地方化债一揽子方案如箭在弦，可能这么做

2023.07.25

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导读：方案重在标本兼顾地防范化解债务风险。

作者 | 第一财经 陈益刊

备受关注地方政府债务风险化解，将迎来一揽子新举措。

7月24日，中共中央政治局召开会议。此次会上提出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。这引起市场关注。

中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉第一财经，一揽子化债方案具有非常重大的意义，又是一项艰巨的任务，需要处理好地方政府债务存量与增量的关系、债务与资产的关系，也需要进一步完善中央与地方的财政关系。

当前中国地方政府债务风险总体安全可控，但地方政府债务分布不均，且近年为应对经济下行，地方债规模快速攀升，而财政收入增长乏力，使得一些地方债务风险较高，还本付息压力较大。

今年以来，一些地方公开表示化解债务艰难，仅依靠自身能力无法有效解决。目前地方债风险主要集中在隐性债务上，而隐性债务主要由政府借当地投融资平台公司举借，今年来一些地方城投资金紧张偿债困难事件，也引起市场对地方债风险关注，近期关于化解地方债风险探讨明显升温。

“近年经济下行，叠加地方政府性基金收入大幅下滑，导致地方政府偿债能力下降。而商业银行更加谨慎，导致地方城投债务融资更加困难。今年的地方政府债务主要风险不是违规举债新增隐性债务的风险，而是违规也举不到债风险。”上海财经大学郑春荣教授告诉第一财经。

尽管目前中央一揽子化债方案并未出台，但从近年来地方化债实践和相关政策，部分专家对此也有一些共识。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，地方和中央可运用多种政策工具来推动地方政府风险的化解。从地方政府来看，可运用再融资债券、预算资金安排、城投公司收入、与金融机构协商展期、处置部分资产等政策工具。从中央财政来看，可以运用转移支付、地方政府债券发行限额分配、国债发行计划、央企扶持地方投融资平台等方式，来推动地方债务风险的化解。

为了缓释债务风险，一位地方财政人告诉第一财经，预计地方政府隐性债务置换很可能出现在未来一揽子方案中，目的是借此来延长偿债期限，降低偿债利息负担。

在道德风险等约束下，一些专家建言的中央发行国债来置换地方债做法，遭到比较多专家反对。更多专家倾向于地方发行特殊再融资债券置换部分符合条件的隐性债务做法，事实上2020年以来地方已经发行了1.13万亿元特殊再融资债券，置换了部分隐性债务。

今年以来，一些地方政府则表示，要争取新一轮隐性债务化解试点政策。比如，青海省预算报告称，今年积极争取县级化债试点，多渠道、多手段盘活资金资产，重点化解“非标”债务风险，全力完成年度隐性债务化解任务，确保政府债务风险安全可控等。这使得地方发债置换隐性债务的预期再度升温，新一轮隐性债务置换试点或再度开启。

财达证券副总经理胡恒松告诉第一财经，事实上，中央早在6月便开始着手处理地方债务问题，近期一些国有大行为一些省份提供万亿级金融支持。与此同时，目前已经有多个地区已经开始进行隐性债务化解试点申报。

东方金诚高级分析师冯琳告诉第一财经预计后续用于置换隐债的特殊再融资债券还会继续发行，但将主要针对部分依靠自身能力化债难度很大的地区。

平安证券首席经济学家钟正生建议，可以扩容化债试点的数量，如增加试点的建制县数量、将试点范围由区县一级扩大至地级市一级等。

胡恒松认为，地方债务的内涵较为丰富，涉及的债务类型较多，需要根据债务的形成原因进行具体甄别并制定相应的化解方案，防范出现地方政府过于依赖中央的道德风险。在经济整体承压的背景下，优化地方债结构的具体方式包括债务置换、债务展期、债务重组、借新还旧等多种途径，能暂时缓解地方债务危机，通过以时间换空间的方式逐步降低地方债风险。

不过由于地方债施行限额管理，目前机构测算地方发行特殊再融资债券上限大概在2.6万亿元左右，且各省额度差异明显，这就需要中央调剂额度。另外庞大的隐性债务风险化解，仅靠有限的政府再融资债券额度显然无法化解，专家普遍认为还是需要市场化手段来化解风险。

国盛证券固定收益首席分析师杨业伟认为，一揽子化债方案更可能是中央救助、金融机构让利和地方部分出清的结合。即中央通过政府债券等方式进行一部分债务置换，银行通过展期、降息等方式缓解一部分债务压力，地方将部分非标等不涉及系统性金融风险的债务进行出清，通过多种方式结合，阶段性的缓和债务风险。

钟正生认为，一揽子化债方案可能意味着中央政府将在市场化、法治化原则之下，给予地方政府一定的腾挪空间，助其选择适当的组合式化债方案。比如在全国层面协调金融资源，鼓励国股大行及政策性开发性金融机构按照商业化原则给予地方国有企业及融资平台低成本、长久期资金支持。甚至在协调金融资源的过程中，财政与货币政策亦可加强配合，中央政府给予贴息、央行增加专项再贷款规模，考虑金融机构的承受能力的同时，缓解地方政府的偿债压力。

胡恒松表示，未来化解地方债风险一揽子政策中，可以考虑以市场化手段，安排银行平滑贷款偿还时间，到期自动续期。另外通过地方政府债券置换来缓解债务风险，通过推进财税改革来让利地方政府。另外四大资产管理公司和各省份资产管理公司，也可以市场化介入地方债务重组。

短期缓释风险的化债支持政策固然重要，但在化解地方债风险上，治标更要治本，这方面是否会有相关举措出来也受到关注。

乔宝云表示，在处理化解存量过程中，需要严肃财经纪律，完善问责机制，为未来消除不合理增量提供严格的法律基础。防范化解地方债务风险不仅仅处理流动性问题，还需要明确债务与相对应资产之间的关系，从趋势性上防范地方债务风险。另外在进一步完善中央和地方事权和支出责任划分的基础上，形成稳定的地方税体系。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，短期要应对好债务到期后的再融资问题，避免引发处置风险的风险，集中在拉长周期和压降成本。中长期要推动体制机制的联动改革，比如厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模，通过简政放权等减少财政供养人员。建立匹配多元目标治理体系下的政绩考核激励约束制度和财政评估制度。建立政策出台前评估和实施效果问责机制，避免各领域风险蔓延至财政，避免风险财政化透支财政空间等。

财政部数据显示，截至2023年5月末，全国地方政府债务余额约37.56万亿元，控制在全国人大批准的限额（42.16万亿元）之内。财政部去年底公开表示，隐性债务增长势头初步得到遏制，存量隐性债务也已经化解三分之一以上，隐性债务风险稳步缓释，总体可控。