新一轮国务院机构改革，这三个部门为何“回娘家”？

▲ 2022年10月10日，北京，一位老人在月坛公园内晒太阳。（视觉中国 / 图）

2023年3月7日，国务院就机构改革方案提请全国人大审议。3月10日，十四届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定。

方案中提出，实施积极应对人口老龄化国家战略，推动实现全体老年人享有基本养老服务，将国家卫生健康委员会的组织拟订并协调落实应对人口老龄化政策措施、承担全国老龄工作委员会的具体工作等职责划入民政部。全国老龄工作委员会办公室改设在民政部，强化其综合协调、督促指导、组织推进老龄事业发展职责。中国老龄协会改由民政部代管。

根据方案，国务院还重新组建科学技术部，组建国家金融监督管理总局、国家数据局，完善知识产权管理体制，可见本次机构改革重点是科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等领域。

根据南方周末记者梳理，这是改革开放以来第9次国务院机构改革，此前8次分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年。

公开信息显示，本次机构改革中，就隶属关系而言，老龄委、国家知识产权局、国家外国专家局都回到了第8次机构改革前所隶属的“娘家”。

中国有组织、有领导的全国性老龄工作可以追溯到四十多年前。1982年，经国务院批准，成立老龄问题世界大会中国委员会。同年，该委员会更名为中国老龄问题全国委员会。

彼时，中国正处于人口高速增长阶段，就在当年，计划生育被确定为基本国策。

根据《中国统计年鉴》，1982年全国（除港澳台）常住人口总数刚过10亿，其中，65岁以上人口总数为4991万人，且出生率和自然增长率分别高达22.28‰、15.68‰。

但在世界范围内，人口老龄化已开始成为一种现象。1982年，联合国在奥地利首都维也纳召开老年人问题世界大会，旨在发起一项国际行动纲领，确保老年人获得经济和社会保障，并有机会为国家发展作出贡献。

中国是参会国之一，相关组织的成立应运而生，其设置的主要目的是方便参与国际交流。

此时，按照官方文件的表述，中国老龄问题全国委员会是由一些政府部门、群众团体、科研机构、新闻单位联合组成的社会团体，负责对中国老龄问题进行调查研究、综合规划、组织协调、督促检查，并参加有关老龄问题的国际性和地区性专题会议，开展多边或双边技术援助和技术合作。

成立13年后，中国老龄问题全国委员会再更名。1995年，该委员会经国务院批准更名为中国老龄协会，由社会团体变为国务院下属的副部级事业单位，专司老龄事业，由民政部代管。

1999年，全国老龄工作委员会成立，取代了此前的中国老龄问题全国委员会。全国老龄工作委员会办公室设在民政部，日常工作由中国老龄协会承担。

当时的政府文件中，对全国老龄工作委员会的定位是“国务院主管全国老龄工作的议事协调机构”。

2005年，经中央编办批准，全国老龄办与中国老龄协会实行合署办公，在国内以全国老龄办名义开展工作，在国际上主要以中国老龄协会名义开展老龄事务的国际交流与合作。

在2018年的上一轮国务院机构改革中，保留了全国老龄工作委员会，日常工作由国家卫生健康委员会承担。民政部代管的中国老龄协会也改由国家卫生健康委员会代管。

值得注意的是，国家卫健委原本就下设老龄健康司。根据国家卫健委官网，全国老龄委由国家卫健委代管后，老龄健康司“承担全国老龄工作委员会的具体工作”。

根据国家卫健委职能配置、内设机构和人员编制规定，2018年的国务院机构改革之后，在老龄工作上，国家卫健委负责拟订应对人口老龄化、医养结合政策措施，综合协调、督促指导、组织推进老龄事业发展，承担老年疾病防治、老年人医疗照护、老年人心理健康与关怀服务等老年健康工作。

与此同时，民政部仍然承担着原有的老龄工作的部分职能，负责统筹推进、督促指导、监督管理养老服务工作，拟订养老服务体系建设规划、法规、政策、标准并组织实施，承担老年人福利和特殊困难老年人救助工作。

由此可见，国家卫健委重点关注老年人健康状况，民政部则侧重于老年人服务。国家卫健委官方网站显示，过去五年，老龄委的工作仍以务虚为主，较为重要的实际工作是推动老龄健康医养结合工作的项目试点。

从时间上看，全国老龄委的这几次改革都紧密伴随着中国人口年龄结构的变化。

根据《中国人口科学》2019年3月刊载的中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州的论文《新中国70年：人口年龄结构变化与老龄化发展趋势》，在过去70年里，中国人口老龄化发生了几次重大转变，第一次是1999年前后，60岁及以上老年人口超过10%，进入了传统意义的人口老龄化社会；第二次发生在2014年前后，60岁及以上老年人口比例超过少儿人口比例；预计第三次将发生在2024年前后，65岁及以上老年人口比例超过少儿人口比例。

2018年，老龄委为何由民政部划至卫健委？一位老龄化问题研究学者对南方周末记者分析，当时的主要考量是，涉老工作的核心要素是健康，国家卫健委在医疗支持领域可以发挥更大的作用，但经过实践发现，除医疗支持外，涉老工作的一大重点是要强化跨部门协调。

