电动自行车也限行，管理到底难在哪儿？

本文来自微信公众号：风声OPINION （ID：ifengopinion），作者：贾拥民（均衡研究所学术顾问‍‍‍‍、浙江大学跨学科中心特约研究员‍‍‍‍‍‍），编辑：刘军‍‍，原文标题：《风声｜在出台限制之前，首先要看看城市里到底有多少真正的电动自行车？》，题图来自：视觉中国

2023年7月1日起，广州加大了电动自行车整治力度，对安装后视镜、骑车过马路而不下车推行、超限载人等行为展开“严查”，网络上也随之开始流传一些人“扛着电动自行车行走”的视频和图片，相当吸睛。

更引人注目的是，《广州市人民政府关于电动自行车通行管理措施的通告（征求意见稿）》于7月10日举行听证会，如果顺利通过（这是大概率事件），那么广州将会对电动自行车实行分路段、分时段限行。限行区域将集中在天河区、海珠区、越秀区和白云区等中心城区，其中被称为广州市“交通大动脉”的东风路和黄埔大道将全天禁行，天河CBD区域也全天禁行，沿江路、滨江路、艺洲路、阅江路等路段每天早上7点半至晚7点半禁行，其他一些路段则早晚高峰禁行。

当然，广州并不是唯一对电动自行车出手的城市。全国许多城市都出台了类似的限行政策，而且提供的理由也类似：由于电动自行车存量庞大且增长迅猛，限行不仅有助于减少拥堵、维护交通秩序和保障道路安全，而且可以鼓励市民采用其他出行方式，如步行、骑行或利用公共交通，从而减少交通压力和环境污染。

另一方面，给定当前的交通条件，电动自行车确实是许多民众满足日常出行需求的最便利、最经济、最有效率的工具，对于外卖员、快递员等群体来说，电动自行车还是一个必不可少的谋生工具（电动自行车本身也是一种绿色出行工具，那就更不用说了）。因此，民间的普遍呼声是，对电动自行车不能一限了之，因为那可能会让老百姓“无路可走”。

但是，关于电动自行车应不应该限行的大部分争论，其实都是围绕着“症状”展开的，争论双方的分歧归根到底无非是：一方说，电动自行车带来的问题太大、太多了，非限行不可；另一方说，电动自行车虽然带来了不少问题，但是与它带来的好处相比，这些问题还是可以忍受的，所以不应限行。这种争论基本上没有涉及更关键的问题：所有这些“症状”，根源是什么？

本文认为，根源有两点，第一，电动自行车的“轻摩化”已经成为一个大趋势；第二，在这个大趋势下，一大批电动自行车主，实际上享受着机动车的收益，却无需承担机动车的成本。这两点，才是导致许多城市出现所谓的电动自行车“乱象”的根本原因。下面分别述之。

一、禁摩后遗症：电动自行车摩托化

有数据称，到2022年底，我国电动自行车的社会保有量已经接近了4亿辆，而2022年一年的产量就超过了3500万辆。

但是，你有没有想过，在这些电动自行车中，究竟有多少可以算是真正意义上的“电动自行车”呢？

请想象一下这个场景。你在非机动车道上骑着一辆完全符合“新国标”的电动自行车，严格按照每小时25公里的最高车速向前行驶，你会被多少辆电动自行车超过？

答案是，大部分电动自行车都很快就会超过你。

再说了，“新国标”还规定，电动自行车时速超过每小时15公里就要发出蜂鸣声提出警报。但是，你在大街上可曾听到过这种警报声？很显然，几乎所有电动自行车车主都在购车后的第一时间就通过某种方法关闭了这个警报声。是的，在网络上随手搜索一下，就可以找到无数教程，告诉你怎样关闭这个功能。

任何一个人，只要到任何一个城市的大街上稍稍观察一下，就会发现完全满足“新国标”的五项基本规定的电动自行车少之又少。（这五项规定是：时速不得超过每小时25公里、必须具有脚踏骑行功能、包括蓄电池在内的整车重量不得超过55公斤、蓄电池的标称电压不得超过48伏、电机的额定功率不得超过400瓦）。

不妨以这次引发广泛关注的广州为例。有消息称，截至今年3月底，广州电动自行车登记上牌数量已经达到了322万辆，但是广州公安公众号预估的数据却显示，广州电动自行车保有量接近了500万辆。两个数字之间出现了非常大的落差。明眼人马上可以看出，这180万辆没有上牌的电动自行车中，有不少都已经进行过“摩托化改装”了。

