干部召回，十年18省：不胜任者最后的机会

▲ 山东省德州市自2017年实施干部召回制度，图为德州市委市政府大楼。（人民视觉 / 图）

文｜南方周末记者 翟星理

南方周末实习生 纪淑娟 张阚

这一回，韦辉长记性了。

2023年4月，河南某市纪委组织开展党风政风调研，内容包括乡村振兴领域不正之风和腐败问题的专项整治。

韦辉是该市某县的一名乡长，他陪同调研组参观村民新居工程时，部分群众围观“看热闹”。乡政府工作人员原本想把群众请走，被韦辉制止：因为3年前，他吃过一次“亏”。

2020年，刚30岁的韦辉在另外一个乡当乡长，因接待群众工作不力，被县委组织部认定“不胜任现职”，根据河南省委组织部相关文件，他接受了为期两个月的“回炉”培训，之后调离原岗位。

干部“回炉”的首创地不在河南。公开报道中，能查询到的有关这一制度的最早探索发生在贵州省。2014年，黔西南州重拳出击，将不胜任现职的干部召回，回炉锻造。

目前，地方探索干部召回制度至少已有10个年头，出台类似政策的地区所涉省份不少于18个，包括云南、陕西、山东等。其中天津、宁夏、山东等多地的干部回炉政策已经具备明显的制度化、常态化特征。

不过有学者发现，各地政策仍存在标准不一、可执行条件清晰度不一等问题，实践中相对难以认定、把控。学者们建议应有更高层级的部门来提炼地方经验，制定相对明确的标准。

“回炉”之前，韦辉的成长算是顺风顺水。

2012年，韦辉大学毕业后通过公考回到原籍，在县政府办公室工作。很快，他展露出擅写材料的优势，成为县府办的第一“笔杆子”，常年以通讯员身份为所在市的党报供稿。

工作6年后，韦辉被下派到一个偏远乡镇挂职锻炼，任副乡长。2020年初，经过相关组织程序，韦辉正式担任另一个偏远乡的乡长。在基层，他的进步速度不可谓不快。

上任前，县委主要领导找他谈过一次话，说了基层工作的要点、难点，并分析了他个人的优势、劣势，“领导对我提出几个要求，其中之一就是主动联系群众。”

基层工作千头万绪，韦辉上任之初就出现适岗速度慢的问题。

某个周五下午，快6点了，韦辉家里有事，正着急开车回县城时，一位群众到乡政府反映购买大型农机国家补贴不到位的问题。“我记得他好像是说找村干部要补贴手续，村干部一直拖着，他来问乡政府能不能直接办理这个补贴。这位群众应该不知道我是乡长。”韦辉说，他表示要先了解一下，如果属实，再让村干部联系那位群众，解决问题。

“直到现在我都认为前面过程我处理得没问题。”韦辉认为，问题就出在他急着回县城。

在他的印象中，当时他一只脚已伸进车里，群众问他是乡里哪个领导，他没回答就走了。

周末，韦辉在县城处理家事，但周一上班时忘了那位群众反映的事项，直到当事人投诉至人民网地方领导留言板，他才想起来。

该县政府办一位副主任告诉南方周末记者，新上任的韦辉“不止一次出现这种情况”，有一次，县效能办督察组去乡里督查脱贫攻坚工作落实情况，按常规，每个乡（镇）长的驻村巡查工作表里有项重要内容是走访重点群众，一般都会全部走访，韦辉只走访了三分之一。

韦辉不久就接到了县委组织部通知：因接待群众工作不力，他被判定为“干部工作能力不足，群众不满意”，次日前往市委党校接受为期两个月的集中“回炉”培训，主要内容为理论学习和观看警示教育片。

此前，河南省委组织部已于2016年下发通知，要求各地严格落实中央要求，明确“对于查找出的问题，要以从严从实的态度，切实加以整改，该补课的补课，该回炉的回炉”。

接到通知的时候，韦辉“整个人都是懵的”，两分钟后，乡党委书记打电话给他鼓励了几句，“但他说的什么内容我一点没记住，当时大脑还是一片空白的状态。”

刚当了4个月的乡长，就被免职、回炉，韦辉觉得“面子上挂不住”，同学见面都不好意思去。培训结束后，韦辉被安排到另一个乡抓脱贫攻坚工作，全乡有12个行政村，他每个村住一个星期，周一到周五住在村民家里，周六睡乡政府办公室，周日早上开车回县城，当天下午再回乡里。