“整体来说，民政部的主要职责是养老服务体系建设和特困老人的社会帮扶工作，国家卫健委涉老工作主要是老年健康服务体系建设和医养结合体系建设两方面。”南开大学人口与发展研究所教授、南开大学老龄发展战略研究中心主任原新向南方周末记者介绍，虽然老年健康服务体系建设也是老龄工作的重要一环，但整体而言，老年服务体系建设比老年健康服务体系建设的范畴更大。

根据最新审议通过的国务院机构改革方案，全国老龄工作委员会办公室改设在民政部，强化其综合协调、督促指导、组织推进老龄事业发展职责。

2021年6月21日，江苏盐城大丰区某机关邀请讲师教老干部快速学习智能手机操作。 （视觉中国 / 图）

复旦大学老龄研究院副院长吴玉韶曾担任全国老龄办党组成员、副主任17年。他对南方周末记者表示，养老服务工作是老龄工作的主要内容，相比于卫健委系统，民政部门在养老服务工作方面有着长期的实践探索和经验积累。

吴玉韶解释，在民政部门的职能范围内，社区建设、社会组织管理、社会福利和社会事务管理、基层政权建设、福利彩票等都与老龄工作密切相关。“因此，在职责划分上，由民政部统筹老龄工作，把老龄办设在民政部门，既有利于强化老龄工作，也有利于强化养老服务工作。”

“目前我国养老服务体系建设的核心在于社区居家养老服务的大力发展，强化社区养老服务专业属性。”吴玉韶对南方周末记者介绍，目前中国的养老方式仍是以居家养老为主，传统的中国人向来重视家庭，重视“在地老化”，即更愿意在熟悉的环境中养老。

根据民政部《2021年民政事业发展统计公报》，全国共有注册登记养老机构4万个，床位530.5万张，入住老年人238.1万人，床位使用率44.88%，入住养老机构的老年人不足1%。

吴玉韶表示，虽然近年机构养老模式也在不断发展完善，但居家养老仍旧是重中之重，因此对于老龄工作来说，“老年人生活在基层，生活在社区，社区和街道是老龄工作最重要的领域，而民政工作具有基层工作的优势，老龄工作划归到民政部门有利于发挥该机构基层工作的优势和强项，使老龄工作和养老服务工作更好地落实落地”。

2021年，十四五规划提出，实施积极应对人口老龄化国家战略。“民政、卫健、发改、老龄委、人社等部门均与老龄领域息息相关。”原新提出，积极应对人口老龄化需要各部门突破业务局限，形成部门之间的联动合作机制，实现跨部门协同共治，立足于老龄社会的新国情、新形势和新趋势，厘清政府、社会、市场、家庭和个人职责形成共同应对的强大合力。

除了老龄委，国家知识产权局和国家外国专家局也调整回2018年之前所归属的部门。

1980年，国家知识产权局的前身中国专利局成立，中国也在这一年正式加入世界知识产权组织；1998年3月，中国专利局正式更名为中国国家知识产权局，至2018年一直为国务院直属机构。

2018年，国务院重组国家知识产权局，将该局的职责、国家工商行政管理总局的商标管理职责、国家质量监督检验检疫总局的原产地地理标志管理职责整合，国家知识产权局从国务院直属管理改为由国家市场监督管理总局管理。

而在新一轮改革中，国家知识产权局调整回国务院直属机构。

中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯对南方周末记者表示，2018年将知识产权局调整为市场监督管理总局管理，“主要是从市场监督管理的角度出发考虑，但经过几年的实践，发现知识产权并不仅仅局限于商标、专利，还包含很多其他的东西，如果继续将知产局划归到市场监督管理总局，相当于将知识产权包含的内容进行分割，对于推进相关工作不利。现在将其重新调整回国务院直属机构，一方面彰显了国家对于知识产权保护的重视，另一方面更有利于和其他相关部门的整合协调”。

国家知识产权局官网显示，国家知识产权局由局机关、专利局、商标局、局直属单位和相关社会团体组成，其主要职责为负责拟订和组织实施国家知识产权战略、保护知识产权、知识产权的审查注册登记和行政裁决等工作。

《知识产权局2021年度报告》显示，2021年知产局全年共授权发明专利69.6万件，实用新型专利312万件，指导知识产权纠纷调解，组织开展在线诉调对接2.3万余件，调解成功率达到71%。

与此类似的还有国家外专局“挂牌迁移”。国家外国专家局是国家智力引进的行政机构，主要负责管理来华工作的外国专家和中国国家机关、企事业单位人员出国及赴港澳特别行政区、台湾地区的培训工作。

在很长一段时间里，这些职能由人事部管理。在2008年的国务院机构改革中，人事部撤销，国家外专局由人力资源和社会保障部（下称“人社部”）管理。

十年后，也就是在2018年的国务院机构改革方案中，科学技术部、国家外国专家局的职责整合，外专局的牌子从人社部迁移到科学技术部。而在2023年，科学技术部负责引进国外智力工作的职责被划入人社部，外专局牌子回到人社部。

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