国务院重磅改革！8000字最新解读

2023-03-12 06:03

中国基金报记者闫晶滢莫琳刘明

2023年是全面贯彻落实党的二十大精神开局之年，全国两会成为市场关注热点。3月10日上午，十四届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准了该方案。

作为党和国家机构改革的一项重要任务，国务院机构改革的重点是加强科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等重点领域的机构职责优化和调整，转变政府职能，加快建设法治政府。

此次国务院机构改革对资本市场将产生怎样的影响？涉及金融、科技、数据管理等领域将衍生出怎样的投资机会？对此中国基金报记者采访了证券业内5位知名首席经济学家、首席宏观分析师，分别是：中信证券首席经济学家明明、川财证券首席经济学家陈雳、国盛证券首席经济学家熊园、东吴证券宏观首席分析师陶川和长城证券宏观首席分析师蒋飞。

受访嘉宾认为：该次国务院机构改革是针对当下我国发展面临挑战进行的切实有效的改革，有利于经济的长期发展和安全稳定，提升资本市场信心。建议重点关注科技产业和数字经济的改革关注方向，能源安全、粮食安全、产业链安全等相关投资机会也值得挖掘。

中信证券首席经济学家明明

国盛证券首席经济学家熊园

川财证券首席经济学家陈雳

东吴证券宏观首席分析师陶川

长城证券宏观首席分析师蒋飞

来看详情——

突出统筹协调、优化高效

提升资本市场信心

中国基金报：纵观此次国务院机构改革方案，你认为有哪些关键特征？对资本市场将产生怎样影响？

明明：本次方案突出了两大特点，分别是“统筹协调”和“优化高效”，旨在转变政府职能、优化职能配置。经过改革后的国务院机构安排，将为实现中国式现代化的发展提供更强大的动力。

对于资本市场而言，一方面金融监管提质增效，有助于防范系统性金融风险，解决交叉监管和监管空白等问题，优化资源配置，逐步建立符合现代金融混业经营创新发展特点的监管框架；另一方面，改革将提升资本市场估值定价的科学性、有效性，逐步完善适应不同类型企业的估值定价逻辑和具有中国特色的估值体系，有助于资本市场更好地赋能实体经济。

蒋飞：国务院机构改革是深化我国经济和政治体制改革的重要内容，也是推动我国高质量发展的重要环节。关键特征就是根据过去发展中遇到的问题，针对性地对科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等重点领域进行机构职责优化和调整，提高公共部门的效率和能力，加强政府机构间统筹协同。

这次国务院机构改革是针对当下我国发展面临的一些挑战进行的切实有效的改革，有利于经济的长期发展和安全稳定，提升资本市场信心。

陶川：此次国务院机构改革方案的关键要点在于科技和金融这两个部门的定位和职责更加明确：在科技方面，对科技机构进行“减负”和升级，大幅划转科技部具体的管理职责，且科技部承担党中央新组建的中央科委的办事机构职责；在金融方面，以“注重金融监管、重视直接融资、改善政策传导”为发力点对金融部门进行改革。

此次改革重塑金融监管体系，上收统一监管权责，更加注重直接融资，也更加注重金融对于实体经济尤其是科技的支持，资本市场的重要性无疑获得提升。

熊园：此次国务院机构改革最重要的两大关键词就是“金融”和“科技”，正如2月28日民主协商会提出“深化金融体制改革，完善党中央对科技工作统一领导的体制，优化政府职责体系和组织结构”。

具体看，大力发展科技产业、加强科技自立自强、打造科技强国是大方向，可关注科技领域投资机会。加强金融监管的风向短期对资本市场可能有所压制，但影响有限，加强监管是为了规范发展，当下经济恢复也需要金融助力，此次证监会提级也体现了国家对大力发展资本市场的重视。

陈雳：我认为，此次机构改革方案最突出的特征就是强化资本市场监管职责，在现在金融系统不确定性增加的情况下，进一步加强监管能力与风险防范能力建设，能够促进我国资本市场稳定运行，发挥好金融服务实体经济的初衷。