“回炉”的结果是，韦辉通过了考核，任乡人大主席。2021年，他再次当上乡长，只不过是去了另一个乡。

韦辉“回炉”学习时，不胜任干部召回制度已在贵州省黔西南州实行了六年多。

正式实施召回制度前一年，2013年年底，在党的群众路线教育实践活动开始后，黔西南州率先提出“向惰政宣战、向惰政问责”，当年，黔西南州GDP为558.91亿元，在贵州9个地市（州）中排名第七，辖区内多个县为深度贫困县。

2014年9月，黔西南州尝试推出“不胜任现职干部召回管理制度”，通过绩效考核、民主评议、明察暗访、负面清单等措施，精准定位懒政、惰政干部制度，明确要求“对不想干、不会干、完不成年度目标任务、闹不团结”等5类干部进行召回。

召回的干部都要集中教育，并面临转岗、降级降职等几种处理方式。试点一年间，黔西南州有1900多名不胜任干部被召回。据央视报道，当年被召回1900多人中，有1426人回到原来单位，84人转岗、67人待岗、51人被免职、36人被辞退。

之后，湖北、云南等省相关市、县也陆续尝试召回不胜任干部。

2015年，湖北省黄冈市出台了干部回炉实施办法，划定了37种要召回的情形，其中包括当“甩手掌柜”的、工作不推不动的、遇到矛盾问题绕道走的、履行“一岗双责”不到位等。黄石也对不履职尽责的“问题干部”实行召回管理，开展为期一周的集中教育训导。

对于回炉培训的干部，需要克服的一个心理障碍就是如何不要觉得“丢人”。

“来我们这里培训的，前几年我们的工作重点就是想方设法先让他们过心理关。”东部某省省委党校一位办公室副主任告诉南方周末记者，2017年他受邀设计回炉培训课程。

那次培训的是某县被召回干部。这个县属省会城市管辖，县城靠海，为传统经济强县。第一天报到，规定是上午8点半到所在市市委党校小礼堂集合，应到24人，只到了17人。

该副主任开始点名，7个没到的一个一个从小礼堂左右两边的侧门进去了。

有位戴了一副茶色眼镜的干部引起该副主任的注意：以前就认识他，是个镇长，是全省第一批被召回的不胜任现职干部，召回原因是对县委安排的一项工作推进不力，4个月没有多少进展，“但他从来不戴眼镜的”。

第一天晚上进行小组讨论，戴茶色眼镜的镇长表示，“现在就是又委屈又丢人，马上50岁的人了。”

该副主任回忆，那天正式上课前，市委组织部一位领导到场强调了两点：被召回就说明前期工作肯定有问题，但被召回不意味着组织放弃了他们，希望他们能摆正心态，找准定位。

组织部这位领导还表示，回炉培训考核是他们的最后一次机会，要放下包袱，不要辜负组织上对他们的期望。

为期两周的回炉培训，分为中央领导讲话学习、政治理论学习、党纪学习、法律基础知识学习和到警示教育基地参观，每天学习结束后有半个小时的小组讨论，讨论期间有市纪委和市委组织部的干部到场旁听，每晚十点前每人要上交一份手写的、不低于2500字的心得。

最后一天是一对一谈话，由市纪委、市委组织部双岗双人约谈一位干部，由回炉干部自己先谈学习感受和岗位意向，双岗双人负责记录，事后再由组织部统筹安排。

不过，该副主任介绍，培训结束并不意味着回炉程序完成，被召回的干部们还面临一个考验：先进行为期3至6个月的适岗考核，“如果不能通过考核，基本上今后就不再重点使用”。

适岗考核的标准相当严格。除了民主测评等常规程序外，还增加了日常考核、专项考核、经济责任审计考核、群众满意度随机抽样测评等项目，“只要有一项不合格就无法通过考核”。

该副主任回忆，戴茶色眼镜的镇长被安排到一个沿海乡镇主抓安全生产工作，刚好是台风季，他在渔排（近海养殖中的临时浮动设施，供渔民临时居住，与陆地不相连）上住了一个半月，和渔民同吃同住。最终，这位干部通过考核，经组织部门重新任命后官复原职。

就在该东部省份试点不胜任现职岗位干部召回的2017年，越来越多的省份开始出台“本土化”的干部回炉政策。南方周末记者梳理公开信息发现，2017年之后，至少有陕西、山东、宁夏、内蒙古、天津、安徽、广西、广东、湖南、海南、四川、浙江、青海、新疆、江苏、福建等18省份的部分地区出台了方案。

在各地实施“回炉”的过程中，也有像韦辉一样回炉后重新起用，甚至重用的干部。

山东省德州市自2017年实施干部召回制度，至2020年，共有36人召回管理期满，22人回原单位工作，其中1人因作风转变大、成绩突出被重用，1人引咎辞职，1人因召回后又发现其他问题被撤职。