上述现象和数字表明，有相当一大部分电动自行车消费者真正想要的，其实已经不是“新国标”意义上的那种电动自行车了，而是轻摩化的电动自行车。

事实上，不少电动自行车厂家对此也心知肚明，并且在明里暗里予以配合。

虽然政府一再强调要严厉打击非法生产超标电动自行车，并要求在生产环节就通过防篡改设计堵上未来改装和提速的空间，但是很多电动自行车生产厂家并没有对未来改装和解除限速设置什么实质性的障碍。

就解除限速来说。通常，请出售电动自行车的商家把几根电线连一下就可以解除。许多电动自行车甚至还有其他更加简便的方法，比如说利用厂家自己提供的解码器。这一点是最有意思的。厂家本来完全可以直接把速度限死在国标规定的水平上，但是几乎所有电动自行车实际行驶中可以达到的速度都远远超出了这个水平，有的甚至高达每小时80公里。

另外，对电动自行车加装电池、提升动力也都相当方便。

从原则上说，电动自行车是在人力自行车的基础上为了省力而设计的，虽然增加了助力装置，但还是一种非机动车；而电动摩托车则属于机动车。但是现在事实恰恰是，如果严格按照“新国标”来看，人们在很多时候（实际上可能是大多数时候），都把电动自行车用成了“轻型摩托车”。

重要的是，这种轻摩化可能是一个趋势。

从历史上看，电动自行车的轻摩化，在中国至少已经出现过两波了。第一波是在2003年前后，当时正值全国许多城市“禁摩”如火如荼之际，刚出现没有多少年的电动自行车，则开始从外形上（而不是主要从动力和速度上）模仿摩托车，也一度引起过争议。当时的争议点主要是，管理部门认为，“我们”正在大力禁止摩托车，“你们”却搞出了一大堆像摩托车的自行车，这不是添乱吗？不过，最终还是市场说了算，外形上更接近于摩托车而不是自行车的电动自行车于是大行其道。

现在这一波轻摩化则不仅仅限于外形，而且可能已经真正涉及了对非机动车与机动车的界限的突破。

二、混乱根源：大量形似电动自行车的机动车开上非机动车道

这种轻摩化趋势（这种趋势与电动自行车在很大程度上成为一种必要的谋生工具有关），与当前中国各城市的道路设置和机动车/非机动车管理体制相结合，导致相当一部分电动自行车变成了走非机动车道的实际上的机动车，这是电动自行车“不安全”、“难以管理”、“增长过快”等问题的根源。

在法律层面上，符合国家规定的电动自行车，是纳入非机动车管理的。同时城市中道路使用的优先顺序，依次是行人、非机动车和机动车。因此，“真正的”电动自行车，拥有比机动车更优先的路权。

然而一方面，中国目前许多城市的道路设施，还没有为电动自行车出行创造比较好的条件，经常出现机动车占用非机动车道、非机动车混入机动车道和人行道等现象。

另一方面，尽管有些城市道路条件较好，比如说明确划分了“三块板道路”，即中间是汽车道，两边是非机动车道，然后是人行道，并且用隔离带隔开，也没法避免轻摩化的电动自行车作为实际上的机动车在非机动车道上行驶的问题。

当然，这个问题也与以下因素有关：中国大多数城市仍然严厉禁摩，再加上驾驶摩托车（包括电动摩托车）需要先通过考试取得执照。相比之下，驾驶电动自行车则几乎没有任何门槛。

关键是，一旦电动自行车成了走非机动车道的实际上的机动车，车主就可以获得机动车的部分收益，却不用承担机动车的成本。

是的，有不少“电动自行车”，已经拥有了不亚于摩托车的速度和运力，却仍然享受着自行车的优先路权和更低的购置和持有成本，并且在出现违章和事故时也只需要承担轻得多的责任。这种收益和成本的不对称性，才是电动车自行车数量急剧增长和轻摩化改装热潮难消的根本原因。

至于其他“乱象”，包括电动自行车横冲直撞、不遵守交通规则等，可能都只是由此导致的后果的具体表现。这些后果最集中的一个表现是道路混行。众所周知，道路混行往往伴随着低通行效率和高交通风险。从上面的分析可以看出，电动自行车数量大增导致的“道路混行”其实有两重。

