读懂2023年国家账本：财政支出花到哪儿了？
2023年3月5日，财政部提请十四届全国人大一次会议审查《关于2023年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》（以下简称《报告》）。今年“国家账本”显现真身。
这份报告展示了中国2022年财政发展情况，也指明了2023年财政收支方向。
《报告》显示，“四本账”中，全国一般公共预算收入总量为236330亿元，政府性基金收入总量为123562.99亿元，国有资本经营预算收入总量为5633.81亿元，全国社会保险基金预算收入为109356.63亿元。
在支出方面，2023年整体财政支出为494570.24亿元。其中，全国一般公共预算支出275130亿元，全国政府性基金预算支出117962.99亿元，全国国有资本经营预算支出3468.81亿元，全国社会保险基金预算支出98008.44亿元。
2023年《报告》的预算制定总基调符合中央经济工作会议的定调，即“积极的财政政策要加力提效”。在四本账的支出中，除去国有资本经营预算支出增幅为2.2%，其余三本账的支出增幅均在5%以上。
按照今年政府工作报告要求，2023年，财政赤字率拟按3%安排，比上年提高0.2个百分点；新增专项债务限额38000亿元，比上年增加1500亿元。
国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬对经济观察网表示，2023年财政收支的安排具有三方面特点，总体体现了积极的财政政策。
第一，支出规模明显扩大，并保持了必要的支出强度。
第二，赤字率预算从2022年的2.8%提高至3%，虽然只是提高了0.2个百分点，但是考虑到基数庞大，也将带来相当规模的财政资金，专项债额度增加1500亿元，为稳增长提供了资金支持。
第三，中央对地方转移支付已经突破10万亿元，已经占到中央70%的支出，这将对地方政府做好“三保”，保持地方财政运转，起到积极作用。
一位要求匿名的财税专家对经济观察网表示，赤字率提高到3%，充分释放了财政政策空间，没有超过一般认定的警戒线，守住了风险，统筹了发展与安全性。3.8万亿元的专项债额度，不仅能够更好地发挥政府投资稳增长的作用，也能更有效地带动社会资本投入，提振经济信心。
2023年，积极的财政政策将如何体现？
2022年12月召开的中央经济工作会议定调，明年要坚持稳字当头、稳中求进，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。
《报告》提到，2023年积极的财政政策要加力提效。加力主要是加强财政资金统筹，优化组合财政赤字、专项债、贴息等工具，扩大财政支出规模，保持必要的支出强度。一是适当提高财政赤字率；二是适度增加地方政府专项债券规模；三是加大中央对地方转移支付力度。
提效主要是通过深化改革、加强管理，提高财政资源配置效率、财政政策效能和资金使用效益。一是持续优化财政支出结构；二是增强税费优惠政策的精准性针对性；三是提高财政资金使用效益。
在冯俏彬看来，当前外需疲弱，稳增长需要更好地实施扩大内需战略。专项债在拉动投资方面起到了重要的作用。同时，专项债还能进一步提振民间投资，依靠大量的专项债，可以对稳增长起到定心盘的作用。
2022年，专项债领域在原有的交通基础设施、能源、保障性安居工程等9大领域基础上，增加了新型基础设施、新能源项目。
2023年专项债领域有望进一步扩大。3月1日，财政部副部长许宏才在国新办“权威部门话开局”系列主题新闻发布会上曾表示，今年财政部将在重点支持现有11个领域项目建设基础上，适量扩大资金投向领域和用作项目资本金范围，持续加力重点项目建设，形成实物工作量和投资拉动力，有效支持高质量发展。
《报告》提出，做好地方政府专项债券项目前期准备，适当提高资金使用集中度，优先支持成熟度高的项目和在建项目。
积极的财政政策主要体现在扩大赤字和减税降费两个方面。
2022年中国实施了实施新的组合式税费支持政策、稳经济一揽子政策和接续措施。
从国家税务总局公布的数据来看，2022年，全国新增减税降费及退税缓税缓费超4.2万亿元，主要包括三部分：一是累计退到纳税人账户的增值税留抵退税款2.46万亿元，超过2021年全年办理留抵退税规模的3.8倍；二是新增减税降费超1万亿元，其中新增减税超8000亿元，新增降费超2000亿元；三是办理缓税缓费超7500亿元。