中国基金报：你认为此次国务院机构改革，将带来哪些领域的投资机会？

熊园：后续建议重点关注科技产业和数字经济相关投资机会。

科技产业下，加强基础研究投入是大方向，此外，重点关注产业链安全，核心是生产环节自主可控和国产替代，硬件即半导体设备及核心零部件等，软件即信创，也会继续支持专精特新“小巨人”企业。

数字经济下，后续重点关注工业互联网、产业互联网、5G商用、人工智能、数据中心、数字贸易等，以及数据要素价值释放。

此外，“既要发展又要安全”应是今年产业政策的主线，除大力发展数字经济、推动科技自立自强外，应也会继续就能源安全、粮食安全（2023年中央“1号”文件已有涉及）、军事安全等做部署，相应投资机会也值得期待。

蒋飞：首先，国务院机构改革有利于我国经济的长期发展。在金融安全和国家安全层面，新的金融监管局有利于防范金融风险的发生，也就有利于降低中国资本市场的风险溢价。

其次，科学技术部的组建就是为了解决一些我国当前较为薄弱的技术领域，比如芯片、精密制造、半导体等方面，这也是我国在国际竞争中必须要实现技术自主的领域。

最后，在科技成果转化和人才激励上，这次改革也会推动新的相关政策出台，有利于科研类上市公司的估值提升。

陈雳：一是数字经济板块，发展数字经济能够催生更多新模式与新业态，进而为产业带来了新的增长动能，今年以来国内也陆续出台一系列支持数字经济发展的相关政策，行业有望进入高速发展阶段，关注东数西算、信创、数字人民币等细分领域；二是关注高端制造方向，发展高端制造业，加强对科技创新企业、科研项目的支持，是提升国内企业的核心竞争力、推动经济发展的关键，同时，发展高端制造业也有利于我国从制造大国向制造强国转变。

陶川：数字要素板块或有潜在的投资机会，近期《数字中国建设整体布局规划》政策落地，叠加组建国家数据局这一重大举措，以便于集中各方资源全面推进数字中国建设，数字中国建设有望步入快车道。产业数字化转型将催生各类数字技术运用场景的不断增多，数据需求持续旺盛。

科技创新概念再度受到关注，新的科技部将聚焦基础研究和应用基础研究。后续仍需关注3月中下旬的《党和国家机构改革方案》中科技创新发力相关领域，例如与科技研发相关的仪表仪器制造等。

明明：一方面，科教兴国、科技强国战略提高到更加重要的位置，半导体、信创、数字基建等高技术产业相关的管理部门职责或会进一步优化，以进一步助力产业发展。另一方面，能源安全、粮食安全、产业链安全等话题也成为改革关注方向，预计未来也存在一定的投资机会。

吸取“双峰监管”模式优势

克服多头分业监管矛盾

中国基金报：《关于国务院机构改革方案的说明》中，涉及金融领域的共有六大项内容。回顾参考近年来金融监管机构改革的变化，你认为此次调整是否超出市场预期？最大亮点是什么？

熊园：相比以往改革，此次涉及金融领域改革更为侧重职责优化，力度也更大，如2018年国务院机构改革中涉及金融领域仅有组建银保监会1项，此次13项调整中6项调整涉及金融领域。此前市场对于加强金融监管已形成一致预期，此次调整应该说没有超出市场预期。

此次金融监管机构改革最大亮点是强调加强金融监管，包括机构调整和职责调整：

一是在银保监会基础上组建国家金融监督管理总局。负责除证券业以为的金融监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，消除监管盲区，形成监管合力。

二是建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制。过去，地方金融监管机构需兼顾地方金融发展和金融监管（“7+4”类金融机构）两大职责，此次明确地方金融监管机构专司监管职责，并强化央地协调，体现了国家防控化解金融风险的决心。

三是将发改委的企业债审批职责划入证监会。证监会也提级为国务院直属机构，作为独立的行政主体，更好发挥资本市场功能和强化资本市场监管。

蒋飞：这次调整力度较大，组建了国家金融监管总局，不再保留银保监会，中国金融监管部门从原先的“一行两会”调整为“一局一行一会”。我们认为，虽然这次金融监管机构改革较大，但也在市场预期之内。因为在2015年的中央经济工作会议就提出“防范化解金融风险”，2022年党的二十大报告明确提出“要守住不发生系统性风险底线”，所以说，一直以来国家就较为重视金融稳定，监管机构改革也在情理之中。

