刘尚希：需要一次改革

来源：经济观察报

刘尚希 中国财政科学研究院院长

现在要考虑的是目前经济是不是正在经历一个拐点，如果是拐点，经济就会继续下行，难以回归既有的增长轨道，进入一个新的“L型”。这是要预防的最大的一个风险，就是过去我们讲“L型”，现在是不是又有可能会出现一个新的“L型”，如果有一个新的“L型”，我们又是在那条竖线上还是横线上？

这将取决于两件事，一个取决于改革，一个取决于宏观政策。因为改革一定程度上决定了经济的潜在增长率，如果潜在增长率、全要素生产率一直在下滑，那么实际的增长率是没有办法往上走的，靠着政策刺激也是没办法的。

现在就是两个问题，一个是实际增速，一个是潜在增长率，二者差多少。

大多数判断我们潜在经济增速是6%左右，但上半年实际增速是5.5%，全年可能是5%，与去年两年平均计算则更低了，与潜在增速间还有距离，大概只到一半，从这个角度判断，宏观政策还是有空间的。如果这个空间没有了，政策工具箱里工具再多，也不能干了。

所以，对目前经济形势的判断，仍处于艰难的复苏过程中，没达到正常的增长状态，宏观政策还有空间，应该发挥更大作用。

第二点就是潜在增长率是不是下降了。这是个复杂的问题，和很多制度安排、经济体制创新直接相关，若改革能趟过深水区，就能通过改革红利的释放去稳住潜在增长率、全要素生产率。

当然这个要经过研究测算，目前普遍认为现在潜在增长率、全要素生产率都在下滑。那么是什么问题导致了我们国家潜在增长率和全要素生产率的下降，可以说是方方面面，非常复杂，但最核心最主要的我认为就是城乡二元结构。城乡二元结构就像一个陷阱一样，拖累了我们经济，使潜在增长率和全要素生产率难以提升。

市民的消费结构和农民是不一样的，我们提升消费水平和升级消费结构的最大机会，就在农民市民化和城市化的过程之中。在静态的城乡结构下，扩大内需的空间很小。

这些年讲的城镇化率，多是名义的城镇化率，2022年中国常住人口城镇化率为65.2%，但实际的户籍城镇化率只有47.7%，两者差了17.5个百分点；而按照人口规模来说，大约有2.9亿人在城乡间呈现了这种“漂移”的状态。

在这种情况下，即使收入增加了，他的消费水平、消费结构都是难以上升的，挣点钱可能又回到农村去了。因为他对城市生活没有稳定的预期。

除了经济二元结构，还有一个社会身份二元结构：“农民”不仅仅是一个职业特征，也是一个社会身份，“市民”也同样如此，现实生活中，这两种身份拥有的基本权利是不平等的。即使你成了一个新市民，但子女教育、养老、社会保障等等这些方面，还是很难享受同等待遇。以保障房来说，大部分城市保障房都需要户籍，没有户籍的农民工，根本就不在保障房考虑范围内，即使诸如重庆这样的城市考虑了农民工，也是杯水车薪。

公有制也存在两种形式。农村是集体所有制，城市是国家所有制。国有土地使用权可以出让，集体建设用地、宅基地转让不能出村，没有市场估价。一来对农民来讲，宅基地、宅基地上的房产以及集体建设用地难以带来资产性收入。但是城市就不一样了，市民买一个房子，房子可能升值了。现在统计，居民的资产百分之六七十都是房产，这个肯定主要是指城市居民；对农村居民来说，他的房产不但不升值还存在贬值的可能。

这里有一个更深层次的问题，就是农村集体所有制的实现形式，和农民的财产性收入、财产权利，紧密地联系在一起。改革开放前的集体所有制，和农民的收入其实没有关系，就是“大锅饭”；后来开始做很多新型集体的转型，比如合作社、“三变”（注：即资源变股权、资金变股金、农民变股民），实际上是希望能够让集体和其他市场主体一样，参与到市场竞争中，这个过程，农村的资产、资源就可以得到市场估值，并在市场中流通。

从这个角度，眼下我们可能还不是一个统一的市场，至少从城乡的角度来看，没有形成一个统一市场，农村大量资源无法得到有效配置和充分利用。

如果城乡二元结构一直持续下去，我们在劳动生产率、潜在经济增长率和全要素生产率上的提升，可能就已经到顶了，这才是目前问题的根本。

我们的改革主要发生在经济层面，改的是“国家和市场”的关系，这方面确实有很大变化，但在“国家与社会”的关系上，特别是国家和农民的关系，我们尽管做了不少努力，比如通过三农补贴、农村公共服务，让公共财政的阳光照耀到农村，但因为有这个二元结构，即使是在民生方面，城市享受到的“阳光”也是更多一些。

