卖芹菜赚14元罚10万？“小过重罚”争议在哪

澎湃新闻记者 王选辉 实习生 刘宇楠

获利14元，罚款10万元？近日，福州当地媒体披露，该市闽侯县一名老农因销售不合格芹菜，被当地市场监管部门累计处罚10万元。当地市场监管部门向法院申请强制执行时，法院审理后认为处罚畸重，裁定不准予强制执行。（→此前报道）

卖了70斤芹菜收入136.5元，纯利润仅为14元，却被罚款10万多元，涉案案值与罚款之间相比高达730多倍，这种错位令人愕然，舆论哗然。

澎湃新闻注意到，类似的“小过重罚”屡有报道，也屡屡引发争议，原因是涉案金额很少，收到的罚单却是惊人数字，而且，处罚似乎符合法律规定，但不符合社会的认知。

多位律师接受澎湃新闻采访时表示，“小过重罚”屡禁不止的直接原因是机械执法，忽视了行政处罚法的总则性规定，处罚金额不符合群众朴素的认知，也不利于让执法获得大多数人的支持。也有律师建议，有必要对处罚标准、从轻、减轻、不予行政处罚等条款进一步细化，避免自由裁量弹性过大。

法院认定处罚畸重，不准予强制执行

据当地媒体报道，2019年9月11日，家住福州闽侯的陈依伯出门路过隔壁王大姐家的菜地，花122.5元买下了70斤芹菜。

拉着70斤芹菜的陈依伯来到某蔬菜批发商行，以每斤1.95元的价格将芹菜都卖给了蔬菜批发商行，赚了14元。隔天，市场监管局在日常监督执法中，抽检了该超市的这批芹菜，经送检，发现毒死蜱项目不符合《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》要求，该批次芹菜检验结论不合格。

市场监管部门于2022年4月22日作出《行政处罚决定书》，采纳了陈依伯的立功表现行为，责令陈依伯改正并对其给予警告，没收违法所得14元，处以罚款5万元。

因陈依伯无力履行，市场监管局于2023年2月14日，向法院申请强制执行，行政处罚及加处罚款等。

闽侯法院经审理认为，陈依伯并非职业菜贩，系首次违法，案涉不合格芹菜货值136.5元，获利仅14元，金额明显属较小，其本人并不知晓销售芹菜不合格，且案发后陈依伯能够配合调查，如实说明不合格芹菜来源，积极举报他人无照经营，具有立功行为，应当依法予以减轻或不予处罚。

法院认为，市场监管局作出“处以罚款五万元”的行政处罚决定，处罚畸重，且该案行政程序违法。故对市场监管局作出的行政处罚决定，裁定不准予强制执行。随后，市场监管局提出复议申请，二审法院裁定驳回复议申请，维持原裁定。

江苏法德东恒律师事务所高级合伙人蓝天彬律师对澎湃新闻表示，虽然食品安全法规定，生产经营农药残留、兽药残留、生物毒素等超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂，违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款，情节严重的，吊销许可证。但是，需要注意的是，行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当。换而言之，要过罚一致，要惩罚和教育并举，行政机关的行为要把握比例原则，要适当地进行管理，而不能机械执法。

福建嘉禾嘉律师事务所律师黄舟雄在接受澎湃新闻采访时称，本案的争议主要是事实情节的认定和法律适用，是否属于轻微、初犯、主观是否存在过错？是否存在从轻、减轻行政处罚的情节？

首先，从实体上要看事实的认定是否准确、证据是否充分？本案老农的违法行为是否属于轻微、初犯、主观是否存在过错？是否存在从轻、减轻行政处罚的情节？根据行政处罚法第33条规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。

其次，行政机关作出行政处罚决定，必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，即“过罚一致”的原则。最后，行政处罚的程序必须合法。

黄舟雄说，在本案中，几点问题还值得注意。根据行政处罚法第六十三条规定，拟作出较大数额罚款决定的，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案处罚5万元，应属于较大数额，是否告知？

此外，《市场监督管理行政处罚程序规定》第六十四条规定，适用普通程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。而据媒体报道，市场监督管理局逾期近一年才作处理决定？为何2022年4月22日作出行政处罚决定，老农未缴纳罚款，市场监督管理局为何未在三个月内申请执行，而是在7个多月后加罚5万元后再向法院申请执行。这些都是程序上的问题。