金融监管机构改革的亮点有两点。一方面成立国家金融监管总局，并且是国务院直属机构，证监会也提格为国务院直属机构。这说明了金融稳定的国家经济发展过程中的重要性，监管总局可以统筹协调，把控总体风险。另一方面国务院也进行了地方金融监管体制改革，厘清地方监管和中央监管的职责分工，加强协同效应，提升监管效率。可以说，这次金融监管机构改革既涉及顶层架构，又涉及地方层面，能够防范化解总体风险和局部风险，保障金融市场高质量发展。

陶川：回顾70余年的发展历程，从一行统筹到“一行三会”，再到“一行两会”，最后到现在的“一行一局一会”，我国金融监管体系建设积累了大量宝贵经验。对比历史，本次金融改革力度很大，不仅仅把监管机构（即中国证监会）由国务院直属事业单位调整为国务院直属的行政部门，而且把地方上的金融机构的监管也统一纳入到整个国家的监管体系中。很多方面是超出市场预期的，比如长久困扰人民银行的分支机构改革问题得到了解决，金融监管机构工作人员将统一执行公务员工资待遇标准等。

此次改革最大的亮点在于在银保监会的基础上成立一个新的机构，即组建国家金融监督管理总局，这也意味着履行近五年银行、保险业监管职责的银保监会将退出历史舞台。

明明：这次调整力度还是较大的，一定程度上在市场预期之外，但是从我国金融监管机构改革历史沿革来看，其实是一脉相承的，体现了监管层对金融体系的风险来源、监管缺位和监管漏洞等问题的认识的不断深入。

本次金融监管机构改革，以功能监管和行为监管为导向，强化统筹协调，吸取“双峰监管”模式优势，协同宏观政策与微观监管功能，加大对金融消费者的保护，进一步厘清中央机构与地方分支职能，有助于金融体系的健康、稳定、可持续发展。

陈雳：此次金融监管机构改革力度相对以往还是比较大的，但也符合我国构建新监管框架的理念，以功能监管和行为监管作为导向，理清了宏观审慎和微观审慎、审慎监管和行为监管之间的关系。

中国基金报：国内金融监管架构的改革，一定程度上也借鉴了海外监管经验。对海外现行监管机制相比，此次调整的合理性及必要性体现在哪些方面？

陶川：国内外金融监管机构改革的步伐都从未停止，均主要围绕两大问题展开：一是如何解决金融机构综合经营和分业监管之间的矛盾（参考美国针对单一机构的“分业经营”模式），二是如何协调宏观审慎监管和微观审慎监管（参考2010年出台的巴塞尔协议Ⅲ最主要的增量就是将宏观审慎监管加入监管体系中），三是如何在审慎监管之外保护金融消费者和投资者权益（参考英国建立的“双峰监管”模式）。

从这三个维度来看，此次改革无疑是合理且必要的：一、现在统一了针对金融集团、金融消费者（原属于央行）和投资者（原属于证监会）的监管和保护职责，降低了多部门、多口径监管的难以协调性，有助于提高监管工作效率；二、人民银行剥离行为监管职能，将更加专注于货币政策和宏观审慎管理；三、原本由发改委审核的企业债发行划为证监会，更好地统一股票、债券等直接融资的管理。

明明：一方面，本次调整加大了对于系统性金融风险的防范力度，更好地适应了目前金融发展趋势：随着金融机构和业务之间的联系愈发紧密，一旦出现风险，很快便会传染至其他金融机构，触发连锁反应，引发重大金融危机。因此，宏观审慎监管在近年来愈发受到重视，本次改革强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，强化了金融监管之间的统筹协调，可以更好地防范系统性金融风险。

另一方面，监管缺失是导致金融风险的重要原因之一，因此必须从制度设计上尽量避免监管空白与监管套利。分业监管在混业经营的趋势下已经难以适应金融发展的步伐，金融产品的创新也增加了金融监管的难度，无论是美国的金融稳定委员会、英国的“英格兰银行+双峰”的监管框架，还是俄罗斯的单一监管框架，均指向了金融监管的统筹协调，克服了多头分业监管框架下的监管矛盾。