第一重是许多人都已经提到过的，由于当前城市道路交通体系不够完善，无法提供足够的独立非机动车道，以致机动车和非机动车混行。

第二重是一大批实际上作为机动车的电动自行车混行在了非机动车道上。后者是更根本的，而且前者在一定程度上也是后者所导致的。

对于交警等管理部门来说，电动自行车数量大增导致的“道路混行”带来的直接影响是“管不过来”了。

三、驾驶“假电动自行车”：高性能、低处罚、监督混乱

对电动自行车限行的一个很重要的理由是，由于警力有限，电动自行车的种种违规行为，“实在管不过来了”。

为什么会管不过来？一个表面上的原因是，对电动自行车违规的处罚力度太弱了。仍以广州为例，电动自行车擅闯非机动车交通信号灯的，处以警告或者20元罚款；驾驶未经登记的电动自行车上道路行驶的，处以警告或者50元罚款。

相比之下，《道路交通安全法》则规定，驾驶机动车违反道路交通信号灯通行的，一次扣6分，罚款200元；行驶的机动车未悬挂机动车号牌的，或者故意遮挡、污损、不按规定安装机动车号牌的，一次扣12分，罚款200元。

但是这可能不是关键。

更重要的是，对于轻摩化的电动自行车车主来说，能够以实际上的机动车车主的主体身份，获得非机动车的路权，这种产权结构会导致第一方监督和第二方监督缺失或弱化，进而使得政府部门（交警等）出面实施的第三方监督成本大增或归于无效。

产权（路权也是一种产权）的有效性，依赖于三种监督方式以及它们的组合的成本：

第一方监督，即自我监督（自律）；

第二方监督，即利益相关者相互之间的监督；

第三方监督，来自外部（包括政府）监督。

当机动车正常行驶在机动车道上的时候，一般来说，上述三种监督方式都会发生作用。首先，司机自己会有一定程度的自律（第一方监督），因为他知道有责任对自己的安全保持必要的注意，且不能危及他人；其次，第二方监督也是有效的，因为其他司机的行为会对他起到一定制约和抗衡作用；此外当然还有来自政府部门及保险机构等的第三方监督。

但是，在我们这里讨论的电动自行车的道路混行的情况下，第一方监督和第二方监督都严重弱化了。首先，改装或解除限速这种行为本身，就意味着第一方监督的缺失；其次，轻摩化的电动车对人力自行车和其他电动自行车拥有一定优势，也不利于第一方监督和第二方监督。这样一来，就会极度依赖于第三方监督。

然而，第三方监督对第一方监督和第二方监督的替代作用是有限度的，尤其是，当第一方监督严重弱化时，第三方监督替代第一方监督的成本将会变得非常大，或者甚至归于无效。这正是目前对电动自行车的“管理”所面临的困境。

四、建议尊重需求，放开电动摩托车，再分类监管

相信很多人都会同意，在当前，有许多人（尤其是在以外卖员、快递员等为主的“即时配送人士”当中），都在使用超标电动自行车，即根据当前法律规定来看事实上的机动车。

如前所述，电动车的轻摩化确实是一个趋势，因为背后有着非常强大的需求。特别是外卖员和快递员，使用符合国家标准的电动自行车是不可能完成工作任务的，因为它们速度太慢、电量太低、运力不足。

现在各个地方出台的限行电动自行车的政策，虽然通过分时段、分地区、分路段等方式力求做到“精细化”，但是仍然是针对所有电动自行车的，基本上没有考虑到上面讨论的可能更加关键的问题。

这种对所有电动自行车的无差别的限行，一方面会损害“真正的电动自行车”车主的利益；另一方面，也是更重要的，由于最基本的激励机制（和监督机制）没有解决，限行措施也许会在一定时间内见效，但是人们最终还是会想到各种各样的规避方法，长期中“乱象”可能再起。

也许，另一种可能的选择是，顺应电动车的轻摩化趋势，响应消费者的需求，全面放开电动摩托车（燃油摩托车要不要解禁，暂且不讨论），然后再在必要时考虑要不要比照小汽车，对电动摩托车按对机动车限行的标准来限行。

当然，放开电动摩托车，也有许多其他问题需要解决。但我们相信政府会处理好的。

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