冯俏彬认为，中国经济进入恢复向好的新阶段，为推动经济运行整体好转，之前实施的减税降费政策需要根据新形势进一步调整和优化。
今年的政府工作报告提出，完善税费优惠政策，对现行减税降费、退税缓税等措施，该延续的延续，该优化的优化。
上述匿名财税专家表示，应辩证地看待减税降费，要把政策给到最需要的市场主体，当延续则延续，有些则需要停止。
澳洲会计师公会华东和华中区委员会会长诸斌对经济观察网称，从2022年整体税收状况来看，去除留抵退税因素，税收呈现了增长趋势，说明2022年实施的税收政策促进了经济恢复发展，进而扩大了税基，所以2023年会延续一些税收优惠政策。
今年的税收优惠政策将在哪些方面得到延续？
从目前《报告》的表述中可以看出，小规模纳税人、个人所得税等优惠政策将会延续，科技创新、重点产业链或将出台新增的税费优惠政策。
《报告》提出，完善税费优惠政策。按照稳定宏观税负的原则,统筹助企纾困、财政可持续和优化税制结构的需要,进一步完善减税降费退税缓税等政策。将小规模纳税人增值税征收率阶段性降至1%,继续对月销售额10万元以下的小规模纳税人免征增值税,对生产、生活性服务业纳税人分别实施5%、10%增值税加计抵减。适当延长个人所得税优惠等到期政策实施期限。聚焦科技创新、重点产业链等领域,结合实际新增出台针对性的税降费政策。
在今年的《报告》中进一步指出，增强税、费优惠政策的精准性针对性。全面评估分析现行减税降费退税缓税等政策措施,考虑当前经济发展中企业实际需求,强化年度间政策衔接,分类采取延续、优化、调整、加强等举措,防止出现政策断档或急转弯。阶段性措施和制度性安排相结合,体现重点 导向,突出对制造业、中小微企业、个体工商户以及特困行业的 支持,促进企业转型升级和提升创新能力。
优化、调整和加强意味着什么？
在诸斌看来，优化包括三个维度，首先，更加精准化、精细化。真正将优惠与支持给予最需要的企业，使得企业的获得感更强；其次，更加公平化。以此减少和杜绝“不需要税收支持的个人或企业反而得到更多的税收支持”的情况发生；最后是面对现实，无论是减税还是退税，都应当考虑财政现实，注重后续政策的可持续性。
“调整是要改变对实施效果并不明显的政策。例如，某地区推出了个人所得税和企业所得税优惠政策吸引高层次的人才和优秀企业，在实施过程中，激励效果未达到预期，这些政策可能要进行调整；加强侧重于国家的重点产业、重点领域。例如，去年一些阶段性的科技企业研发费用加计扣除政策，将进一步延续和加强。” 诸斌说。
哪些领域需要重点支出？
今年财政支出将向哪些领域重点倾斜？
《报告》指出，财政支出“刚性增长”领域，包括科技攻关、乡村振兴、生态环保等；继续“加强保障”的领域，包括养老、教育、医疗卫生等基本民生短板；保持支持区域协调发展、增强基层“三保”能力，转移支付也需要“保持必要力度”的领域。
这些主要的支出政策，与去年12月召开的中央经济工作会议和政府工作报告中的要求相符合。比如，科技政策要聚焦自立自强。完善新型举国体制，发挥好政府在关键核心技术攻关中的组织作用，突出企业科技创新主体地位；社会政策要兜牢民生底线；落实落细就业优先政策，把促进青年特别是高校毕业生就业工作摆在更加突出的位置，切实保障好基本民生。
具体而言，《报告》提及的2023年主要收支政策主要有七项，分别是：
1.发挥财政稳投资促消费作用,着力扩大国内需求；
2.推进高水平科技自立自强,支持现代化产业体系建设；
3.进一步优化政策实施方式,持续增强各类企业活力；
4.加强乡村振兴投入保障,着力推进城乡融合和区域协调发展；
5.完善绿色低碳财税支持政策,协同推进降碳、减污、扩 绿、增长；
6.强化基本公共服务,扎实做好民生保障；
7.统筹发展和安全,支持国防、外交、政法等工作。
在扩大国内需求方面，财政收支政策中包括流通保供体系建设、货运枢纽补链、县域商业建设、外贸新业态、自贸区建设等领域。
在科技自立自强方面，收支政策中包括完善国家自然科学基金资助体系，实施基础研究人才专项试点，推进国家实验室建设、全国重点实验室重组；在现代产业体系建设方面，收支政策中包括133亿元的产业基础再造和制造业高质量发展专项资金——增加了44亿元，首台（套）保险补偿，延续实施免征新能源汽车购置税政策等。
在民生领域，中央财政就业补助资金、学前教育发展资金、改善普通高中学校办学条件补助资金、地方高校改革发展资金、困难群众救助补助资金、城乡居民基本医疗保险人均财政补助标准、基本公共卫生服务经费人均财政补助标准等多项专项资金、财政补贴标准均有一定比例的增长。