熊园：此次金融监管架构调整，总体方向是加强金融监管和加强综合监管，形成监管合力。防范化解金融风险也一直是我国金融工作的底线，但目前仍存在监管空白，或由于监管不协调造成的监管真空，统一监管必要性增强。

总体上，此次金融监管架构改革，部分借鉴了海外监管经验，也结合我国实际，做了两大调整，一是横向调整优化金融监管部门职责，二是纵向强化中央监管、地方配合，也精简合并了地方机构。

蒋飞：从金融业发展来看，混业经营是现代金融业发展的趋势。而我国一直采取分业监管体系，由银保监会和证监会分别监管，监管部门之间存在沟通成本和协调成本，影响了监管效率。因此监管也要适应金融业发展趋势，从分业监管逐步迈向综合监管，这也是国家金融监管总局成立的意义。

另外，企业债发行审核职责由发改委划入证监会。过去，发改委掌握企业债发行审核职责有一定历史因素。企业债发行审核划入证监会加强了债券市场的统一监管和市场化机制。企业债发行效率将逐步提升，发行期限可能缩短，发行门槛也可能降低。

陈雳：此次改革突出了我国分业监管体制，这与我国当前的经济体制模式是相符合的，同时也结合我国金融监管的实践成果，国家金融监督管理局的建立将金融系统监管进一步集中，金融风险集中处置，降低系统性金融风险发生的可能性。

加快高水平科技自立自强

数字中国将步入发展快车道

中国基金报：除了金融领域外，此次国务院机构改革重新组建科学技术部，加快实现高水平科技自立自强。对此应如何看待？该次调整意义如何？

熊园：此次重组科技部，通过职责调整，强化科技部战略规划、体制改革、资源统筹等宏观管理职责，以加快实现高水平科技自立自强，打造科技强国。具体动作包括：

一是“做减法”，将组织拟订科技促进农业农村发展规划和政策、促进社会发展规划和政策职责等职责分别划入农业农村部、发改委、生态环境部等；

二是“做加法”，科技部后续将聚焦推动健全新型举国体制、优化科技创新全链条管理、促进科技成果转化等职能，建议重点关注科技部后续围绕新型举国体制一系列的政策举措。

我倾向于认为，后续科技部推动“新型举国体制”有4点侧重：

1）更为强调核心技术攻关。“新型举国体制”并非面向所有科技领域，而是更为强调关键核心科技攻关与创新原创性，当前科技自立自强的关键在于，实现生产环节自主可控与国产替代，也包括“打好科技仪器设备、操作系统和基础软件国产化攻坚战”。

2）更为强调政府引导、市场主导。既要发挥好政府在关键核心技术攻关中的组织作用，也要突出企业科技创新主体地位，以基础研究为例，“强化国家战略科技力量，有组织推进战略导向的体系化基础研究、前沿导向的探索性基础研究、市场导向的应用性基础研究”。

3）更为强调政策支持与深层次体制机制改革并进。总体原则是，“发挥好制度、政策的价值驱动和战略牵引作用”：政策支持方面，应会延续并加大此前财政科技经费投入、税收优惠类政策支持，并“鼓励社会力量设立科学基金、科学捐赠等多元投入”；制度支撑方面，更为强调科技、人才等体制机制改变，如人才培养机制更为强调“揭榜挂帅”、发挥战略科学家作用，激励与薪酬等机制则需考虑基础研究转化周期仍较长的特点。

4）更为强调统筹国内外资源。当下“新型举国体制”着眼全球，在“维护我国的科技安全利益”前提下，破解人类共同难题，包括“气候变化、能源安全、生物安全等全球问题”，具体举措则包括，“设立面向全球的科学研究基金，参加或发起设立国际科技组织等”。

蒋飞：我们可以看到，中美竞争从贸易战逐渐转入科技战。在高新技术领域，中美竞争可能会越来越强烈，美国采取科技制裁的手段可能越来越多。因此，我国需要在部分“卡脖子”的技术领域实现科技自主。重新组建科学技术部的意义就在于此。

重组科学技术部之后各个领域的技术创新和研发都可以在各个部门主管下进行，这有利于“专业的人干专业的事”。科研领域的经费管理和薪酬激励也会在新的体制下得到完善，人才的管理和评选也都将更加独立和高效。