这些年来我们经济思维相对来说比较发达，一直推进市场化改革。市场化改革目的是什么？通俗地讲，就是怎么挣钱，让人民生活好起来，国家强起来，相对于计划经济，承认物质利益的激励作用，这已经是个很大的进步了。处理好国家与市场的关系，有利于放开搞活，充分利用我们国家的劳动力资源，再借助于市场优胜劣汰机制，对外开放、引进外资、引进技术，发挥了我们劳动力充足的优势，让大家的生活水平提高了。

而“国家与社会”的改革，就慢于经济方面，城乡关系当然是“国家与社会”关系中最核心的一部分，关涉大多数人的身份、权利，还有很多其他的内容，比如干部身份和工人身份等划分，都是在这一框架里头。对“国家和社会”关系的改革，首先就是要取消这种社会身份划分，赋予市民、农民等不同职业身份人群以平等的社会权利，这个是属于社会改革范畴内的。

这也是为什么后来我们提“新型城镇化”，更明确地提出了“以人为核心的新型城镇化”，也是意识到了这一点，不能光让土地城镇化，光从经济的角度把农民的地征过来了，造房子、卖房子，城市里头一片繁荣，农民仅仅是个打工仔，也要让人实现真正的城市化，实际就是农民的市民化。

已经迫切需要调整中央和地方财权、事权，不调整只会导致地方“小马拉大车”，效率越来越低，可能内生出一种风险：“治理失灵”，这种风险像“温水煮青蛙”，其过程难以直观感受到的。各部门把责任层层下移，但权力都是在上头，这也就形成了一个权责的严重不对称。权小的责任大，权大的责任小。从一个基本的原理来看，权大的责任小，做决策风险小、成本低，就有可能导致官僚主义；而权小的责任大，只能被迫应付，就会导致各种形式主义。

在财政上体现出来就是“上面点菜，下面买单”，如果点菜和买单不是一个人，点菜的就会使劲点，因为他不知道要花多少钱。

每个部门发一个文件，实际上都含着“点菜”的意图，但各个部门横向间是“背靠背”的，“点菜”的时候总是会优先考虑部门的需要，“优先”太多，本来一人一个菜够吃了，但信息不对称，往往多点菜，地方财政盘子只有那么大，自然也就买不起单了。此外，在统筹协调不力的条件下，也容易在单一目标下“层层加码”。

因为涉及国家与社会关系的改革缓于经济，带来了我们城市化缓于工业化。工业化提高效率，而城市化创造需求，当城市化放缓后，就会越来越出现需求不足的情况。刚开始可能没有太明显的问题，但逐渐的就会发现经济一年弱于一年，因为它的增长受到了城市化的制约。

城市人口的增长是内需扩大的源泉，当这个源泉流出的水量跟不上工业化的时候，社会总需求与社会供给之间的循环就会逐渐放缓，增长动力日渐变弱。人的城市化是扭转这种状态的战略抓手，也是当前的着力点。

因为经济改革本身也是受社会改革制约的。要从经济这个概念上跳出来，超越经济，必须从整个社会去看经济，才能看清楚经济的问题是什么、在哪里。当治理跟不上导致内生的不确定性增多的时候，大家就会很容易进入一个收缩的状态。比如一些农民工群体，目前是比较迷茫的，他们的未来在哪？希望在哪？在城市还是在农村？企业也是如此。无论生活，还是工作，投资还是经营都会在不确定性中保持一个谨慎的状态。

当社会转型落后于经济转型，就会导致整个社会不确定性放大。在这种情况下，年轻人想进体制内，企业家也不敢投资、有房产的要变现、没房子的也不想买房子，当这些个体的选择汇总，就意味着资产负债表的收缩。

目前的这种情况也不是一朝一夕形成的，而是结构性矛盾逐渐积累的结果，加上全球需求不足、产业链供应链重构等外部原因以及老龄化、生育率降低等内部原因，就出现了中国目前的经济状况。

以社会改革带动经济改革，加快全面深化改革，办好自己的事，是应对世界大变局的根本之道。法治化是降低不确定性、提振信心的关键之举。政府要依法行政，企业也依法经营，出了问题以市场化、法治化的方式来解决，也不要随意地行政干预，该打官司打官司，政府别在那横插一杠。

从财政角度来说，可以抓紧投资保障房，尤其是大城市的保障房建设，这是一个带动效应非常明显，乘数效应大的政策。再一个就是降低利率。我们算过一笔账，目前企业贷款净利息支出大概有7万多亿，高于去年GDP的增量，这就是说，我们的金融产生了一个虹吸效应，当前至少要把“虹吸效应”止住。

目前推动经济复苏尽快回归正常增长状态，还是至关重要的。这里面，改革还是非常重要的，基于目前的状况，我们可能还是需要一次颇具深度和规模的改革，释放新一轮改革红利。*

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