从零到68万亿，《基金法》如何保驾护航？"一个规律"揭秘基金业25年法治化之路

《基金法》是基金业的根本大法，探讨该法律的修订，既要在《基金法》过往来龙去脉线索里展开，更要密切结合基金业在《基金法》保驾护航下的25年发展历程。实际上，我国的基金行业发展是“先有基金后有法”。并且，行业发展和法治化建设并非单一线性关系，两者博弈与互动更是常态。从最初的《暂行办法》到一二版《基金法》，再到当下或会启动的新一轮修订，《基金法》和基金业发展之间呈现出了明显的“协同-滞后-再协同”规律。

正是在这一规律下，中国基金业自诞生时起就走上了法治化之路，谱写出了“老十家”公募、阳光私募、破千亿、破万亿、破万只等精彩篇章。当然，这些宏大叙事背后还有着一群披荆斩棘的“拓荒者”，包括厉以宁、王连洲、曹凤岐、刘建平、金旭等人。他们曾是风华正茂的一代，如今有的成于功名，有的已归于尘土。但他们的接棒者，已走上了新的征程。

现行《基金法》于2013年6月开始实施，后于2015年4月有过一次修订。在《基金法》保驾护航下，基金业在最近10年里迎来了新一轮蓬勃发展，尤其是在资管新规和高质量发展背景下，公募基金通过持续丰富和稳健的产品供给，成为了大资管行业的“排头兵”。

中国证券投资基金业协会党委书记、会长何艳春直言，在法治的保驾护航下，基金业在服务实体经济、促进科技创新、增加国民财富、降低杠杆水平，以及助力资本市场深化改革和平稳运行等方面，发挥了重要作用。具体地，何艳春归结为以下四大方面：

上海证券基金评价研究中心业务负责人刘亦千对券商中国记者说到，重点而言，现行《基金法》充分肯定了人力资本的核心作用，推动行业股权激励，催生出个人系基金公司，行业活力得以极大提升。他特别说到，自《基金法》2013年实施以来，公募管理规模从2013年的3万亿元、基金数量1552只，扩张至2022年末的逾26万亿元、基金数量突破一万只。在这过程中，养老目标基金、公募REITs、各类包含smart beta的指数基金多点开花。而与现代资管理念违背的保本基金和产品设计过于复杂的分级基金，则退出了历史舞台。

实际上，早于今年“两会”，呼吁《基金法》重新修订的声音在2022年底就开始出现。

当时，东北证券课题组董晨、杨丰强、刘雨薇、张莉莹四人联名在《证券时报》发表题为《发展公募股权投资基金 助力实体经济发展》的专题报告，认为我国经济已进入创新驱动新阶段，有必要借鉴发达国家经验发展公募股权投资基金。但这一实践缺乏可参照的法律依据，尤其是《基金法》主要管辖证券投资基金，未将私募股权投资基金和创业投资基金纳入监管，因此建议将《基金法》监管范围从证券投资基金扩至股权投资基金。

这一呼吁并未引起太大关注，但熟悉基金业早期发展历史的人，却能从中看到1998年之前“老基金”的影子。正是从“老基金”实践开始，基金业在一开始就走上了现代法治化之路。

1998年刚起步时，基金业尚没有《基金法》，当时的规范性制度是1997年颁布的《证券投资基金管理暂行办法》（下称《暂行办法》）。《暂行办法》与初期基金业的互动，主要表现在行业统一监管的建立上。

1991年至1997年期间，国内涌现出一大批投资基金（即是“老基金”）。这些基金既投资实业，也投资股票。在缺少法律约束的早期市场里，这些基金虽带来了人气，发展状况却混乱无序，存在信息披露不足、随意扩募、掩盖投资风险、管理人和信托人合二为一等情况。当时有监管者担忧：“基金管理人无视基本投资限制，大量涉足高风险投资领域，基金经理、托管人、发起人三位一体，法律责任不明确，内无约束，外无监督。”

在这一背景下，《暂行办法》出台了，分7章近60条内容涵盖基金公司申请设立条件、基金募集和交易、托管人职责、持有人权利和义务、投资运作与监督管理等方面。更为重要的是，《暂行办法》确立的集合投资、受托管理、独立托管和利益共享、风险共担等基本原则，为2003年通过、2004年实施的第一版《基金法》奠定了立法原则。

