第16个“副省级市”，突然出现了

文|凯风

城市有大小之别，更有行政级别之分。

目前，我国共有600多个城市，自上而下，可分为直辖市、副省级市、地级市、县级市。

此前，我国共有15个副省级市，包括广州、成都、济南、沈阳等10个省会，以及深圳、宁波、青岛、大连、厦门等5个计划单列市。

随着城市经济格局发生巨大变化，沿海经济强市和中西部强省会渐次崛起，不断寻求晋级副省级的可能。

万万没想到，最终突围的是西部边陲的一个自治州。

日前，针对网友关于新疆伊犁州行政级别的问题，伊犁州政务服务管理局更新回复称，经该局核实，伊犁州的行政级别为副省级建制。

就在一个月之前，当地曾澄清“伊犁州的行政级别为正厅级”，此番更新表述为“副省级”，意味着第16个副省级“市”真的出现了。

为何是伊犁？谁是下一个副省级市？

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副省级市，可以视为历史遗留产物，也是特定历史阶段城市地位的体现。

副省级市，产生于1994年，其前身为计划单列市。

从1954年到1993年，我国共设立了14个计划单列市，包括广州、武汉、沈阳、哈尔滨、南京等省会城市。

1994年，这14个计划单列市与杭州、济南一并被定位为副省级市。计划单列市仅保留深圳、重庆、宁波、青岛、大连、厦门6个。

随着1997年重庆升格为直辖市，计划单列市仅剩5席，而副省级省会定格为10席，15个副省级城市就此定型。

10个省会：广州、成都、武汉、杭州、南京、济南、西安、沈阳、长春、哈尔滨。

5个计划单列市：深圳、宁波、青岛、大连、厦门。

可以看到，东北“F4”全部在列，而郑州、长沙、合肥、福州等万亿强省会未能入围，而苏州、无锡、佛山、东莞、泉州等最强地级市也不在其中。

从1994年至今，27年过去，除了伊犁州这个相对特殊的案例之外，内地没再增加过一个副省级市。

如今，全国经济发展可谓天翻地覆，区域经济格局早已不同于往日，一些普通省会、地级市脱颖而出，经济总量远超传统的副省级城市。

前者的代表如郑州、长沙、合肥、福州，后者的代表如苏州、无锡、佛山、东莞，实力超过了多数副省级市。

经济后来居上，寻求城市地位和能级的提升就成了必然。晋级副省级市，则是最关键的一环。

所以，近年来，来自河南、湖南、新疆、福建、甘肃等地的代表委员先后提出建议，将各自省会郑州、长沙、乌鲁木齐、福州、兰州升格为副省级市。

关于中国城市行政级别、城市能级的深度剖析，可参阅我的新书《中国城市大变局》。

伊犁州，为何“突然”成了副省级？

之所以说是突然，一方面是因为经济体量不大，不太符合对副省级市的传统认知。

伊犁州大名远播，当年左宗棠抬棺出征，收复伊犁河谷的事迹彪炳史册，时至今日，那拉提草原、赛里木湖、独库公路仍是川流不息的打卡点。

但论GDP总量，伊犁州还不到3000亿元，止步于全国百强市之外。

不过，能否晋级副省级，并非以经济论英雄，战略定位、行政治理的现实需要都是需要考量的因素。

另一方面，伊犁州到底是什么行政级别，不仅民间莫衷一是，就连官方在短短一个月时间也给了两个答案。

这种现象的出现，原因在于伊犁州的行政区划极为复杂，超出了通常的“省—市—县—乡”的传统架构。

伊犁地处新疆，属于自治州，为民族自治地方。自治州在行政级别上，与地级市、盟、地区等相当，都是地级行政区。

不过，伊犁州虽然相当于市，但却是全国唯一既辖地区、又辖县市的自治州。

官网显示，伊犁州下辖塔城、阿勒泰两个地区，以及11个直属县市。

根据国民经略创始人凯风新书《中国城市大变局》分析，无论是副省级市还是普通地级市，都只下设市辖区、县及县级市，而不会再有地级市层面的建制。

广州下设11个市辖区，为典型的“无县城市”，成都则有12个市辖区、5个县级市、3个县，极少的例外是东莞这样的“直筒子市”——不设区不辖县，直接就是镇域。

伊犁的情况更为独特。伊犁是自治州，而下辖的塔城和阿勒泰都属于“地区”，都是属于地级行政区的一种，与地级市相当。

“地区”这个词老一代人想必不陌生，上世纪七八十年代，全国遍地都是“地区”，后来经过一场声势浩大的“地改市”，才形成如今省市县乡的主要行政架构。

地区与地级市的最大不同，就是地区政府被称为“行政公署”，一把手为“专员”，多为省的派出机构，没有自己的人大和政协，而地级市则是“四大班子”齐整。

既然塔城、阿勒泰地区都是厅级机构，如果伊犁州仍是厅级单位，那么就形成了“厅级辖厅级”的套娃式架构，或许不利于管理。

而在此之前，伊犁州的主政官员多数都兼有自治区委常委、政协副主席等副省级职位，与一些经济强市一把手兼任省委常委，不乏相似之处。

事实上，这一格局的形成，属于历史遗留问题。

新疆行政区划极为复杂，既有传统行政区又有兵团城市，再加上地广人稀，考虑到稳定治理等因素，最终形成了当下的区划体系。

如今，伊犁州被明确为副省级，或将有利于其行政架构的理顺。

不过，长远之计，仍旧是塔城、阿勒泰等地区“撤地改市”。新疆十四五规划提出，优化行政区域设置，有序推进撤地设市。

当然，塔城、阿勒泰如果最终完成“撤地设市”，是否还会接受伊犁州的管理，仍旧悬而未决。

晋级副省级市，到底有什么好处？

抛开伊犁州这个特殊的案例不谈，为何那么多省会和经济强市，纷纷谋求晋级副省级之路？

最直观的好处，当属行政级别的提升。

一般而言，地级市多是厅级单位，而副省级城市则高出半级，主要领导均为副部级，下属各区、局等单位同样高出半级。

能否成为副省级，不仅意味着相当的直接晋升的可能，还能带来更强的资源配置能力。

无论是向上争取国家项目还是延揽更多产业，都能带来意想不到的利好。

此外，升格为副省级，意味着管理权限的提升。

副省级城市，一般都享有部分省级管理权限；

如果能成为计划单列市，财政单列，税收直接与中央进行分成，不再经过省一级。广州深圳财政收入的巨大悬殊，背后就不无深圳财政单列的因素。

当然，近年来，一些省份开始向省会、经济强市下放省级管理权限。

目前，河南已向郑州、洛阳下放数百项省级管理权限；湖南省也分批向长沙市下放省级经济社会管理权限。

可见，即便没有“副省级城市”的名头，省级管理权限也已在尽可能下放。

相反，计划单列市，由于财政单列的原因，与所在省份其他地市的争议日益增多。

个别经济并不算强势的省会城市承担起巨大的财政重担，自然引来各种各样的非议，而计划单列市想要进行扩容，也面临各种各样的现实阻碍。

这两年，取消计划单列市的呼声不绝于耳，呼吁计划单列市承担更多财政责任的说法更是屡见不鲜。

所以，不难推断，短期内，国家层面应该不会再设立副省级城市，更不会再新增计划单列市。

对于经济强市来说，与其追求这一名头，不如做大城市能级，以经济实力展现竞争力。