陈雳：此次国务院机构改革重新组建科学技术部将会有效推动建设现代化产业体系，当前中美在关键技术领域博弈不断加深，科技创新技术对产业的发展有着决定性作用，打造核心技术与培养创新能力，始终是核心竞争力培养的重中之重。

陶川：科技机构重点在升级和“减负”。意义在于加强基础研究、夯实科技自立自强是当前党和国家政策的重要诉求。党中央将组建中央科技委员会，由重组后的科技部承担中央科委的办事机构职责，这意味着科技部未来能够以党中央机构的名义调配资源，整合能力将高于一般部委，更有利于以后科技管理工作的开展。

明明：重新组建科学技术部，可以使部门职能更加聚焦于科技创新，在规划和组织科技创新方面提升自主性和统筹协调性，也有利于推动相关部委联合推进科技创新。预计后续科技创新和关键核心技术攻关支持政策力度或将进一步加大，科技创新管理更加科学高效。配合党中央、国务院关于科技创新一系列重大任务部署，有望加快实现高水平科技自立自强。

中国基金报：组建国家数据局、统筹推进数字中国建设，也是此次国务院机构改革的重要内容。你认为该调整体现了怎样的战略决策？

明明：国家数据局负责协调数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。预计国家数据局组建完成后，将对数据确权、交易、流转等数据要素市场的快速发展起到助力作用，进一步深化市场对数据要素的认识、凝聚数据流转利用的规则共识、全方位培育多层次数据生态，未来数字中国建设和数据要素产业化节奏有望加速，数字中国将步入发展快车道。

国家数据局的组建，叠加《数字中国建设整体布局规划》等一系列重要文件的发布，体现了构建以数据为关键要素的数字中国的战略，数字中国建设将按照“2522”的整体框架进行布局，夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”，推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合，强化数字技术创新体系和数字安全屏障“两大能力”，优化数字化发展国内国际“两个环境”。

蒋飞：数据管理的需求让国家数据局应时而生，当今社会，数字资源、数字经济对经济社会发展具有基础性作用，对于构建新发展格局、建设现代化经济体系、构筑国家竞争新优势意义重大，必须加强对数据的管理、开发、利用。

国家数据局的主要作用有两点，推进数字中国建设和维护数据安全。第一，随着科技发展，我国社会已经逐渐步入大数据时代。建设智慧城市、发展数字经济等等都离不开数据信息。国家数据局承担着推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用等职责。

第二，数据发展已经数据是数字经济时代最重要的资源。我国现在经济运行中，每天都会产生海量的数据，蕴含着大量信息。因为缺乏数据监管，可能导致国家安全信息泄漏。国家数据局也会承担起监管数据要素的责任。

熊园：总体看，大力推进数字经济有利于推动我国经济转型、提升我国国际竞争力及优化政策效率。实际来看，2020年我国一、二、三产业的数字经济渗透率分别提升至8.9%、21%、40.9%，近些年多省市也已把数字经济作为重要的产业扶持对象。

2月27日，国务院发布《数字中国建设整体布局规划》，作为发展数字经济的重要战略规划，此次组建国家数据局则是重要体制保障。根据方案，后续国家数据局负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。由此可见，持续推进数字经济、数字中国建设大方向不变，但相较以往，后续更为强调加快数据资源整合开发和数据要素价值挖掘。

陈雳：组建国家数据局、统筹推进数字中国建设推动我国数字经济高质量发展，国内数字经济高速发展，数字技术为产业带来了新的增长动能，有效推动了经济的发展，成为稳定经济发展的重要基石。总体来看，数字经济与实体经济深度融合，能够对传统产业进行全面改造升级，发展数字经济能够催生更多新模式与新业态，同时也提升行业的产品质量或服务效率，对推动国内经济发展具有较为重要的意义。

陶川：组建国家数据局的基本目的在于统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设，这一举措将中国数字要素管理推进到一个新的发展阶段。

成立国家数据局可以更好发挥政府对数字要素市场的监督管理作用，责任更加具体、清晰，对实现“数字中国”目标具有重要意义与深远影响。国家数据局组建反映了在“数据大国”背景下国家的时代决策，期待在未来的数字政府、数字经济和数字社会建设，尤其是三者的一体化推进中所发挥的战略作用。

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来源: qq

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