在结束了“老基金”无序发展局面后，以南方、国泰、华夏、富国等“老十家”基金公司成立为标志，公募基金行业正式扬帆起航。实际上，包括随《暂行办法》之后发布的《关于申请设立证券投资基金有关问题的通知》等准则在内，基金业的基础法规框架在1998年前后就已基本搭建完成。因此，在公募基金拉开发展序幕之时，出台一部基金业专属法律一事，也随之排上了议程。

1999年3月，《基金法》起草小组成立，成员里出现了很多日后耳熟能详的名字，如起草领导小组组长厉以宁、工作小组组长王连洲、副组长曹凤岐，以及毕业于北大法律系、当时刚入行不久的刘建平（现任中欧基金总经理）和金旭（现任泰达宏利基金董事长）等人。从起草、修改、审议到通过，第一版《基金法》的面世历时约四年。期间，“基金黑幕”等事件，加速了《基金法》的出台。

第一版《基金法》实施后，监管层陆续发布涵盖到基金投资、销售、托管、信息披露、高管人员管理、基金公司管理等方面细则，与《基金法》形成配套。至此，基金业有了专属的监管法律，还与彼时已实施的《公司法》《证券法》《信托法》《合同法》一起，形成了大金融业法律监管体系。

一版《基金法》出台后，基金业迎来一轮发展高潮。

根据Wind数据，公募基金管理规模在2002年迈入“千亿时代”，2004年底突破3000亿元。2007年初公募基金规模突破1万亿元，且在当年牛市行情助推下疯狂飙升，当年年底就上到了3.28万亿元。相关统计数据显示，基金开户数在2006年末突破2000万户，2007年则一举“破亿”，达到1.49亿户。

快速增长数据背后，一个业态渐趋丰富、朝气蓬勃的基金业在冉冉升起。那段时间里，保本基金、ETF、QDII等创新产品相继面世，得到市场认可的头部公募开始参与到社保基金和企业年金管理中来。但当时最大的发展趋势，要属合资公募大扩容。中国2001年加入WTO，证监会颁布的《外资参股基金管理公司设立规则》于2002年7月实施，合资基金公司序幕拉开。如今熟知的许多老牌公募，就是成立于那段前后时间，如招商基金、国联安基金、华宝兴业基金（后因股权变更改名为华宝基金）、海富通基金、上投摩根基金（现为外商独资公募摩根基金）等。

但在加速发展之下，行业很快出现新现象，监管法律谋求进一步完善。

面临这些新情况，2007年前后业内开始呼吁重新修订《基金法》，2008年3月两会期间，多位人大代表委员提出相关提案，2009年3月《基金法》修订列入国务院立法计划。历经三年征求意见，2013年6月新修订的《基金法》正式施行，旧版《基金法》退出历史舞台。

在现代商业社会，任何行业发展的关键驱动力，大体上都可以归于制度、市场、技术这三大要素。《基金法》属于制度范畴，并且在强监管的金融领域，《基金法》的影响远大于其他行业。中国基金业大发展的25年，实际上也是法治化建设持续进行的25年。

与25年前相比，如今的基金业、大资管乃至整个资本市场秩序早已不是当年模样。在探寻市场秩序优化的原因时，市场人士会经常提到“看不见的手”，如奥派经济学者认为市场秩序是演化的、自发的，不能提前设计。但从基金业25年法治化进程来看，市场秩序的向优演化，离不开相应的法律实践。

一个很重要的原因在于，法律廓定的是市场秩序的边界。而促进基金业乃至整个资本市场不断进步的动力，大多时候是源自对秩序边界的重新界定。在这个意义上，法律确实是一种不断完善的实践。如美国法学家德沃金所说，虽然它可能因其缺陷而失效，但绝不是一种荒唐的玩笑。

像《基金法》这类专门法是对已存在行业的制度规范，在制度经济学上属于典型的不完全契约。在制定初期，法律能覆盖到现有情况，两者呈现出共生协同关系。但随着行业生态持续丰富，新的情况陆续出现，法律逐渐出现滞后性。这时就需要重新修订来消除滞后性，重新回到共生状态。

毫无疑问，这种“共生-滞后-再共生”规律，贯穿于基金业过往25年发展与《基金法》几度修订完善的整个过程中，也会持续贯穿于基金业未来的法治化新实践和新发展阶段中。

校对：陶谦

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