“小过重罚”并非个例，机械执法难获支持

澎湃新闻注意到，这起“小过重罚”案固然令人费解与惊诧，但更引人关注的是这并非个案。

去年8月份，国务院第九次大督查第十六督查组在陕西督查发现，当地市场监管部门针对小微市场主体的一些行政处罚存在“过罚不当”等问题，榆林市高新区某超市售出4过期4天的酸奶退货后被罚2万元；某煎饼店购进一瓶芥末油，被检查时发现该芥末油未标明生产日期，认定违法所得1.6元，罚款5000元。

尤其是，国务院督查组查阅榆林市市场监管局2021年以来的行政处罚台账发现，对小微市场主体罚款超过5万元的食品安全案件有21起，案值几十元至几百元不等，罚款数额与违法所得的比例达到100倍至200倍，个别案件超过3000倍。

无独有偶，去年8月，黑龙江大庆一家蔬菜店在成本没有上涨的情况下，将土豆的价格从每斤1.2元调整到了每斤2元，被认定违反价格法、涉嫌哄抬物价，被罚款30万元。

北京市中闻律师事务所律师卢义杰在接受澎湃新闻采访时指出，“小过重罚”屡禁不止的直接原因是机械执法，忽视行政处罚法作为“总则”的作用。

他说，行政处罚法相当于所有行政处罚的总则，该法第三十三条规定了三种不予处罚情形，“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的”、“初次违法且危害后果轻微并及时改正的”、“当事人有证据足以证明没有主观过错的”。近年引起争议的陕西榆林等多起“小过重罚”案件，几乎均是未准确适用行政处罚法造成的。前述案件中，法院已查明闽侯老人并非职业菜贩，也不知晓芹菜不合格，获利金额极低，完全符合行政处罚法规定的不予处罚条件。

卢义杰指出，此类案件动辄几万元罚款的“小过重罚”，处罚金额不符合群众朴素的认知。表面上是依法处罚，实际上不利于让执法获得大多数人的支持。

“更深层原因是一些执法机关未为基层执法人员营造良好的干事环境，对执法人员发挥一定裁量权的不予处罚情形，动辄反复追问、质疑，导致执法人员最安全的做法就是依据所谓量化标准“闭着眼睛”处罚。这种干事环境反过来也伤害了执法对象。”卢义杰说。

执法需“力度”与“温度”并存

而作为执法人员，要怎样去平衡执法“力度”与“温度”，才能做到既能真正打击食品安全问题，同时又不会过度损害中微小型企业和个体工商户的利益？

卢义杰认为，保护食品安全与维护营商环境不是矛盾的，如果在个案中产生矛盾，通常问题不是出在法律上，而是出在机械适用法律上。

他建议，一是精准适用法律，对危害食品安全的违法行为坚决打击，但对行政处罚法规定的不予处罚、减轻处罚等情形，也要坚决适用，大胆、精准地发挥行政处罚法的总则功能，扭转机械执法的错误理念，对“小过”行为进行包容审慎监管；二是建立容错机制，避免动辄无端质疑执法人员不予处罚、减轻处罚的所谓动机，同时减少设置不合理的考核指标，某种意义上，为一线执法人员松绑，也就是为中小微企业和个体工商户松绑；三是及时发布典型案例，从正面引导和反面警示两个维度，对“小过重罚”的执法行为予以否定性评价。

对于食品安全领域的“小过重罚”，黄舟雄律师表示，法律要严禁行政机关下达或变相下达罚款指标，相关法律有必要对处罚标准、从轻、减轻、不予行政处罚等条款进一步细化，避免自由裁量弹性过大。

黄舟雄认为，要从根源上解决问题还是得在于完善相关法律的明确规定，让执法者“有法可依”、“有法必依”，不留下操作模糊的空间。法律要严禁行政机关下达或变相下达罚款指标，相关法律有必要对处罚标准、从轻、减轻、不予行政处罚等条款进一步细化，避免自由裁量弹性过大。

蓝天彬则认为，要注意以人民为中心，要综合国法、天理、人情，既要有力度，也要有温度，要注意适用行政处罚法的规定，初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。对当事人违法行为依法免予行政处罚的，采取签订承诺书等方式教育、引导、督促其自觉守法。

蓝天彬建议，小微企业和个体工商户碰到“小过重罚”问题，一是可以申请行政复议或者提起行政诉讼，二是可以向上级部门反映，向媒体反映。

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