也有一些干部回炉后没能再回到原岗位，德州就有14人被安排到其他单位任职。此外，2017年，陕西省旬阳县国土资源局7名局领导班子成员被集体免职一事受到广泛关注。7人被一起送往“回炉班”。之后，局党组原书记李锋和另外3名原党组成员调离国土系统，安排至基层岗位。李锋被安排至旬阳县委督查室负责扶贫督查工作。

2022年，宁夏中卫市在全市范围内调研考核基础上，免职调整干部59名，根据工作表现重新提拔使用受党政纪处分后表现优秀的干部23名。

北京师范大学法学教授彭新林对南方周末记者表示，干部回炉的目的在于鼓励被问责追责干部和慵懒散躺的干部正确面对问题，如果是严重问题，就没有回炉资格了。

回炉锻造后仍不合格的干部会去哪里？

贵州省出台规定，若回炉干部仍不胜任原单位工作的，将被免职、降职，甚至解聘。山东省青岛市规定：回炉人员管理期限一般为3个月，管理期满后，整改达标的根据工作需要安排合适岗位。综合评估不达标的，一般应延长3个月管理期限。延长期满仍不达标的，区分不同情形，采取诫勉、调离岗位、免职、降职等方式予以处理。不胜任现职工作，又不接受其他安排的，按规定予以辞退。

张楠迪扬是中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，她观察了干部召回做法的推行过程后认为，干部召回制度是干部考核任用以及管理体系方面的制度创新，位于正向激励与负向激励的中间地带，在传统考核管理制度的光谱上找到了一个明确的位置，“它是不胜任现职干部的培训期，可以通过上课、实践改善懒政惰政的情况。同时，对于组织来说也是观察期，给了一段时间来纠偏。”

干部召回制度推进过程中，中央有关部门予以关注。黔西南州的探索启动后，2015年上半年，中组部就将其列为重点课题进行系统研究，专门跟进研究试点情况。

观察各地干部召回的做法后，张楠迪扬认为，“这一开始是一个比较简单的框架，随着这九年全国范围内的扩散，它不是绝对的照搬照抄，而是在学习经验之后结合本地特色加以完善。这是一个不断精细化、个性化的过程。”

精细化的主要表现之一是，各地触发干部回炉机制的标准更加明确。

前期实施的地区虽然明文规定了触发干部回炉机制的若干种情形，但相对宏观，如“理想信念动摇”“担当和斗争精神不强”“政绩观念存在偏差”等，标准比较宽泛。

与早期实施的地方相比，山东德州市确立的触发干部回炉机制的12种情形，不仅可操作性更强、标准更明确，如“本地本单位在较短时间内连续出现违纪违法问题”“被上级约谈、通报、挂牌督办”等，而且还引入了外部监督触发机制，明确规定被媒体曝光也可以触发干部回炉机制，“两代表一委员”发现干部不胜任也可以向党委提出召回意见。

截至目前，召回制度仍只在部分省份的部分地区实施，中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙认为，“只是临时性的，还不算是普遍性的。”

根据公开信息，各地实施干部回炉过程中，被召回的主要还是科级以下干部，处级的并不多，能查阅到的，仅贵州黔西南州和山东德州市涉及处级干部。福建省安溪县2017年出台的文件，便明确将不胜任现职干部召回管理办法的适用范围限定为科级。

干部召回政策的实施大多以县、市为单位展开，目前仅云南、天津以省（直辖市）为单位出台政策统一施行。不过，云南省针对的目标并不是全省干部，而是驻村扶贫干部。

2016年4月，云南出台了《驻村扶贫工作队员召回办法》，到当年8月，已经有1117名驻村扶贫工作队员被召回。

张楠迪扬也注意到这一点，“现在其实到了一个时间节点，可以去提炼地方经验的共性模式，在关键的维度上给地方统一的指引，比如制度的组织管理、评价标准到底是什么、考核结束后的晋升是怎样的制度安排。”

全面推广干部回炉制度或许仍需时日。前述东部某省省委党校办公室副主任介绍，在2017年的回炉培训结束后，党校领导曾指示办公室起草过一份关于以后回炉培训设想的请示文件，并上报至省委组织部，“上面的反应比较平淡”。

该副主任分析，虽然他所在的省也以省委名义出台了干部能上能下的政策，但真正对于“可下”的干部进行回炉培训的，还是只有几个县，“可能在干部队伍的战斗力和稳定性之间有个选择”。

（韦辉系化名）