地方财政账本
2023年“国家账本”中，地方财政的账本格外值得关注。在今年的两会政府工作报告中，提及“一些地方财政收支矛盾加大”。
2023年，地方财政预期又将如何？
《报告》显示，2023年地方一般公共预算本级收入117135亿元，增长7.6%；2023年地方国有资本经营预算本级收入2948亿元，下降11.9%，主要是2022年地方国有企业净利润下降；2023年地方政府性基金预算本级收入74021亿元，增长0.4%。
地方政府性基金预算与地方土地财政息息相关。2022年，全国政府性基金预算收入77879亿元，比上年下降20.6%。其中，国有土地使用权出让收入66854亿元，比上年下降23.3%。
此次《报告》中，地方政府性基金预算预算与2022年持平并略有增长。一方面是基于目前2022年较低的基数，另一方面也显示了政策对2023年土地市场的某种预期。
在地方财力吃紧的情况下，中央转移支付力度进一步提升，首次突破10万亿元。《报告》显示，2023年中央对地方转移支付100625亿元，增长3.6%，剔除一次性安排的支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付后增长7.9%。
冯俏彬认为，经济恢复需要一个过程，去年地方财政紧运行的态势，有可能延续。通过加大转移支付，为地方财政提供更好的资金条件，这也是中央对地方加大转移支付的原因之一。
《报告》对2023年财政改革发展工作提出了八项要求，分别是严格执行预算法及其实施条例；严格落实过紧日子要求；强化预算绩效管理；做好基层 “三保”工作；加强地方政府债务管理；加强财会监督；进一步深化财税体制改革；主动接受人大预算审查监督。
与2022年的七项要求相比，2023年提出了“严格落实紧日子要求、强化预算绩效管理、做好基层 ‘三保’工作等要求。
今年政府工作报告和预算报告均提到，保证“三保”的重要性。政府工作报告提出“做好基层‘三保’工作”，《报告》则更为细化地指出“确保‘三保’支出足额安排保障”。
财会监督强化之年
历年预算报告曾多次提出“加强财会监督”， 2022年财会监督则进一步提出新的内容。
2022年12月29日，全国财政工作视频会议要求，大力加强财会监督，健全财会监督体系和工作机制，进一步突出监督重点，加强与各类监督贯通协调，不断提升监督效能，进一步严肃财经纪律。
2023年2月16日，财政部召开全国财会监督工作会议提出，加大重点领域监督力度，坚持问题导向，突出工作重点，把推动党中央重大决策部署贯彻落实作为首要任务，驰而不息严肃财经纪律，严厉打击财务会计违法违规行为，组织开展财会监督专项行动。
2023年2月20日，财政部相关负责人就《关于进一步加强财会监督工作的意见》答记者问时表示，财会监督工作还存在监督体系尚待完善、工作机制有待理顺、法治建设亟待健全、信息化水平不高等问题和短板。同时，财经纪律松弛现象不同程度存在，违规使用财政资金、财务造假多发、会计信息失真、部分中介机构“看门人”职责失守等问题，严重违反国家财经纪律，扰乱市场经济秩序，亟须强化监督和治理规范。
此次《报告》也提出，开展全国财会监督专项行动,聚焦税费优惠政策、党政机关过紧日子等重点,坚决查处违法违规问题,严肃财经纪律。
广深会计师事务所首席合伙人陈叔军告诉记者：“会计核算和财务管理的最终结果都会体现到预算中来。比如，政府部门就是财政收支刚性约束部门，只有加强财会监督才能编制、执行好预算，体现出预算的绩效。而企业、其他非公组织的预算看似与财政预算无关，而实际上他们的税收遵从与财政收入预算有直接关系。因此，从预算角度抓财会监督，算是抓住了‘牛鼻子’。只有源头好了，财会监督才能体现其效果。”
陈叔军表示，虽然中介专业机构是为企业、其他非公组织的经济鉴证而产生，并没有职权直接审计行政预算单位，但由于行政预算单位数量多、经济活动复杂，仅仅依靠纪委监察部门、财政部门、审计部门的监督，远远不能覆盖所发生的日常经济活动。
“因此，借助会计师事务所专业力量弥补其不足具有必要性。”陈叔军告诉记者，实践中，财政部门赋权给会计师事务所，对学校、医院等事业单位进行审计；纪委监察部门、审计部门会借助会计师事务所专业力量直接参与巡视巡察、政府审计等辅助性工作。
微信扫码关注该文公众号作者