年的机构改革中，全国老龄办划入当时新组建的国家卫健委管理，保留全国老龄工作委员会，其日常工作由国家卫健委承担，并内设老龄健康司。金维刚指出，2018年的机构调整，是从人口的角度和推进健康中国的背景下进行。近5年来的实践表明，这一调整并不利于全面加强全国老龄工作。这次将全国老龄办重新划归民政部，是根据积极应对人口老龄化的工作重点，加强和完善养老服务体系建设的客观需要，有助于将老龄工作与民政部门的养老服务体系建设更加紧密地结合起来，从而完善老龄工作体制，强化其综合协调、督促指导、组织推进老龄事业发展职责。根据国家统计局数据，中国高龄老年人口的数量、占比均明显增加，且增速正加快。2022年，中国65岁以上老年人口占总人口比重达14.9%，比2021年提升0.7%，而2020年比2019年提升0.9%。“老龄化进程加快，但在养老服务保障方面仍无法满足社会需求。机构养老、社区养老、居家养老等层面均需要大量的政策和资金支持，因此须和目前民政部门养老服务工作密切结合。”金维刚表示。
《改革方案》还提及“优化农业农村部职责” ——推动农村社会事业和公共服务发展等职责划入农业农村部，在农业农村部加挂国家乡村振兴局牌子，不再保留单设的国家乡村振兴局。国家乡村振兴局由国务院扶贫开发领导小组办公室改组而来。2021年2月，随着“国务院扶贫开发领导小组办公室”的牌子被换下，国家乡村振兴局正式设立。南京林业大学农村政策研究中心主任高强向《财经》记者分析，当初设立国家乡村振兴局时，主要是为了巩固脱贫攻坚成果，但这项工作是过渡性的。目前中国“三农”形势已经发生变化，国家乡村振兴局的职能就要转移到乡村振兴上。“国家乡村振兴局和农业农村部的部分职能有交叉、重复，实际运行中也有一些争论。”高强表示，此次将涉及“三农”的机构进行整合，能够有效集合资源、统筹力量、优化职能。《财经》记者注意到，除了将国家乡村振兴局职责划入农业农村部，在对科技部的重组中也有涉及“三农”内容。具体来说，一是将科技部拟订科技促进农业农村发展规划和政策、指导农村科技进步职责划入农业农村部；二是将科技部所属中国农村技术开发中心划入农业农村部。
“中央国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减，收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作。”《改革方案》因涉及人员精简引起公众关注。贠杰认为，此次机构改革旨在推动机构设置更加科学、职能配置更加优化、体制机制更加完善、运行管理更加高效。《改革方案》显示，精简后收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作。对于精减后少数部门超编问题，给予5年过渡期逐步消化，据贠杰分析，“编制的整体规模将保持不变。”对此，翟校义表示，机构改革后职能调整，部分政府职能弱化，部分政府职能强化，“强调用量化的方式，驱动人事随着职能需要进行变化。”另有学者认为，此次精简就是要去除不必要的组织机构和组织冗员。按照5%的比例进行精简，在很大程度上就是要用优化职能配置做更重要的事。“这个指标还是温和恰当的。”
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